2019-03-11
Om handläggningen inom ekonomiskt bistånd i skuggan av Trelleborgsmodellen
HUVUDOMRÅDE: Socialt arbete FÖRFATTARE: Mikael Hansson HANDLEDARE: Nina Åkerlund JÖNKÖPING 20190516
Abstract
A number of municipalities in Sweden have begun digitization processes with the stated aim of simplifying the application procedure regarding social initiatives for citizens. In this way of working, a view of the citizens as competent and mostly able to work is a part. Another is less control and more trust in the applicants' tasks.
The first municipality to introduce this approach was Trelleborg. After that, this way of working is called “The Trelleborg model. “There is criticism of the introduction of working models similar to the Trelleborg model. There is concern that this will lead to poorer opportunities for meetings with clients because in cases where digitalisation of, for example, financial assistance in the municipalities has been introduced, a large number of administrators have been replaced with so-called automated decision support, often called robots. regarding the processing in the
computer system.
There are also fears among researchers that the group of applicants who are weakest and most stigmatized will now also suffer from increasing digital exclusion and that the gaps will increase between those who use the technology and the most vulnerable.
My research question is how digitalisation affects the process for administrators and seekers of assistance in financial assistance from the administrators' perspective.
The method is a qualitative study through semi-structured interviews in seven different themes based on a previous survey by researcher Isabella Scaramuzzino (2018) and to get an answer to my research question I use the same questions and categories that she has already used in a survey of social workers. experiences of digitization. The categories are
What it all revolves around can be said to be the caseworkers' room for maneuver, since many of the questions revolve around individual assessments, assessments and the principle of equal treatment. When analyzing the interviews, I make a comparison between my interview answers and the answers that Scaramuzzino has obtained, and in addition, I use a content analysis of my interview answers inspired by grounded theory. The results confirm previous research on social workers' concerns about the effects of digitalisation. The fears are, among other things, that there is a fear that the opportunities will diminish to capture other social problems after digitalisation and that there will be less overview and a holistic view in the assessment of a person's situation.
There are also fears that digitalisation will lead to less time for personal meetings with clients and thus a less interesting job. Risk of staff reductions and that it will be complicated for those who need more help when they apply are other fears that come up.
A key issue that arises in research is who one digitizes for and that the profession and technology are often not so easy to bring together, among other things because it often turns out that
technology and the implementation of a reorganization are often the goal itself in more ways than one. to make it easier for clients.
Keywords: digitalisation, the Trelleborg model, automation of social services, grassroots bureaucracy, room for maneuver
Sammanfattning
Ett flertal kommuner i Sverige har påbörjat digitaliseringsprocesser i uttalat syfte att förenkla ansökningsförfarandet gällande sociala insatser för medborgarna. I det här arbetssättet är en syn på medborgarna som kompetenta och mestadels arbetsföra en del. En annan är mindre kontroll och mer tillit till de ansökandes uppgifter.
Den första kommunen som införde detta arbetssätt var Trelleborg. Efter det kallas det här arbetssättet ”Trelleborgsmodellen. ”Det finns kritik mot införandet av arbetsmodeller liknande Trelleborgsmodellen. Man är orolig att det skall leda till sämre möjligheter till möten med klienter eftersom man i de fall man infört digitalisering av exempelvis ekonomiskt bistånd ute i
kommunerna har ersatt ett stort antal handläggare med ett så kallat automatiserat beslutsstöd, ofta kallat robot som skall göra handläggarens jobb gällande handläggningen i datasystemet.
Det finns också farhågor hos forskare att den grupp sökande som är svagast och mest
stigmatiserad nu också kommer att drabbas av ett ökande digitalt utanförskap och att klyftorna kommer att öka mellan dem som använder sig av tekniken och de mest utsatta.
Min forskningsfråga är hur digitaliseringen påverkar processen för handläggare och hjälpsökande inom ekonomiskt bistånd sett ur handläggarnas perspektiv.
Metoden är en kvalitativ studie genom semistrukturerade intervjuer i sju olika teman som bygger på en tidigare enkätundersökning av forskaren Isabella Scaramuzzino (2018) och för att få svar på min forskningsfråga använder jag mig samma frågor och kategorier som hon redan har använt i en enkätstudie av socialsekreterares upplevelser av digitaliseringen. Kategorierna är : 1
Arbetsuppgifter och anställning, 2 Beslut och bedömning, 3 Effektivitet och helhetssyn 4 Kontroll och förebyggande arbete.
Vad det hela kretsar kring kan sägas vara handläggarnas handlingsutrymme, eftersom mycket av frågorna kretsar kring individuella bedömningar respektive likabehandlingsprincipen. Vid analysen av intervjuerna gör jag en jämförelse mellan mina intervjusvar och de svar som
Scaramuzino fått fram och utöver det använder jag mig av en innehållsanalys av mina intervjusvar
socialsekreterares farhågor för effekter av digitaliseringen. Farhågorna består bland annat i att man är rädd för att möjligheterna skall minska att fånga upp andra sociala problem efter digitaliseringen samt att det blir mindre överblick och helhetssyn i bedömningen av en persons situation. Det finns också farhågor om att digitaliseringen kommer medföra mindre tid för personliga möten med klienter och därmed ett mindre intressant jobb.
Risk för personalneddragningar och att det kommer bli krångligt för dem som behöver mer hjälp då de ansöker är andra farhågor som kommer upp.
En kärnfråga som kommer fram i forskningen är vem man digitaliserar för och att professionen och tekniken ofta inte är så lätta att föra samman bland annat för att det ofta visar sig att tekniken och genomförandet av en omorganisation ofta är själva målet i sig mer än ett sätt att underlätta för klienterna.
Nyckelord: digitalisering, Trelleborgsmodellen, automatisering av socialtjänsten, gräsrotsbyråkrat, handlingsutrymme
Slutsatser
Digitaliseringen i sig får både positiva och negativa konsekvenser. Exempelvis så kan det bli en smidigare ansökningsprocess och mindre fokus på andra saker än att komma ut i jobb för välfungerande sökande. Exempel på negativa konsekvenser är att sökande med låg förmåga och fler problem utöver ekonomin kan få svårare att nå fram och hamnar längre ut i periferin. Det blir svårare att göra individuella bedömningar med ett automatiserat beslutsstöd vilket gör att mindre hänsyn tas till individuella faktorer.
Det personliga mötet kommer alltid att behövas i det sociala arbetet oavsett om man digitaliserar ansökningsprocessen eller inte.
I vilken grad antalet personliga möten påverkas av digitaliseringen kan vara svårt att säga
eftersom det beror på hur många handläggare man kommer att ha ute på arbetsmarknadsenheter då man minskar antalet som enbart bedömer ansökan om ekonomiskt bistånd.
Förord
”-Att vara en världsförbättrare har något av löjets skimmer över sig. Det är lätt hänt att människor tänker, och ibland till och med säger : Vem tror du att du är ? Inte kan väl du göra någon skillnad. Ät din gröt på morgonen, sköt ditt jobb och var som folk.
Det här är uttryck för ett grundläggande tankefel och kanske också en ursäkt för att vi själva inte bidrar tillräckligt. För sanningen är att vi alla kan göra skillnad, i det lilla och i det stora. Varje människa kan göra tillvaron lite ljusare eller lite mörkare för sin omgivning.”-
Vi är aldrig hjälplösa offer – alla kan bidra till en bättre värld.
Utdrag ur recensioner av Stefan Einhorns bok, Konsten att göra skillnad.(2018)
När det gäller socialt arbete kan nog de flesta socialarbetare hålla med om att man arbetar med det man gör som socialsekreterare eller på annat sätt för att hjälpa människor på olika sätt.
Det handlar om att man vill göra skillnad och för att kunna göra det så känner man att det personliga mötet är viktigt och att det säkerligen inte kan ersättas av en robot. Detta kan vara anledningen till att många socialsekreterare reagerar starkt och till och med har sagt upp sig då man inför en digitaliserad ansökningsprocess. Men det kan också vara så att även det nya sättet att arbeta är ett sätt att försöka göra skillnad genom att människorna som ansöker om hjälp fortare skall komma ut i praktik och i förlängningen jobb för att kunna bli självförsörjande.
Det som i slutänden kan vara gemensamt oavsett om man digitaliserar eller ej är just synen på dem vi skall försöka hjälpa och att se dem som kapabla och till största delen arbetsföra är en del av den så kallade Trelleborgsmodellen som inspirerar flera andra kommuner till att ställa om till ett automatiserat ansökningsförfarande.
Vissa är oroliga för att en del sökande kommer att osynliggöras och drabbas då möjligheten till individuella bedömningar minskar vid en automatiserad handläggning och det är den oron och de konsekvenser som digitaliseringen kommer att få som jag skall belysa i den här uppsatsen. Mikael H -Socialsekreterare
Innehållsförteckning
Kapitel 1
Inledning ……… ……… ………...1
1:2 Avgränsningar………...2
1:3 Uppsatsens disposition……….2
1:4 Aktuella lagrum………3
Kapitel 2 . 2:1 Bakgrund………..3
2:2 Digitaliseringen av myndigheten arbetsförmedlingen………4
Kapitel 3 Forskning om digitaliseringen i Sverige………...6
3:1 Socialarbetare om automatisering av socialt arbete………6
3:2 Mardröm utan slut………...10
3:3 Studien digitalisering av kommunal socialtjänst………...….11
3:4 Trelleborgsmodellen………13
3:5 Kritik mot Trelleborgsmodellen………...……14
Kapitel 4 Teori………..15
4:1 Handlingsutrymme …..……….……...15
4:2 Standardisering och handlingsutrymme………....16
4:3 Maktbegreppet och handlingsutrymmet………...18
4:4 Syfte………20
Kapitel 5 5:1 Metod ……… ………. .20
5:2 Metoddiskussion………..20
5:3 Urvalspopulation……….23
5:4 Tillvägagångssätt………..23
5:5 Forskningsfrågor……….………...25
5:6 Intervjufrågor………..25
5:7 Etiska problem………27
Kapitel 6
Resultat………... ………...27
6:1 Arbetsuppgifter och anställning………27
6:2 Beslut och bedömning………. 30
6:3 Effektivitet och helhetssyn………... 32
6:4 Kontroll och förebyggande arbete………34
Kapitel 7 Diskussion 7:1 Resultatdiskussion……… 37
7:2 Diskussion………....38
7:3 Slutsatser………. 42
Referenser………. 44
Bilaga intervju………47
Kapitel 1 Inledning
Den här uppsatsen handlar om handläggnings och beslutsprocessen gällande försörjningsstöd i relation till den pågående digitaliseringen av ansökningsprocessen som pågår i ett flertal
kommuner. Scaramuzzino (2019) ställer i sitt arbete följande frågor: -vad är målet med
digitalisering och vad är målet med socialt arbete? Utifrån vems eller vilkas perspektiv är det dessa förändringar bör ske? Detta är viktiga frågor som förmodligen bidrar till den debatt som har pågått angående digitaliseringsprocesserna ute i kommunerna. Syftet med uppsatsen är att belysa digitaliseringen av ansökningar inom ekonomiskt bistånd och konsekvenser av det ur ett
handläggarperspektiv & ett medborgarperspektiv.
Jag vill fördjupa kunskapen om hur socialsekreterare upplever den pågående digitaliseringen samt också undersöka konsekvenserna för brukare och det sociala arbetet.
Min forskningsfråga är hur digitaliseringen påverkar handläggningsprocessen och för att göra det vill jag också forska i hur digitaliseringen påverkar det så kallade handlingsutrymmet vid ansökan.
Detta eftersom handlingsutrymmet i sig består av det ramverk som utgör förutsättningarna vid handläggningen. Detta påverkar vidare klienternas situation eftersom det är de som i första hand påverkas av hur handläggningen går till. Jag kan inte besvara frågorna helt utan kan bara
undersöka socialsekreterarnas åsikter om hur det påverkar.
Jag undersöker det genom semistrukturerade intervjuer där intervjupersonerna svarar på frågor utifrån fyra kategorier. Kategorierna är arbetsuppgifter och anställning, beslut och bedömning, effektivitet och helhetssyn och kontroll och förebyggande arbete. Utifrån perspektivet om digitalisering i allmänhet ställs frågan på sin spets då det gäller socialtjänstens arbete med
människor och det finns farhågor att det kommer vara svårt för en del av de sökande att ta till sig den nya tekniken. Exempelvis menar Abalo & Danielsson (2008) att digitaliseringen kan bidra till att öka sårbarheten för redan utsatta grupper i samhället.
De undersöker konsekvenserna av arbetsförmedlingens digitalisering för dess grupp av sökande.
Liknande slutsatser kan rimligen dras om de sökande till socialtjänsten eftersom dessa ofta är ännu längre från arbetsmarknaden än den kategori som man diskuterar i rapporten om arbetsförmedlingens digitalisering.
Den kategori människor som arbetsförmedlingen av olika anledningar avskriver som arbetssökande och betecknar som ej till arbetsmarknadens förfogande hamnar istället som sökande av försörjningsstöd och är hänvisade till kommunens arbetsmarknadsåtgärder.
Jag som författare har egen erfarenhet av digitalisering inom socialtjänstens försörjningsstöd då
jag under skrivandet jobbat i två olika kommuner som i skrivande stund ägnat flera år med förberedelser för att digitalisera försörjningsstödet med en så kallad RPA, ett automatiserat beslutsstöd. (Robotic Process Automation) Det man i dagligt tal i media kallar en robot. Jag har på så sätt deltagit i förändringen och omställningen till ett digitaliserat ansökningsförfarande.
Genom detta har jag en personlig erfarenhet av problematiken ur ett organisations såväl som handläggarperspektiv.
1:2 Avgränsningar
Jag har valt semistrukturerade intervjuer då det passar studiens syfte och det tillgängliga
utrymmet. Scaramuzzino ställer frågor i form av påståenden i fyra teman. Jag har valt att ha med alla fyra då de var för sig belyser en del av det som påverkar handläggningen och genom det situationen för klienterna som ansöker om ekonomiskt bistånd.
1:3 Uppsatsens disposition
Efter inledningen följer i kapitel 2 en bakgrund där jag övergripande redogör för digitalisering av svenska myndigheter, inklusive kommunal socialtjänst. Efter det följer i kapitel 3 en del av den forskning och litteratur som finns på området digitalisering inom socialt arbete och ekonomiskt bistånd.
Kapitel 4 är ett teorikapitel där begreppet handlingsutrymme diskuteras utifrån flera olika perspektiv. Det så kallade handlingsutrymmet är centralt i socialsekreterares handläggning och är också viktigt i diskussionen om digitalisering eftersom handlingsutrymmet minskar vid en digital ansökan.
Avslutningsvis redovisar jag i kapitel 5 den metod jag använder och i kapitel 6 resultatet i form av av de intervjuer jag har gjort där jag jämför mina svar med tidigare forskning samt gör en
fristående analys genom att jag tolkar svaren med hjälp av en öppen kodning. Jag använder mig också av begreppet handlingsutrymme i tolkningen av resultatet.
1:4 Aktuella lagrum
Socialtjänstlagen , egentligen nya socialtjänstlagen SFS 2001:453 fr 1981 förkortas ofta SoL är den lag som finns i botten då man handlägger ärenden inom socialtjänsten. Ett lagrum som är centralt vid handläggning och bedömning av ekonomiskt bistånd är socialtjänstlagen 4: kap 1 § SoL som lyder -Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Detta är den lagparagraf som bedömningen om rätt till bistånd oftast grundar sig på vid ansökan om försörjningsstöd.Det finns andra delar av socialtjänstlagen som används om det som beviljas är utanför det som anses som en rättighet och utgörs av undantag. Detta grundar sig i så fall ofta på en så kallad individuell bedömning om att en person i en viss situation behöver en viss hjälp för att kunna få en skälig levnadsnivå.
I vissa fall kan man också bevilja ekonomiskt bistånd mot återkrav eller i väntan på en ersättning från exempelvis försäkringskassan. Då används andra delar av socialtjänstlagen men Sol 4:1 är det man normalt sett utgår ifrån.
Kapitel 2 Bakgrund
Med en åldrande befolkning, krav på utbyggd vård, skola och omsorg och betydande utmaningar inom andra områden har det blivit dags att jobba effektivare. Med andra ord så har det blivit dags att skapa en smartare välfärd. Så uttrycks det i rapporten ” Digitaliseringen av Sveriges kommuner av Skoglund (2018)
Skoglund skriver att dagens invånare i kommunerna förväntar sig att kommunens och sjukvårdens olika instanser skall digitaliseras och att man skall ansöka om saker via sin smartphone.
Den svenska regeringen har en tydlig digitaliseringspolitik och har gjort stora satsningar på att digitalisera den offentliga sektorn (SOU 2016:89). Regeringskansliet (2017, s.8) skriver att regeringens uppgift är att skapa förutsättningar för en positiv utveckling och ett modernt samhällsbygge med hjälp av exempelvis automatisering, artificiell intelligens och sakernas
internet. Detta är exempel på att det finns ett politiskt och ideologiskt tryck på att digitalisera samhället så långt det är möjligt. Omvandlingen av den statliga och den kommunala förvaltningen påbörjades som en följd av en politik på IT området på 90 talet. (Abalo & Danielsson, 2008) Abalo & Danielsson skriver att det finns politiska ambitioner bakom förvaltningars digitalisering, vilka kan sammanfattas med att begreppen elektronisk förvaltning eller 24 timmarsmyndighet handlar om att göra myndigheternas arbete mer effektivt och mindre kostsamt. 1994 höll statsministern Carl Bildt ett tal i vilket han uttryckte att Sverige skulle tillhöra spjutspetsarna gällande IT utveckling senast 2010(Abalo & Danielsson, 2008).
Det finns många fördelar med digitalisering men det finns också nackdelar.
Larry Boyer (2018) nämner i The Robot in the next cubicle: att människan genom historien har automatiserat arbetsuppgifter, men att samhället numera har blivit närmast ”besatt” av
automatisering. En problematiserande faktor kan vara att omställningar till nya digitala system sällan utvärderas ekonomiskt vilket gör att man i slutänden inte vet om det verkligen sparar pengar för samhället. (Söderström, 2015)
2:2 Digitaliseringen av myndigheten arbetsförmedlingen
I arbetet digitalisering och social exlusion skriver forskarna Abalo, M. Danielsson (2008) på samma tema angående det offentliga Sveriges digitalisering att arbetsförmedlingens utveckling av en internet webbplattform med självservice är exempel på en pågående tendens. Även andra myndigheter har skapat webbplattformar, exempelvis Centrala Studiestödsnämnden,
Försäkringskassan och Skatteverket.
När arbetsförmedlingen digitaliserades har man sedan kommit fram till att det är mest
högutbildade som använder tjänsten och att man kan urskilja digitalt svaga och starka grupper.
Problemet verkar från akademiskt och politiskt håll ha reducerats till en fråga om tekniktillgång.
För Arbetsförmedlingens del handlar det om ökad elektronisk självservice på bekostnad av traditionellt förmedlingsarbete med färre personliga möten mellan sökande av arbete och arbetsförmedlare.
Det finns risk för både ytterligare marginalisering och digitalt utanförskap då det redan handlar om en utsatt grupp.
På detta tema skriverWilhelm, (2000) menar att man i debatten om digitaliseringen i samhället har ett alltför statiskt och förenklat synsätt som bortser från kontextuella faktorer och att det finns olika grader av utanförskap För att komma till rätta med problemet presenterar han en
informationssamhällets centrum och grupper som i större eller mindre utsträckning befinner sig i dess periferi.
Detta relaterar dessutom till klass; ju lägre socioekonomisk status, desto längre ifrån informationssamhällets centrum och omvänt (Wilhelm 2000, s. 74).
Wilhelms Periferi Centrum modell presenteras i nedanstående bildruta. En slutsats här är att de av socialtjänsten klienter som har svårt att ta till sig den digitaliserade världen rimligen befinner sig ännu en bit ifrån centrum. ( Fritt) från boken- Democracy in the Digital Age- sid 74
Never heard of the internet Never seen a computer before Immune to progress
Public computer and internet acces
Own computer but no access Use online services
Center of information society
Här kan man jämföra med en undersökning av Scaramuzzino (2019) där ett stort antal socialsekreterare svarade på en enkätundersökning och flera socialarbetare lyfte fram att det mänskliga mötet aldrig kan ersättas i socialt arbete.
Olika aspekter av ett alltmer digitaliserat samhälle tas upp i media och finns också representerat inom forskningen. Som exempel på fördelar nämner man ofta fler val och alternativ. Att man själv kan välja på ett lättillgängligt sätt och att ständigt vara uppkopplad med hela världen som möjligt kontaktfält vid ett visst tillfälle.Digitaliseringen av samhället i stort har liknats vid olika vågor som medfört olika grad av digitalisering (Svensson& Larsson, 2017,2018).
Digitaliseringsprocessen har även påverkat det sociala arbetet och handläggningsprocessen inom ekonomiskt bistånd. Svensson och Larsson (2017) skriver att den andra digitaliseringsvågen innebär att makten flyttas mot ett mer användarvänligt perspektiv med smarta telefoner och sociala medier vilket är precis vad det talas om som ett mål gällande digitalisering av
ansökningsprocessen i ekonomiskt bistånd. Samtidigt kan det skapas nya problem (Svensson
&Larsson 2017). Gällande kommunerna i Sverige och det sociala arbetet så har processen att digitalisera dock varit långsammare än hos andra myndigheter och det är först de senare åren som ett flertal kommuner har valt att digitalisera sina ansökningsprocesser.
Helsingborgs Kommuns utvecklingschef, -Kalle Pettersson, framför i förordet till rapporten Digitalisering av kommunal socialtjänst. (Svensson& Larsson 2018). - att brukaren genom en ökad digitalisering skall kunna ta del i dokumentation och att de hjälpmedel man använder i sin vardag och är bekväm med också skall kunna användas vid kontakten med socialtjänsten. Ungefär samma sak säger Malmös förändringsledare inom digitalisering, Jenny Aurell som intervjuas på det molnbaserade strategiska verktyget Stratsys hemsida gällande Malmös arbete med
digitalisering. Jenny säger att –”Digitaliseringen ska bidra till snabb och ändamålsenlig service med fler mötesplatser och ökad social sammanhållning, och till en stad där fler kan göra sina röster hörda vilket stärker demokratin.”
Kapitel 3
Forskning om digitaliseringen i Sverige
3:1
Socialarbetare om automatisering av socialt arbete.
Scaramuzzino (2019) har under rubriken Socialarbetare om automatisering av socialt arbete skrivit en rapport vars syfte är att lyfta fram kunskap om digitaliseringen och vilka åsikter som finns hos socialsekreterare om digitaliseringen. Det är en webbundersökning kring 4 teman som är formulerade utifrån tidigare forskning. Resultatet visar att många socialsekreterare inte är helt övertygade om att det nya arbetssättet kommer att spara tid eller leda till mer kontakt med klienterna. Det finns en oro för vad som kommer hända med det sociala arbetet när allt fler delar av arbetet automatiseras. Rapporten visar att socialarbetare överlag var skeptiska till
automatisering av socialt arbete då de ansåg att det skapade fler utmaningar än möjligheter.
Yngre socialarbetare var dock generellt sett mer positiva till automatisering än äldre, men det var fler unga socialarbetare som trodde att automatisering kommer leda till att arbetsgivare
bortrationaliserar tjänster. I rapporten diskuteras att det finns en risk att det skapas en
generationsklyfta inom socialarbetarkåren när digital kompetens och digital mognad värderas allt högre på arbetsmarknaden.
En anledning till oron som flera forskare hänvisar till (exempelvis Söderström, 2010) är att omorganisationer ofta genomförs i ett ”uppifrån ner ” perspektiv där man talar om teknikskifte utan att samtidigt ta tillvara den professionella kompetensen. Om denna företeelse skriver också
slutsatsen att digitaliseringen där har stannat i den första digitaliseringsvågen.
Det vill säga tekniken finns men används inte på rätt sätt då man digitaliserar. De föreslår att det kan bero på att man har flera olika upphandlingar för olika delar av förvaltningen vilket leder till flera olika administrativa system samt att juridiken kan vara en bromskloss.
Den övervägande delen av socialarbetarna i Scaramuzzinos undersökning uppfattade inte att besluten blir mindre godtyckliga med hjälp av automatisering och de flesta ansåg också att en robot eller programvara inte kan göra individuella bedömningar. Detta är centrala frågor för socialsekreterare som har med handlingsutrymmet att göra och är en anledning till varför de här frågorna är intressanta då man intresserar sig för vad socialsekreterare anser om digitalisering.
Det är också därför jag har valt att ha med samma kategorier i min intervju i denna uppsats. Ett uppslag till att intressera mig för dessa frågor i uppsatsen fick jag av forskaren Lupita Svensson som jag kontaktade innan jag började på min uppsats.
När det gäller handlingsutrymmet och socialsekreterarnas oro att en programvara inte kan göra individuella bedömningar så är det en av de viktigaste invändningarna mot digitaliseringen.
En människa kan ju ha många olika problem i sitt liv men då det inte finns utrymme i en digital ansökan att beskriva andra faktorer lite vid sidan av som kan spela in så minskar ju
socialarbetarens möjlighet att ta hänsyn till andra faktorer.
Detta kan sammanfattas i en uppfattning att det blir en brist på helhetssyn när den digitala medarbetaren används. Den enda faktorn som skall tas hänsyn till är de ekonomiska uppgifterna man lämnar och om och på vilket sätt man är till arbetsmarknadens förfogande.
I Scaramuzinos undersökning tror inte heller de svarande socialsekreterarna att det blir mindre kontroll på det stora hela eftersom de sökande ändå måste visa att det är på plats på en praktik eller dylikt. De frågor som ställs vid den digitala ansökan är framtagna för att täcka det
nödvändiga och inte mer. Detta har framkommit vid införandet av ett automatiserat beslutsstöd i den kommun där författaren arbetat med ekonomiskt bistånd under omställningen till ett
digitaliserat ansökningsförfarande.
Om man behöver söka någon ytterligare hjälp eller hänvisa till någon speciell omständighet så måste man ansöka i pappersform som innan. Detta är ju en del av att den digitala ansökan är en del av ett standardiserat arbetssätt med likabehandlingsprincipen i centrum vilket i och för sig gör att det blir likadant för alla som ansöker men samtidigt så kan man inte ta hänsyn till individuella faktorer. Man blir också styrd i valet av frågor och handläggningen efter vad som passar in i systemet för att göra det enkelt.
Det blir så att systemet styr frågorna och som man frågar får man svar. Här kan man dra
paralleller till BVIC och hur Skillmark (2018) resonerar om att det medfört ett mer begränsat sätt
att se på klienten. När de frågor som ställs vid den digitala ansökan formuleras så baseras de på den moraliska och organisatoriska situation och bakgrund som de personer som programmerar den har.
Detta handlar exempelvis om socialsekreterare som jobbar tillsammans med de konsulter som företräder det system som installeras. Man kan lätt kan utgå från att ett automatiserat beslutsstöd eller ett dataprogram är neutralt då det ju rör sig om ettor och nollor och man ser den som fyrkantig i sitt agerande. (Svensson, 2019) I själva verket är ju frågorna valda och ställda utifrån de tekniska och moraliska ställningstaganden som varit aktuella vid programmeringen.
Om det faktum att även programmeringen av det digitala systemet innehåller värderingar och att ett automatiserat beslutsstöd därför inte är fri ifrån värderingar har forskare börjat intressera sig för.
Forskaren Lupita Svensson nämnde detta då hon deltog vid en verksamhetshetsdag inom social och arbetsmarknadsförvaltningen i författarens arbetskommun 2019 som en del av invigning av det automatiserade beslutsstödet RPA (Robotic Process Automation )som skulle startas upp nästkommande dag.
Hela förvaltningen sjöng ja må hen leva till roboten.
Lupita sammanfattade då en del av sin tidigare forskning inom ämnet digitalisering inom kommunernas socialtjänst. Bland annat i Helsingborg som nämnts ovan. Som exempel på nuvarande och framtida forskning gavs exempel gällande kopplingen mellan normer och det automatiserade beslutsstödet.
Man kan tro att ett dataprogram är fritt från moraliserande normen men Lupita problematiserade det faktum att en så kallad robot inom exempelvis försörjningsstöd som nu är aktuellt inom flera kommuner innehåller de värderingar som de som programmerat den har då de tänkt ut hur den skall förhålla sig till olika frågeställningar. Detta kan vara en extra fara då man ofta tänker på en robot eller ett dataprogram som fritt från normen så blir de normen den faktiskt programmerats med extra verksamma.
Ofta måste man anpassa det praktiska arbetet efter tekniken mer än att anpassa tekniken efter det arbete man vill utföra.
Författarens egen erfarenhet av arbete med försörjningsstöd under införandet av ett automatiserat beslutsstöd fram till skrivande stund är att professionen, ( i detta fallet de
socialsekreterare som arbetar med konsulterna vid programmeringen ) inte bara måste anpassa sig efter organisationens krav på olika gränsvärden och begränsningar eller möjligheter utan också måste det digitala ansökningsförfarandet anpassas efter de tekniska möjligheterna i det aktuella stadiet av processen som kanske inte alltid motsvarar förväntningarna.
Dessa slutsatser drar också Svensson & Larsson (2018) samt Söderström (2015). De konstaterar att erfarenheten ofta är att man måste anpassa sig till systemet / tekniken mer än vad som är önskvärt från början.
I Scaramuzzinos undersökning lyfte socialarbetare fram att det mänskliga mötet aldrig kan ersättas i socialt arbete och det framkommer att deras åsikter om automatisering beror på om det är frågan om en hel eller delvis automatisering.
För detta talar också Svensson& Larssons (2018) observationer där de bland annat iakttog att ungdomar när de fick välja inte i första taget valde bort det personliga mötet.
Scaramuzzino skriver apropå möten att ett ökat dokumentationskrav har gett upphov till mindre tid att möta klienter vilket kan bero på ökad digitalisering och användning av teknik och refererar också till Cöster med flera (2017) som beskriver att digitaliseringen ökar hastigheten i
arbetsprocesser.
Inom äldreomsorgen drar man ner på personal för att spara på kostnader och en lösning som har diskuterats är att ersätta personal med tekniska lösningar. Här kan man nämna artificiell
intelligens och Scaramuzzino skriver att flera kommuner och landsting har infört Chatt- botar som automatiskt svarar på frågor.
Det finns dock mänskliga färdigheter som ännu inte kan automatiseras som social förmåga och omtanke om andra. Därför är det färre arbetsuppgifter inom socialt arbete som kan automatiseras än inom andra områden. Scaramuzzino förklarar att resultaten i webbenkäten visar att varken kön eller anställningssektor verkar spela någon roll för socialarbetares åsikter om automatisering.
Däremot har ålder betydelse för socialarbetares åsikter. Scaramuzzino refererar också till
Söderström (2013) vars bok Jävla skitsystem handlar om att en dålig digital arbetsmiljö kan orsaka stress. Ett exempel som nämns är att den ökade digitaliseringen inom sjukvården har ökat
sjuksköterskors och läkares administrationsbörda så mycket att tiden för patientkontakter har minskat drastiskt.
3:2
Mardröm utan slut.
Under rubriken mardröm utan slut skriver informationsarkitekten Jonas Söderström (2010) om hur IT teknologin inom en rad områden orsakat problem för användare och kunder. Söderström skriver att de senaste 15 åren har en galopperande datorisering av arbetslivet gett oss en
arbetsmiljö som både blir allt mer detaljstyrt och allt mer splittrat.
En arbetsmiljö där människorna måste underordna sig maskinerna. Söderström ger som exempel en vanlig liten matvarubutik i Värmland där expediten växlade mellan en rad dataskärmar
beroende på om kunderna ville spela på ATG, hämta paket eller handla mjölk i kassan. De olika systemen såg olika ut med olika logik och ute i butikens kontor fanns 20 olika datasystem till som skulle hanteras. Här kan man jämföra med Svensson& Larssons (2018) utvärdering av
automatiseringen av den kommunala socialtjänsten när de skriver att tekniken ofta ligger före metoderna och att det professionella arbetssättet inte är synkat med de olika digitala hjälpmedlen man har på socialkontoret. Söderström skriver att datasystemen ofta präglas av en hierarkisk och teknisk syn på tillvaron där datasystemen bestämmer vad vi skall göra och inte tvärt om. Det skapar stelbenta system som kanske är logiska för systemutvecklare som ser på sitt arbete i en rad förutbestämda steg men att arbetet i verkligheten är en social process där människor är aktiva aktörer och löser situationer som uppstår på sätt som inte är helt och hållet förutsägbara. Att arbetsledningen styr hur arbetet skall gå till brukade man förr i tiden kalla Taylorism. IT satsningar införs ofta för att minska kostnader och effektivisera men trots det utvärderas sällan vad det gäller eventuella ekonomiska vinster. I den amerikanska Standishstudien var det bara 7 % av de granskade IT projekten som gav det resultat som utlovats. Söderström skriver också att Institutet för tillväxtpolitiska studier i Sverige fått regeringens uppdrag att undersöka
förutsättningarna för användningen av IT inom vård och omsorg. De konstaterar i sin rapport att trots att hela primärvården digitaliserat sina patientjournaler och en mängd delar av vården har digitaliserats så lyser mätningar av den förväntade effektiviseringen med sin frånvaro. En
undersökning av dagens medicin för några sedan visade att läkares och sjuksköterskors arbete på en rad sjukhus i Sverige präglades av 30 - 40 % administrativt arbete som kunde lagts på
patientkontakter istället. Drygt 80 % av de tillfrågade läkarna och sjuksköterskorna tyckte att byråkratin hade ökat. Söderström menar att Nya IT system ofta är motorn och själva drivkraften i den här typen av organisationsförändringar snarare än att införas som lösningar på
organisationsförändringar. och omorganisationer.
3:3 Studien Digitalisering av Kommunal socialtjänst
Svensson & Larsson (2018) har i Digitalisering av kommunal socialtjänst gjort en studie i samarbete med Helsingborgs stad och Lunds universitet i form av deltagande observationer under ett år på socialförvaltningen i Helsingborg om hur digitaliseringen fungerade i
Helsingborgs stad och hur man skall kunna ha största nytta av digitaliseringens möjligheter. I forskningsprojektet har forskarna Lupita Svensson, fil.dr. i socialt arbete, och Stefan Larsson, docent i teknik och social förändring, tillsammans med FoU Helsingborg och socialförvaltningen under 2017 genomfört empiriska studier. Med stöd i projektets resultat har forskarna tagit fram förslag på hur det sociala arbetet kan utvecklas genom digitala verktyg och processer.
De undersöker vilken kunskap som redan finns, och vilken ny kunskap som krävs för att utveckla det sociala arbetet inom socialtjänstens verksamhetsområde. Rapporten är därför central gällande digitalisering av Sveriges kommuner.
Svensson & Larsson (2018) använder sig av ett analytiskt ramverk i form av Juridiken, organisationen, professionen och tekniken/ forskningen.
I rapporten beskrivs dock som en av de slutsatser som dras av undersökningen att själva arbetssättet ibland inte har hängt med i utvecklingen och att det ibland mest är tekniken som förändrats.De ger som exempel att man arbetar med bärbara datorer och mobiltelefoner men ändå använder dem stationärt på sina rum. Man dokumenterar i block och måste överföra det till datorn, olika system kommunicerar inte med varandra.
Svensson & Larsson skriver att de viktigaste bidragen från studien är begreppsparen Teknik/
Metod och Teknik / kompetens. Svensson & Larsson konstaterar att det sociala arbetet har hamnat på efterkälken när det gäller digitaliseringen men har stor utvecklingspotential. Med begreppsparen vill de sammanfatta de uppfattningar de har kunnat bilda sig under
observationernas gång.Socialsekreterarnas professionella status problematiseras av att arbetet är styrt av politiska nämnder.Olika förvaltningar kan sedan ha olika upphandlingsprocesser vilket kan få följden att de använder olika ärendehanteringssystem vilka inte nödvändigtvis kan
kommunicera med varandra. Ofta använder man dubbla journalföringssystem och de system som förvaltningen använder kan ofta inte kommunicera med varandra. Ofta har man ny teknik på socialkontoren men använder dem på ett ineffektivt sätt. Exempelvis så har man bärbara datorer
och mobiltelefoner som används fast på rummen. Sådana faktorer riskerar att försvåra brukarens möte med myndighetens olika delar inom organisationen. Larsson& Svensson (2018) drar slutsatsen att digitaliseringen här har stannat i den första digitaliseringsvågen. Det vill säga tekniken finns men används inte på rätt sätt då man digitaliserar.
Här kan man jämföra med Söderströms beskrivning av en ICA affär där kassörskan har ett 20 tal olika system att hålla reda på och att det innebär merarbete snarare än tidsbesparingar.
I förordet till Svensson & Larssons studie om Helsingborg under rubriken att förändra ett invant beteende skriver Kalle Pettersson, utvecklingschef i Helsingborgs stad att socialtjänstens arbete handlar mer om processhantering internt än värdeskapande för brukaren. Brukaren förväntas infinna sig på en viss plats vid en viss tidpunkt för att det är vad som krävs och att den digitaliserade processen öppnar upp nya möjligheter av att bli ett aktivt subjekt i processen.
Denna maktförskjutning är en viktig del av demokratiseringen i samhället. I verkligheten är det dock långt ifrån säkert att det är digital kontakt med en socialsekreterare som man vill ha.
Detta framkom under Svensson & Larssons undersökning då man under studiens gång följde upp ett erbjudande där socialtjänsten erbjöd ungdomar möten där de istället för att träffas kunde kommunicera via digitala hjälpmedel via Skype5 eller via FaceTime. Under undersökningstiden fick socialtjänsten kontakt med åtta personer. Av dessa valde ingen att använda sig av ett digitalt kontaktsätt. Av de åtta personer som kontaktade socialtjänsten, gavs möjlighet att följa upp fem personer med ett telefonsamtal där de fick besvara några korta frågor kring val av mötesform.
Gemensamt för de unga som svarade var att ingen av dem ville använda de alternativa kontaktvägarna. En av informanterna uttryckte att det kändes svårt och att det var så pass känsligt att hen ville träffa handläggaren under ett fysiskt möte. Några uttryckte att det kändes
“konstigt” att få Skype och Face-Time som kontaktförslag.Här kan det ojämlika
maktförhållandet mellan en sökande och socialsekreteraren spela in vilket ju inte ändras för att man har digital kontakt. Det finns också tecken på att beslutsprocessen blir mer osynlig och klienter känner än mer att de inte har kontroll. I Kungsbacka kommun har detta under våren 2020 lett till en IVO anmälan då man har haft svårt att härleda beslut till en viss handläggare.
De finns dock positiva exempel också på när digitala satsningar blir lyckade.
I Malmö stad har man sedan 2007 bedrivit en kommunal chatt vilket är den första i landet. Där kan man erbjuda stödsamtal och rådgivning med mera direkt online. Svensson & Larsson (2017) lyfter i sin kunskapsöversikt fram detta som ett exempel från Malmö kommun som de
involverade upplevt som positivt. Chatten heter chatta med en socialsekreterare och syftet har varit att sänka trösklarna för kontakt med socialtjänsten. Chatten är bemannad med en socionom
4 dagar i veckan på dagtid. En slutsats är att personer som annars inte skulle ha kontaktat socialtjänsten har gjort det. Kontakterna har resulterat i olika former av stödkontakter. Ett dilemma som lyfts fram är att det kan vara komplicerat på grund av socialtjänstens
anmälningsplikt.
3:4
Trelleborgsmodellen
Ekonomiskt bistånd/försörjningsstöd är det stöd som betalas ut efter ansökan till den som bedömts ligga under normen för försörjningsstöd enligt en beräkning som grundar sig på riksnormen. Den så kallade riksnormen utgår från vad som av socialstyrelsen har bedömts vara en miniminivå för att klara sig ekonomiskt.
Försörjningsstöd är inte kravlöst och kommuner har rätt att ställa krav på en sökande att den först och främst skall använda sina egna resurser och söka de möjligheter till inkomster och försörjning som finns på annat sätt.Det kallas att bidra efter förmåga till sin försörjning.
Kontroll vid ansökan av ekonomiskt bistånd brukar i vanliga fall syfta till rätten till bistånd ekonomiskt genom att kontrollera kontoutdrag samt kontrollera om en sökande har ansträngt sig att närma sig arbetsmarknaden genom att söka jobb eller delta i arbetsmarknadsåtgärder.
Om man inte kan vara till arbetsmarknadens förfogande krävs i normalfallet ett läkarintyg som visar att man inte klarar att vara på praktik/ söka jobb eller liknande.
Inom området ekonomiskt bistånd har det under de senaste åren talats om omorganisation enligt Trelleborgsmodellen. (Svensson & Larsson.2017) Detta kommer sig av att Trelleborg var först ut att genomföra den förändring det handlar om. Modellen har använts som förebild i flera
kommuner som genomfört digitalisering av handläggningsförfarandet vid ansökan om
ekonomiskt bistånd. Även om man inte direkt kallar sin omorganisation för Trelleborgsmodellen så handlar det ofta om en variant av den. (Svensson & Larsson.2017)
En bärande tanke med Trelleborgsmodellen är att större fokus läggs på att komma ut i arbete och mindre fokus på kontroller av de sökandes ekonomiska situation. Fler handläggare skall jobba ute på praktikplatser och färre handlägga ekonomiskt bistånd.
Meningen är att man i stor utsträckning skall förlita sig på stickprovskontroller av de lämnade uppgifterna. Digitaliseringen i linje med Trelleborgsmodellen skall också innebära att de
socialsekreterare som handlägger ekonomiskt bistånd får mer tid till klientarbetet för att till hjälpa klienterna att komma vidare.
I en artikel på Kungsbacka Kommuns hemsida 2019-02-23 framförs idén att ” Trelleborgs modellen ger en möjlighet att reflektera över vårt jobb och vem vi arbetar för” (Rakar, 2019).
Han menar också att ” här minskar arbetsbördan och mer tid ges till människor som söker försörjningsstöd”
Detta i relation till att många professioner klagar över en ökad arbetsbörda. (Rakar, 2019) www.kungsbacka.se>Regular-News> hämtad 190501
3:5 Kritik mot Trelleborgsmodellen
De kritiska röster och den oro som finns bland socialsekreterare framgår av Scaramuzinos
rapport om socialsekreterares syn på digitaliseringen. Kritikernas menar att digitalisering kommer minska kvalitén i det sociala arbetet genom minskat antal socialsekreterare som gör att det
personliga mötet kommer att bli lidande.
Det traditionella arbetet med det personliga mötet utmanas då ansökningsförfarandet skall kunna göras utan att träffa socialsekreterare på samma sätt som tidigare. Istället skall man nu börja lita på de sökande och inte kontrollera dem mer än med stickprov. (Svensson. 2018.)
https://www.lu.se/article/omstridda-trelleborgsmodellen-utvarderas hämtad 190501 I vissa kommuner omorganiseras arbetet så att arbetet med att få ut klienterna på arbetsmarknaden sköts av en arbetsmarknadsavdelning.
Socialsekreterare som tidigare tagit beslut om ekonomiskt bistånd i den nya organisationen lämnar över ansvaret för att få ut klienterna i arbete på andra inom organisationen som har hand om utförande och uppföljning av insatser.
Här kan finnas en risk att socialsekreteraren som skall stå för myndighetsutövningen förlorar i närhet och har färre kontakttillfällen med den sökande när arbetet med att få ut klienterna i jobb alternativt praktik läggs över på an annan avdelning vilket medför att den socialsekreterare som tar beslut om ekonomiskt bistånd inte jobbar direkt med arbetsmarknadsfrågor. Detta kan medföra en förlust av kontroll och helhetssyn över klientens livssituation. Ett antal
socialsekreterare har i samband med detta sagt upp sig. Den digitala beslutsprocessen kan upplevas som icke transparant (Ranerup 2018).
Hon lyfter även fram argument för att digitalisera arbetsprocessen, som att det skapar bättre arbetsmiljö och frigör tid för värdeskapande uppgifter. I undersökningen konstateras också att en
sämre medan det som är bra kan bli bättre. När det gäller arbetsförmedlingen så har de en längre tid haft sparkrav på sig och har uttalat att de gör omorganisering för att sänka kostnader medan det i kommunerna finns andra argument som att ansökningsprocessen skall bli mer tillgänglig för klienterna. Det finns också i samma rapport exempel på forskning som visar på att
arbetsbelastningen efter standardisering (begreppet innefattar också digitalisering) har ökat, exempelvis för handläggare inom barn och unga.
Detta i relation till deras användande av standardiserade verktyg och ett ökat dokumentationskrav.
Kapitel 4
Teori 4:1 Handlingsutrymme
Jag använder mig av begreppet handlingsutrymme (Lipsky1980) samt begreppet gräsrotsbyråkrat Detta är tillämpligt i diskussionen och analysen av digitaliseringens konsekvenser gällande
handläggningen.
Begreppet handlingsutrymme kan också användas i analysen av svaren i intervjuerna då detta är ett centralt begrepp för en handläggare som utreder rätten till ekonomiskt bistånd.
Handlingsutrymmet handlar just om det utrymme en handläggare har att ta in olika aspekter i sin bedömning och att ta hänsyn både till klienten och organisationen i sin bedömning.
Handlingsutrymmet är det utrymme en handläggare som jobbar som representant för staten eller en kommun har att manövrera på och göra sin egen bedömning av lämpliga åtgärder vid en ansökan från en medborgare. Lipsky myntade också ordet gräsrotsbyråkrat vilket beskriver en sådan person som befinner sig mittemellan folket hen jobbar mot och den organisation / stat hen representerar. En gräsrotsbyråkrat är en handläggare som har direktkontakt med klienter i sitt arbete men som också måste förhålla sig till de regler och riktlinjer som samhället instiftat.
Också Dunér & Nordström (2007) menar att gräsrotsbyråkrater måste tolka lagen och de kommunala riktlinjerna vid beslutsfattande.Arbetet en gräsrotsbyråkrat har att utföra är så komplicerat då man behöver ta hänsyn och tolka regler, riktlinjer och instruktioner att det skulle var omöjligt utan handlingsutrymme. Det som begränsar handlingsutrymmet är de regler och lagar som styr och begränsar arbetet gentemot medborgaren. Som socialarbetare gör man moraliska bedömningar på uppdrag av samhället och detta uppdrag skulle vara omöjligt utan handlingsutrymmet.
4:2
Standardisering och handlingsutrymme.
Socialsekreterarens handlingsutrymme är centralt för att kunna se till en persons individuella situation och ge de den hjälp som passar en viss person i en viss situation. Detta kallas också för en individuell bedömning. Skillmark (2018) menar att handlingsutrymmet påverkas av
standardisering i allmänhet.
Detta är i sin tur intressant gällande digitalisering då ett digitaliserat arbetssätt utgör en form av standardisering av ansökningsprocessen.
Skillmark undersöker hur standardisering påverkar handlingsutrymmet för handläggare inom socialstjänsten vid införande och användning av manualbaserade utrednings- och
bedömningsverktyg i socialtjänsten. Han använder bedömningsmallen FREDA som används i arbetet med våldsutsatta kvinnor och BBIC -Barns behov i Centrum, som exempel på
standardiserade arbetsrutiner inom socialtjänsten
En negativ aspekt som Skillmark nämner är att BBIC medfört ett rutiniserat och förgivettaget språk som medför att de teoretiska implikationerna som följer med verktyget inte behöver problematiseras.
Skillmark menar att BBIC styr socialarbetares förståelse i en viss riktning och att det skett ett skifte till ledningsbaserad kontroll över yrkesutövningen från att tidigare ha varit professionell och hänvisar till internationell forskning. Skillmark hänvisar till en utvärdering av BBIC s brittiska
”motsvarighet ” ICS, där man drog slutsatsen att det var en övermänsklig uppgift för socialarbetare att hantera Intergrated Childrens System – ICS som är förlagan till BBIC och uppfylla alla dess mål. Istället undvek socialarbetarna att använda vissa delar av verktyget eller att ställa vissa frågor (Wastell et al.,2010) (Shaw et al.,2009). Skillmark konstaterar att total
professionell frihet inte står att finna i någon profession men att detta är exempel på hur
standardisering begränsar den professionella friheten för socialarbetare. Skillmarks reflektion att standardiseringen påverkar den professionella friheten genom att arbetet blir mer styrt av ledningen och att den professionella friheten begränsas överensstämmer med de konstateranden som Svensson (2008) gör i en studie om handlingsutrymmet och Svensson& Larsson (2017) gör i en studie av hur digitaliseringen påverkar det sociala arbetet.
Det som påverkas av detta är det så kallade handlingsutrymmet, det vill säga det tillåtna utrymme socialarbetare har för att i yrkesutövningen kunna välja mellan olika handlingsalternativ utifrån
lagstiftning, föreskrifter, organisatoriska betingelser. Johansson (2007) beskriver det som att gräsrotsbyråkraterna hela tiden måste göra en bedömning av generella regler och riktlinjer samtidigt som de gör en individuell tillämpning av det.
Hen menar att det ingår i arbetsbeskrivningen för en socialsekreterare att kunna ha med en mänsklig dimension i beslutsfattandet som inte går att kodifiera. Här finns det en motsättning då individuella bedömningar utifrån en persons förutsättningar och är ett centralt begrepp vid handläggning av ekonomiskt bistånd (individualiseringsprincipen), samtidigt som man strävar efter att göra så lika bedömningar som möjligt för att det inte skall göra skillnad vilken handläggare man vänder sig till eller ansökan hamnar hos. (Likabehandlingsprincipen.) Detta regleras genom riktlinjer som finns i varje kommun med vägledande gränser som gäller vid ansökan om olika saker. Det kan gälla tandvård, hemutrustning och olika aspekter på en persons status gentemot samhället och rätt till ekonomiskt bistånd utifrån det.
Politikerna i varje kommun bestämmer dessa gränser utefter vad som anses rimligt i förhållande till såväl rikstäckande som lokala uppgifter om levnadskostnader och tanken vad en
”låginkomsttagare på orten” har råd med men också i förhållande till en kommuns skyldigheter enligt lagen. Om man vill göra en individuell bedömning utanför riktlinjerna av olika anledningar så kan det krävas ett godkännande från politikerna eller beslut tas på en högre nivå i den så kallade delegationsordningen än hos socialsekreterare.
Mårtensson och Lindgren (2013) diskuterar motsättningen mellan individuella bedömningar och likabehandlingsprincipen i examensarbetet Hur riktlinjer påverkar gräsrotsbyråkrater.
De beskriver att det i de paragrafer som finns i Socialtjänstlagen (2001:453) finns många paragrafer med utrymme till tolkning. Exempelvis står det i 4kap 1§ att:”- Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.”
De konstaterar att det genom lagtexten finns ett handlingsutrymme. De resonerar vidare att för en handläggare inom socialtjänsten så måste man samtidigt förhålla sig till en juridisk kontext där likabehandlingsprincipen är viktig samt en omsorgskontext där individualiseringsprincipen är central.
Med individualiseringsprincipen menar Molander (2011) att behovet bedöms utifrån den aktuella situationen.Lipsky (1984) menar att arbetet en gräsrotsbyråkrat har att utföra är så komplicerat då hen behöver ta hänsyn och tolka regler, riktlinjer och instruktioner att det skulle var omöjligt utan handlingsutrymme.
Begreppen handlingsutrymme och gräsrotsbyråkrat hänger nära samman. Svensson (2008) beskriver i arbetet -Handläggares handlingsutrymme I arbete med BBIC att i mötet med klienten ingår
handlingsutrymme i interaktionen mellan klient och handläggare.
Handläggaren möter klienter med mångfacetterade problem. Det är svårt att hitta en lösning som passar för alla klienter. Ett stort handlingsutrymme gör att handläggaren har möjlighet att fatta beslut som passar den individuella personens behov baserat på sin kunskap och erfarenhet.
En fördel som förespråkare för digitalisering framhåller är att handläggningen blir mer rättvis med mindre utrymme för individuella bedömningar men samtidigt innebär ju detta att mindre hänsyn tas till en persons individuella förutsättningar.
Handläggare kommer alltid vara tvungna att följa lagar och regler från en organisation eftersom de jobbar med människor i en utsatt situation och det måste då finnas ett regelverk att följa. I dessa lagar och regler finns utrymme för tolkning och bedömning. Det är där handläggarens handlingsutrymme kan analyseras. I detta utrymme måste handläggaren ha professionell kunskap och kunna göra rimliga bedömningar (Svensson, 2008). Om den professionelle besitter denna kompetens kan de påverka handlingsutrymmet inom en organisation. Man kan se det som att handlingsutrymme skapas i samspel mellan handläggare och organisation. En stark profession kan påverka hur organisationen sätter ramarna, medan en svag profession lätt kan bli
organisationens verktyg. Handlingsutrymme handlar inte om att det finns regler eller inte, utan om utrymmet för att agera (Svensson, 2008). Fattar handläggarna beslut som styrs av
organisationen eller fattas besluten utifrån handläggarnas professionella kunskaper och
erfarenheter? Fattar handläggarna beslut utifrån styrda riktlinjer från organisationen så innebär det att de har ett litet handlingsutrymme, men har de möjlighet att anpassa vården och använda sin egen kunskap med hjälp av organisationen för att fatta beslut så innebär det att de har ett stort handlingsutrymme. Evans och Harris (2004) anser att det professionella handlingsutrymmet inte ska ses som varken bra eller dåligt. Under vissa omständigheter kan det vara en viktigt
professionell faktor. Men det kan också vara ett sätt för politiska beslutstagare att gömma sig bakom sina bedömningar.
4:3
Maktbegreppet och handlingsutrymmet
En institution som socialkontor kommer alltid att ha makt (Börjesson & Rehn, 2011) Det kan beskrivas som en makt och integritetsaspekt som kan göra att såväl ungdomar som vuxna känner sig underordnade i förhållande till socialtjänsten. Även om inte makten manifesteras med avsikt så kan många människor känna motstånd mot kontakt med socialtjänsten. Detta höjer trösklarna till
kontakt mellan allmänheten och sociala myndigheter. (Daneback & Sorbring 2016), Ingloff &
Lautrups (2016).
Handlingsutrymmet står i normalfallet för något positivt och man kan använda det till att fatta beslut innanför en fyrkantig box av regler men man kan också göra undantag för att det finns speciella omständigheter. Här kan man säga att det är individualiseringsprincipen som gäller att man ser på de speciella omständigheterna i ett speciellt fall.
Det är raka motsatsen till standardisering vilket i och för sig också kan vara rättvist då man sållar alla genom samma såll. Handlingsutrymmet kan även vara en möjlighet till missbruk av
professionell makt (Evans och Harris, 2004). Individuella bedömningar enligt
individualiseringsprincipen kan innebära att handlingsutrymmet och handläggarens makt missbrukas. Med ett mindre handlingsutrymme blir makten mera kontrollerbar för
organisationen. Organisationen kontrollerar då den professionelle och det blir därmed svårare för handläggaren att missbruka sin makt men även att använda sina möjligheter att göra undantag enligt individualiseringsprincipen. Man kan tycka att individuella bedömningar är rättvist eftersom man tar hänsyn till speciella omständigheter för en viss person men det kan också uppfattas som godtyckligt av andra där beslut fattas utan att hänsyn tas till de omständigheter en viss person hävdar borde påverka beslutet till hens fördel
Det som kan kännas som en naturlig bedömning för någon kan för en utomstående se ut som att en klient exempelvis får fördelar för att en viss handläggare känner förståelse för just den
personen medan någon annan i en liknande situation inte får samma fördelar.
Exempelvis har Stranz (2007) påvisat att det kan finnas skillnader i bedömningen av standardiserade fall. Det fanns betydande skillnader i bedömningen exempelvis av hur stor summa som skulle beviljas mellan olika handläggare. Man var heller inte överens om ifall en ansökan skulle bifallas eller avslås trots att de ingående faktorerna var likartade. Stranz (2007) har också påvisat att handläggare som har önskemål om mer kontroll och ställer högre krav på klienten också är mindre generösa i sin bedömning medan handläggare som anser att bidragen från samhället borde användas mera var mer givmilda. Duner & Nordström (2006) visade i en studie inom äldreomsorgen att biståndshandläggare använder både sin makt och sitt
handlingsutrymme till att fatta beslut. Klienter som uppfattas som underlägsna och inte kan prata riskerar att erhålla mindre hjälp. För att underlätta en likartad bedömning av likartade fall så har man veckovisa metodmöten där man diskuterar aktuella ärenden med sin arbetsgrupp och med en erfaren socialsekreterare (Stranz, 2007).
4:4 Syfte
Syftet är att med en kvalitativ ansats genom semistrukturerade utforska handläggarrollen i relation till digitalisering av ekonomiskt bistånd. Jag vill undersöka vilken inställning
socialsekreterare som berörs av digitaliseringen har till för och nackdelar digitaliseringen kan medföra både ur ett handläggarperspektiv och ett klientperspektiv.
Kapitel 5:1 Metod
Undersökningsmetoden är en deduktiv kvalitativ studie baserad på semistrukturerade intervjuer.
Grundidén är att bygga vidare på den enkätstudie om socialsekreterares upplevelse om
digitaliseringen som Scaramuzzino, (2019) gjort. Scaramuzzino har under rubriken Socialarbetare om automatisering av socialt arbeteskrivit en rapport vars syfte är att lyfta fram kunskap om
digitaliseringen och vilka åsikter som finns hos socialsekreterare om digitaliseringen. Det är en webbundersökning kring 4 teman som formulerats utifrån tidigare forskning. Resultatet visar att många socialsekreterare inte är helt övertygade om att det nya arbetssättet kommer att spara tid eller leda till mer kontakt med klienterna.
Det finns en oro för vad som kommer hända med det sociala arbetet när allt fler delar av arbetet automatiseras. Rapporten visar att socialarbetare överlag var skeptiska till automatisering av socialt arbete då de ansåg att det skapade fler utmaningar än möjligheter.
Då mina frågor är strukturerade enligt den tidigare använda frågemallen kan man beskriva metoden som deduktiv och semistrukturerad. Det finns också kvantitativa data i analysen av svaren då det handlar om andel av de svarande som svarat på olika sätt. Detta passar den valda analysmetoden med kodning av svaren vilken kan användas på både kvalitativa och kvantitativa data. (Urquhart 2013) Eftersom antalet svarande är så få kan man dock inte dra några generella slutsatser av mina intervjuer.
5:2 Metoddiskussion.
I denna studie undersöks socialsekreterares upplevelser av digitaliseringen och då det är deras upplevelser som mäts fungerar det bäst med en kvalitativ metod.
Intervjupersonernas perspektiv och åsikter har varit det som jag har velat fördjupa mig i (Bryman 2012; Aspers, 2007) En kvalitativ metod används då man vill undersöka någonting på djupet. Den kvalitativa passar på denna studie då resultatet handlar om att tolka socialsekreterares syn på ett arbetssätt och studien kretsar kring deras åsikter och upplevelse snarare än fakta.
Då det rör sig om ett kvalitativt resultat utan generaliserbarhet används begreppen tillförlitlighet och sanningsvärde för att beskriva svarens trovärdighet och undersökningens betydelse. Bryman ( 2012) skriver dock att man kan använda termen extern och intern validitet för kvalitativa studier.
Bryman skriver om extern validitet för kvalitativ metod som ett sätt att beskriva om man kan replikera en undersökning och om intern validitet som ett sätt att beskriva att man är överens om vad det är man mäter. Det har inte funnits någon tveksamhet kring begrepp och termer som använts då både intervjuare och intervjupersoner tillhör samma yrkesgrupp och därför skulle man kunna tala om intern validitet. Kvale (97) skriver också om termen analytisk generaliserbarhet som ett sätt att beskriva om det man vill påvisa eller mäta kan upprepa sig i en liknande situation.
Jag har ju gjort om en undersökning av socialsekreterares åsikter och fått liknande resultat som Scaramuzzinos enkätundersökning och enligt Brymans resonemang skulle man på så sätt kunna tala om extern validitet och analytisk generaliserbarhet enligt Kvale men dessa begrepp passar ju bättre inom naturvetenskapen så därför avhåller jag mig från det.
Jag bedömer att min undersökning har tillförlitlighet och sanningsvärde gällande de åsikter jag har fått fram vid intervjutillfället enligt samma resonemang som Kvale och Bryman använder när de talar om validitet och analytisk generaliserbarhet.
Svaren i mina intervjuer stämmer huvudsakligen med den enkätundersökning som ligger till grund för mina frågor och i den mån de inte gör det så är det också intressant.
Jag ville mäta socialsekreterarnas uppfattningar om de teman som användes i intervjuerna och i det avseende så gav intervjuerna det avsedda resultatet och har därför en tillräcklig tillförlitlighet.
Sanningsvärdet gällande resultatet är tillräcklig för att ge en bild av intervjupersonernas uppfattningar om de aktuella frågorna men inte tillräcklig för att ge någon tillförlitlig bild av fördelar eller nackdelar med ett visst arbetssätt men detta är ju inte heller avsikten med en kvalitativ intervju.
Mina intervjuer har genomförts som semistrukturerade intervjuer för att passa studiens syfte och för att underlätta för intervjupersonerna då de intervjuades i sin arbetssituation.
Det som har framkommit är de intervjuade socialsekreterarnas åsikter vid intervjutillfället.
I min enkätundersökning saknas uppgifter på ålder och kön på de svarande. Med
enkätundersökning menar jag att de svarande i en kommun istället för en intervju i sista stund valde att svara på frågorna gemensamt utifrån mitt frågeformulär efter att en enhetschef bestämt att det inte gick att genomföra intervjuerna individuellt.
Frågorna till ekonomigruppen i denna kommun som digitaliserat besvarades istället av
handläggarna vid ett gemensamt metodmöte. Detta kan innebära att de har påverkat varandra och att de inte fått samma möjlighet att utveckla svaren.
Jag anser inte att sanningshalten eller tillförlitligheten har skadats av att jag har haft en
arbetsrelation med en del av intervjupersonerna utan jag bedömer att personerna har pratat lika fritt som de annars skulle ha gjort. Risken kan enligt exempelvis (Kvale 1997) annars vara att individer med en speciell åsikt vill vara med och att det kan påverka resultatet
Jag bestämde mig för att använda mig av Scaramuzzinos kategorier och tidigare
enkätundersökning då jag för att få idéer till min uppsats kontaktade en av de forskare per telefon som skrivit om digitaliseringen av kommunerna för att fråga hen om vad som kunde vara
intressant att skriva om kring ämnet digitalisering.
Hen föreslog då att bygga vidare på enkätundersökningen som Scaramuzino gjort.
Jag har genomfört mina intervjuer och ställt samma frågor som använts i den tidigare undersökningen men jag har också gett tillfälle till att utveckla svaren.
Detta sätt att angripa samma ämne från lite olika håll för att fördjupa kunskapen kan beskrivas som en form av triangulering enligt exempelvis Denzin (99) och Patton (78). Antingen genom olika tidpunkter, olika teorier eller olika sätt eller personer att analysera resultatet. Denzin(99) &
Patton (78) beskriver detta som ett sätt att fördjupa kunskapen om ett ämne. De beskriver exempelvis metodtriangulering och källtriangulering vilka båda skulle kunna beskriva min
undersökningsmetod då jag har genomfört semistrukturerade intervjuer som ett komplement till en enkätundersökning och vid två olika tidpunkter. Jag har också analyserat svaren på flera olika sätt genom att registrera och tolka svaren i relation till frågan samt jämföra dem med den tidigare enkätundersökningen. Utöver detta har jag även gjort en innehållsanalys genom öppen kodning av svaren för att försöka få fram en mer koncentrerad betydelse av svaren än bara genom att läsa intervjusvaren.
Respondenterna har också varit olika personer även om de har tillhört samma yrkeskategori.
Jag valde att använda Scaramuzinos enkätundersökning som grund för mina frågor för att ha något att jämföra mitt resultat med och då hennes kategorier sammanfattar områden som är relevanta inom ekonomiskt bistånd. Data analyseras förutom genom att jämföras med frågan / påståendet även med den tidigare enkätundersökningen samt utforskas som beskrivet ovan med innehållsanalys genom öppna koder utöver en jämförelse mellan mina intervjusvar och
ursprungenkäten. Vid kodningen har jag ansträngt mig att intellektuellt bortse från bakomvarande teorier och redan uppspaltade kategorier då frågorna redan var kategoriserade. Genom att lägga stor vikt vid att se materialet som ingenting annat än en text så anser jag mig ha använt den öppna kodningen som beskriven av Urquhart, (2013) på det sätt som är avsett.
En fördel med den analysmetod jag har valt till svaren på intervjuerna är att den utgår helt från det insamlade materialet och det blir en självständig analys. Den passar också för mixstudier med kvantitativa inslag (Urquhart2013) Vid analysen har jag ansträngt mig att se på texten på ett så objektivt sätt som möjligt som om jag läste den första gången och inte ta hänsyn till någon förkunskap då jag gjort själva kodningen. Av nödvändighet kommer de koder som framkommer att likna eller sammanfalla med de ursprungliga kategorierna eftersom metoden går ut på att hitta kategorier i en text och frågorna är ställda utifrån kategorier men genom att ge materialet en chans att tala för sig själv så har jag vinnlagt mig om att göra en självständig bedömning.
Intervjuerna reflekterar intervjupersonernas åsikter vid intervjutillfället.
5:3 Urvalspopulation
Urvalet gjordes utefter yrkestillhörighet och tillgänglighet. Jag ville intervjua socialsekreterare som berörs eller kommer beröras av det arbetssätt som inspirerats av den så kallade
Trelleborgmetoden. Inklusionskriterierna för urvalet var i samtliga fall yrkesverksamma socialsekreterare som arbetar med handläggning av ekonomiskt bistånd i kommuner där digitalisering av ansökningsprocessen antingen pågår respektive där den genomförts.
Detta förfarande kallas för ett icke sannolikhetsurval av May (2001). Jag tillfrågade den grupp som uppfyllde inklusionskriterierna. Urvalet gjordes på tre socialkontor i södra Sverige under april och maj månad år 2019 och ligger som grund för studiens syfte och frågeställning.
5:4 Tillvägagångssätt
Gällande intervjuerna så togs telefonkontakt med enheterna för ekonomiskt bistånd i tre kommuner genom växeln i respektive kommun för att söka intresse och boka tid för intervjuer.
Tid bestämdes i två av dem där jag har fått kontakt med en enhetschef respektive samordnare för
