Anpassningsbara management-
koncept från privat till offentlig sektor
Översättning av lean från idé till praktik i en statlig myndighet
Bild: Egen
Av: Pamela Maria Said
Handledare: Anders Ivarsson Westerberg
Södertörns högskola | Institutionen för samhällsvetenskaper Masteruppsats 30 hp
Företagsekonomi | Vårterminen 2020
Masterprogram i offentlig organisation och ledning
Lean Forum bildat 2010 Automatiserad vävstol i Japan 1918
Japansk bilindustri
Myndighetsnätverket Lean Just-in-time
International Motor Vehicle Program (IMVP)
Boken ”The machine that changed the world”
Lean Enterprise Institute i USA
Kontakter mellan Scania i Sverige och Toyota i Japan
Lean Enterprise Academy i Storbritannien
Innovationsrådet inrättat 2011 för innovation inom offentlig sektor Jidoka 1937
Lean sprids till olika offentliga organisationer, bland annat
myndigheter som Försäkringskassan
Förord
Först och främst vill jag rikta ett stort tack till min handledare Anders Ivarsson Westerberg som väglett mig genom hela uppsatsarbetet med nedlagd tid av insiktsfulla kommentarer. Jag vill även tacka samtliga respondenter som tagit sig tid att ställa upp och resonera om managementidéer som överförs från privat verksamhet till en myndighet. Era redogörelser ger mening och möjliggör ett teoretiskt belysande av praktiken. Sist men inte minst vill jag tacka min familj som läst uppsatsen emellanåt med korrektur och kommentarer.
Stockholm, 2020-06-03 Pamela Maria Said
Abstract
In the context of New Public Management, concepts such as lean have had a major impact among organizations in recent years with efficiency ideas based on customer focus. Moreover, the benefits of lean have served as solutions to the problems and challenges facing the public service. However, previous research is limited in public authority contexts to understand its applicability. The Swedish Social Insurance Agency is a public authority that started implementing lean in 2012 with the aim of streamlining its flow with continuous improvements based on customer value. Therefore, the aim of this thesis is to examine how lean is expressed from idea to practice in two departments of the Swedish Social Insurance Agency as a public authority context. This, by illustrating the translation process of the management idea as a strategy based on a strategic and an operational department as an overall level and the everyday work within the core activity at the micro level. Thus, lean is a broad and flexible concept, but the focus of this thesis is on the concepts flow and value. Institutional theory and Scandinavian institutional theory, especially translation theory have been used to apply a model of decontextualization, translation arenas and contextualization, as well as central translators. This to understand how ideas are raised from a practice through various arenas and translated into another practice. To achieve the purpose of this thesis, a two-case study was conducted by the lean introduction of these two departments. Semi-structured interviews have been conducted with central managers and employees in the departments as well as with external consultants who have been involved in and influenced introduction of lean. This, in order to understand how the concepts have been translated from arenas and translators at two comparative levels. This thesis also contains internal documents and annual reports as well as observations that have been studied. Results presented in the paper contribute to existing research, with the translation of lean at the strategic and operational level within a public authority context. As such, the results indicate that translation is ongoing everywhere where a link between public and private activities is a way of how ideas are disseminated and translated. In addition, the introduction of lean in the departments had been introduced and tested to a minor extent at the strategic department before the introduction as a top-down process of the entire authority through informal relationships with Scania and Toyota. Analysis shows that the local translation process in both cases is an adaptation between lean and practice. Furthermore, lean did not change the everyday work completely, but was translated in a way that supported how the departments were organized before, rather than radically changing them. Additionally, the analysis shows that the translation of lean was affected by the private sector and other organizations in the area. The various arenas and translators play an important role in how lean is translated into practice. Adaptation to the organizational context is also important for the idea to be successful. However, the thesis shows that a formal actor is required to add energy to maintain the commitment with lean.
Keywords: management concept, lean, institutional theory, Scandinavian institutionalism, translation theory, public authority.
Populärvetenskaplig sammanfattning
I en kontext av New Public Management har idéer som lean fått en stor genomslagskraft bland organisationer på senare tid med effektivitetstankar utifrån ett kundfokus. Vidare, har fördelarna med lean fungerat som lösningar på de problem och utmaningar som offentlig tjänsteverksamhet står inför.
Därutöver är tidigare forskning begränsat inom myndighetskontexter för att förstå dess tillämpbarhet.
Forskning belyser att empiriska och teoretiska studier efterfrågas på mikronivå inom kärnverksamheters vardagliga arbete i kombination med en övergripande nivå vid införande av management-koncept.
Försäkringskassan är en myndighet som påbörjade implementeringen av lean år 2012 i syfte att effektivisera sitt flöde med ständiga förbättringar utifrån kunden i centrum. Av den anledningen är uppsatsens syfte att undersöka hur lean kommer till uttryck från idé till praktik på två av Försäkringskassans avdelningar som en offentlig myndighetskontext. Detta genom att belysa översättningsprocessen av managementidén som verksamhetsstrategi utifrån en strategisk respektive en operativ avdelning som arbetar med övergripande strategi och kärnverksamhet på mikronivå. Lean är således ett brett och flexibelt begrepp, men fokus i uppsatsen är på koncepten flöde och värde.
Institutionell teori, skandinavisk institutionell teori och i synnerhet översättningsteori har använts för att tillämpa en modell av dekontextualisering, översättningsarenor och kontextualisering samt centrala översättare. Detta för att förstå hur idéer lyfts från en praxis via olika arenor och översätts till en annan praxis. För att uppnå syftet har en tvåfallstudie genomförts av lean-införandet på dessa två avdelningar.
Semistrukturerade intervjuer har gjorts med centrala chefer och medarbetare på avdelningarna samt med externa konsulter som varit med och påverkat införandet. Detta för att förstå hur koncepten översatts utifrån arenor och översättare på två jämförande nivåer. Uppsatsen innehåller även interna dokument och årsredovisningar samt observationer som studerats. Uppsatsens resultat ger bidrag till existerande forskning, med översättning av lean på strategisk och operativ nivå inom en myndighetskontext.
Resultaten tyder på att översättning pågår ständigt överallt där en koppling mellan offentlig och privat verksamhet är ett sätt för hur idéer sprids och översätts. Införandet av lean testades i mindre omfattning på den strategiska avdelningen innan införandet en top-down process på hela myndigheten genom informella relationer till Scania och Toyota. Analyserna visar på att den lokala översättningsprocessen i båda fallen är en anpassning mellan lean och praxis. Dessutom förändrade inte lean det vardagliga arbetet helt utan översattes på ett sätt som avdelningarna sedan tidigare varit organiserade, istället för att radikalt förändra dem. Vidare visar analysen att översättningen av lean påverkades av privat sektor och andra organisationer i omgivningen. De olika arenorna och översättarna fyller en viktig funktion i hur lean översätts till praktiken. Anpassning till den organisatoriska kontexten är även viktig för att idén ska bli framgångsrik. Emellertid visar uppsatsen att en formell aktör krävs för att tillföra energi för att behålla engagemanget för lean.
Nyckelord: management-koncept, lean, institutionell teori, skandinavisk institutionell teori, översättningsteori, statlig myndighet.
Begreppsförklaringar
5s – Verktyg från Toyotas produktionssystem som handlar om att standardisera arbetssätt i syfte till att reducera slöserier.
A3 – Metod för systematisk problemlösning.
FKPS – Försäkringskassans produktionssystem.
Flöde – Handlar om helheten som sammanknyter aktiviteterna av produkten [här: den enskildes] passage.
Innovationsrådet – Inrättades år 2011 som ett nationellt råd i offentlig verksamhet för kvalitet och innovation.
Jidoka – Automatisering av processer.
Just-in-time – Ge det kunden rätt mängd av rätt produkt vid rätt tidpunkt.
Kaizen – Strävan efter kontinuerlig förbättring genom att minska slöseri, det vill säga eliminera moment som innebär kostnader utan att de tillför något värde.
Lean – En ideologi i syfte att maximera kundnyttan och samtidigt minimera slöserier.
Lean Forum – En ideell förening som syftar till att vara ledande informatör och inspiratör i Sverige för att minimera slöseri och maximera värde. Föredömen inom lean uppmärksammas årligen med det Svenska Leanpriset.
Pulsmöten – Kontinuerligt förekommande utvecklingsmöten i syfte att identifiera och hantera avvikelser från operativ handläggarnivå av team upp till strategisk chefsnivå.
Slöserier – Icke-värdeskapande aktiviteter vid tillverknings- och tjänsteproduktion.
Toyota production system – Ursprunget till lean produktion, vilket innebär effektiva flöden genom fokus på kundbehov.
Värde – Vad kunden anser vara eller inte vara värdeskapande.
Översättare – Externa och interna aktörer som översätter en idé till praktik. Allmänt och övergripande i form av konsulter. Lokalt inom verksamheten av chefer och medarbetare.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Management-koncept i och med New Public Management ... 1
1.2 Problemformulering ... 3
1.4 Syfte ... 6
1.5 Frågeställningar ... 7
1.6 Disposition ... 7
2. Bakgrund och kontext av lean ... 8
2.1 Managementidéer från 1900-talet ... 8
2.2 Lean i litteraturen ... 9
2.3 Lean - från privat till offentlig sektor ... 12
3. Teoretisk referensram ... 16
3.1 Motivering för val av teorier ... 16
3.2 Institutionell teori ... 17
3.3 Skandinavisk institutionell teori ... 19
3.3.1 Översättningsteori ... 20
3.4 Översättningsprocessen ... 21
3.4.1 Dekontextualisering ... 22
3.4.2 Kontextualisering ... 25
3.5 Hållbarheten i de teoretiska perspektiven - brister i översättningar... 29
3.6 Teoretiskt sammanfattande ramverk ... 30
4. Tillvägagångssätt ... 33
4.1 ”Gap-spottning” – översättning av lean saknas ur myndighetskontext ... 33
4.2 Metodologiskt angreppssätt ... 35
4.3 Datainsamling ... 38
4.4 Analys och bearbetning av data ... 41
4.5 Uppsatsens tillförlitlighet och trovärdighet ... 43
5. Lean på två av Försäkringskassans avdelningar ... 45
5.1 Införandet av lean med hjälp av översättningsarenor och översättare ... 45
5.1.1 Inspiration från privat verksamhet ... 45
5.1.2 Beslutet att införa lean som verksamhetsstrategi ... 47
5.1.3 Externa konsulter som stöd för införandet av lean ... 48
5.1.4 Pilotprojekt med lokala referenspunkter ... 50
5.1.5 En internt inrättad organisatorisk utvecklingsstödsenhet ... 51
5.2 Anpassning av lean till tjänsteverksamhet ... 53
5.2.1 Den strategiska avdelningens filosofiska lean-arbete ... 55
5.2.2 Den operativa kärnverksamhetens praktiska lean-arbete ... 58
5.3 Utmaningar med lean-arbetet ... 65
5.3.1 Förändring i en redan etablerad kultur ... 66
5.3.2 Chefer och medarbetares motstånd mot införandet ... 67
5.3.3 Att skapa en gemensam syn ... 69
5.3.4 Nyckelpersoner lämnar sina roller ... 69
5.4 Empiriskt sammanfattande ramverk ... 70
5.4.1 Uthämtandet av lean från privat verksamhet ... 70
5.4.2 Jämförelse mellan införandet på en strategisk och operativ avdelning ... 71
6. Översättning av lean till praktik på Försäkringskassan ... 74
6.1 Dekontextualisering – uthämtandet av idén från privat verksamhet ... 74
6.1.1 Avskiljande med uthämtning och utbäring... 74
6.1.2 Paketeringen av lean ... 77
6.1.3 Översättningsarenor och översättare ... 78
6.2 Kontextualisering - jämförelse mellan införandet på strategisk och operativ avdelning ... 81
6.2.1 Hierarkisk översättningskedja ... 82
6.2.2 Inskrivnings- och översättningsregler ... 84
6.3 Sammanfattande analys ... 88
7. Slutsats ... 91
7.1 Hur översattes lean till praktik på de två studerade avdelningarna? ... 91
7.2 Vilka översättare och arenor är framträdande i översättningsprocessen på de två studerade avdelningarna? ... 93
7.3 Implikationer ... 94
8. Diskussion ... 96
8.1 Lean från privat till offentlig sektor ... 96
8.2 Fortsatt forskning ... 98
Referenser ... 99
1
1. Inledning
__________________________________________________________________________________
Det inledande kapitlet ger en kartläggning av hur management-koncept, i synnerhet lean har utvecklats inom privat sektor och sedan spridits till offentlig sektor. Detta utmynnar i uppsatsens preciserade problemformulering, syfte, frågeställningar och disposition.
__________________________________________________________________________________
1.1 Management-koncept i och med New Public Management
Managementidéer som ursprungligen utvecklats i privat sektor och förs in i offentlig verksamhet har kommit att betraktats som en global trend (Hood, 1995; Pollitt & Bouckaert, 2011; Weiss, 2017). Detta är ett ämne som får kontinuerlig uppmärksamhet inom offentlig förvaltning i och med New Public Management (NPM) reformer i västvärlden sedan 1980-tal (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014; Hood, 1995; Karlsson, 2017). Till följd görs omorganiseringar inom offentlig sektor med nya lednings- och styrmetoder (Ivarsson Westerberg & Jacobsson, 2013; Røvik, 2000), med lånade idéer från näringslivet (Power, 2000). Som en del av NPM-utvecklingens företagisering i västvärldens offentliga sektor att efterlikna privat sektor (Almqvist, 2006), har managementidéer som lean ökat sedan 2000-talet i syfte att underlätta vardagen med mindre slösaktighet (Christensen & Lægreid, 2001; Forssell
& Ivarsson Westerberg, 2014; Hood, 1995; Rashman & Radnor, 2005; Rodgers & Antony, 2019; Røvik, 2008). Radnor och Osborne (2012) menar att det handlar om att göra mer med mindre resurser. Förutom införandet av managementidéer menar Castells (2000) att reformerna är ett intåg av ett informations- och nätverkssamhälle. Detta ses som ett postindustriellt informations- och kunskapssamhälle med en tredje industriell revolution, vilket innebär att samhället alltmer organiserats efter en tjänstesektor som växer utifrån ett ökat kundfokus.
Nyberg (2001) förhåller sig emellertid kritisk mot Castells förklaring av postmodernism i och med att löpandebandprinciper inom tillverkningsindustrin ökat, som just-in-time och lean.
Effektiviseringsarbetet och att uppnå resultat inom offentlig förvaltning har till följd av NPM inneburit mål- och resultatstyrning, vilket har medfört ökade krav på kostnadseffektivitet och produktivitet. Därför kan det antas vara en form av paradigmskifte. Utvecklingen inom offentlig sektor har beskrivits som lärande av andras erfarenheter i samma situation eller genom generalisering av det som är önskvärt (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik, 2005), en process likt privat sektor (Hood, 1995), förebilder i form av etablerade institutioner som företag och marknaden (Brunsson, 1998) och legitimitet av omgivningen (Meyer & Rowan, 1977).
2 Detta i och med att nya idéer sprids både inom och utanför organisationer (Røvik, 2008;
Lindberg & Erlingsdottír, 2005) i syfte att framstå effektiv inom moderna samhällen (Brunsson, 1989). Citatet nedan av Försäkringskassans dåvarande generaldirektör som infört verksamhetsstrategin lean på myndigheten år 2012, belyser förändrat arbetssätt inspirerat av privat sektor (se Modig & Åhlström, 2013).
Naturligtvis finns det massvis med saker i det privata som handlar om effektivitet, styrning och ledning som inte passar det offentliga, men det är inte en tabu att inspireras […]. Det är i den diskussionen, kring vilken filosofi, vilket förhållningssätt och vilka värderingar vi ska ha, som lean kommer in och erbjuder redskap för att hantera vardagen. Det är det bästa samlade koncept som finns, som åtminstone jag känner till, som erbjuder både verktyg, filosofi och förhållningssätt. (Dan Eliasson se Modig & Åhlström 2013, s. 83)
Lean är en styrmodell utvecklat inom tillverkningsindustrin som har fått ett stort genomslag inom offentlig tjänsteverksamhet där kommuner och myndigheter fattat intresse för management-konceptet (Brandt & Stigendal, 2012; Brännmark, 2012; Pettersen, 2009a;
Womack & Jones, 1996a). Införandet har gjorts på till exempel Sundsvalls kommun och Södertälje kommun samt myndigheter som Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Skatteverket (Brandt & Stigendal, 2012). Idén har imiterats i syfte att eliminera slösaktiga aktiviteter utifrån ett kundperspektiv (Brännmark, 2012; Rodgers & Antony, 2019). Liker (2004) menar emellertid att lean erbjuder ett helhetsperspektiv, vilket kan vara som reaktion mot fragmentering på grund av svag intern samordning (Jacobsson & Sundström, 2006), med svårigheter att skapa långsiktiga och strategiska lösningar (Jacobsson, 2018). Dessutom menar Forssell och Ivarsson Westerberg (2014, s. 42) samt Sahlin och Wedlin (2008, s. 222) att det uppkommit ökade krav på olika organisationer att uppfattas som ”moderiktiga” genom att anpassas till organisationsreformer som lean. Detta i och med idéspridning mellan myndigheter samt företag av tillfälligt rådande trender, värderingar och synsätt i tid och rum (Czarniawska
& Joerges, 1996; Jacobsson & Sundström, 2006).
En underliggande utmaning inom offentlig förvaltning är att skapa en balans mellan tre motstridiga värden, som ett offentligt etos; demokrati, rättssäkerhet och effektivitet (Diefenbach, 2009; Ivarsson Westerberg & Vifell, 2013). "Effektivitet i arbetet med förvaltningsärenden, frikopplad från demokratin och rättsstatens normer, är ett tvivelaktigt och ibland negativt värde" (Betänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen, 1997, s. 41).
Således kan kraven för att erhålla legitimitet inom offentlig sektor vara större med fler motstridiga värden, jämfört med privat sektor som oftast enbart strävar efter effektivitet.
3 Brunsson (1989) menar istället att legitimitet säkerställs genom att hantera problem snarare än att tillhandahålla lösningar. Dessutom behöver fler ”kunder” beaktas i verksamhetsstyrningen jämfört med privat sektor (Ivarsson Westerberg & Jacobsson, 2013). Försäkringskassan är emellertid en av de myndigheter som valt att införa lean i sin verksamhetsstyrning för att skapa ett helhetsperspektiv. Därtill är myndigheter relativt outforskat område enligt Brännmark (2012). Däremot kan det vara kritiskt hur en managementidé utvecklad i privat verksamhet kan få fäste i vad som kan antas vara en radikalt annorlunda verksamhet med hänsyn till offentligt etos. Syftet är att belysa varför och hur Försäkringskassan översatt lean med hjälp av översättningsarenor och aktörer samt vilka former konceptet tagit i och med tillämpandet. Detta för att bidra till översättningen samt hur tillämpbar konceptet är i en myndighetskontext som ursprungligen är inspirerat från privat verksamhet.
1.2 Problemformulering
Myndigheter står inför problem i och med ökade krav från medborgarna i hela Sverige.
Ifrågasättande av myndighetens ärendehantering utvecklar ständigt nya krav på effektiva, förbättrade och utvecklade processer samt en skyndsam handläggning. Detta i syfte att möta omgivningens ökade behov och krav samt för att skapa värde för sina kunder och medarbetare.
Den 1 juli 2018 stiftades en ny förvaltningslag (SFS 2017:900) i syfte att skapa en rättssäker och modern förvaltning. Enligt 9 § första stycket förvaltningslagen ska ett ärende handläggas
”så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.”. En alltför skyndsam process med iakttagande av effektivitetsskäl kan leda till förhastade och därmed eventuellt felaktiga beslut, vilket kan strida mot kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § Regeringsformen. En förekommande utmaning inom offentlig sektor är således förenandet av kraven på effektivitet och rättssäkerhet i en demokrati som ger upphov till svåra avvägningar i förvaltningsärenden. Scorsone (2008) menar att det är en utmaning att förstå de olika värdena inom offentlig förvaltning som myndigheter, särskilt när respektive kund har en egen definition av värde.
Försäkringskassan är en myndighet som omfattas av internrevisionsförordningen1 som ändamålsenligt implementerar regelverken från regeringen för att bidra till förbättringar gällande intern kontroll och styrning. Myndigheten styrs således en typ av detaljstyrning för ett
1 Internrevisionsförordningen är regeringens bestämmelser till väsentliga myndigheter, gällande totala antalet anställda, balansomslutning och totala kostnader samt risk med hänsyn till komplexa regelverk. Det innebär att en internrevision ska inrättas på utvalda myndigheter för att regeringen ska kunna förvissa sig om att implementering av regelverk görs ändamålsenligt. (Regeringskansliet, 2016)
4 specifikt budgetår (Jacobsson, Pierre & Sundström, 2015). Krav på kundfokus skapade exempelvis incitament till lean-införandet (Försäkringskassan, 2019). Managementidén lean har betraktats som en lösning att tillgodose medborgarna en tjänst som förenar på motstridiga krav inom offentlig sektor samt för att bli en mer kostnadsmedveten organisation. Myndigheter kan därmed dra lärdom av andra verksamheter som framgångsrikt implementerat lean. De få studier som undersöker lean inom myndigheter visar på förändrade tankar och arbetssätt med resultatuppfyllelse, leverans och kvalitet (Brännmark, 2012). Även kortare ledtider2, kostnadsreducering, nöjdare kunder och medarbetare, slöserireducering, ständig förbättring samt ökad produktivitet inom myndigheter (Innovationsrådet, 2011; Radnor & Walley, 2008;
Pettersen, 2009a). Andra förbättringar är att minimera onödigt utbud som orsakas av kunskap som brister kring vad som är viktigt för medborgare, långa handläggningstider samt svårbegripliga blanketter (Innovationsrådet, 2011). Dessa eventuella förbättringar i effektivitetshänseende riskerar emellertid att ske på bekostad av demokrati och rättssäkerhet.
Vidare har Försäkringskassan haft förhoppningar om att lean kan vara en lösning för ineffektiva processer genom att exempelvis bidra till förkortad handläggningstid. Forskning visar däremot på att endast två procent uppnår sina målsättningar efter ett genomfört lean-arbete (Liker &
Rother, 2011). Almqvist (2006) samt Kusén och Ljung (2013) lyfter även fram att nya styrmodeller inom offentlig sektor ställer krav på att utveckla medarbetares transparens och engagemang i förbättringsarbete att identifiera och hantera avvikelser. Detta menar författarna krävs för att skapa en framgångsrik verksamhetsstrategi i hela organisationen eftersom medarbetare i dagligt operativt arbete har djupare kunskaper i kärnverksamheten än organisationsövergripande chefer. Därtill kan formella förändringar leda till implementeringsutmaningar som kan hota legitimitet och institutionellt stöd från medarbetare och kunder (Kotter, 2008). Således behöver organisationsförändring institutionaliseras och inkorporeras i daglig verksamhet. Av den anledningen fokuserar min uppsats på det som faktiskt har genomförts i översättningen av en idé, i och med att få organisationer lyckas med en framgångsrik lean-implementering. Detta för att förstå förändringsprocesser snarare än dess resultat (Merriam, 1994).
Dessutom kan vaga definitioner av lean innebära utmaningar att tillämpa konceptet inom en offentlig tjänsteverksamhet i jämförelse med privat verksamhet som är en annan kontext. Detta i kombination med att många forskare tycks ha en förutbestämd positiv uppfattning om att lean
2 Att skapa tidseffektiva flöden.
5 skapar ett större värde för organisationens kunder och medarbetare genom effektivitet och kostnadsmedvetenhet, vilket pekar på relevansen av en mer neutral lean-forskning. Kritiker menar istället att lean är lean and mean (Bolman & Deal, 2017, s. 130) med kostnader överstigande fördelar. Mehri (2006) lyfter fram andra exempel som medarbetarnas upplevelse av ökad; stressnivå, arbetsbelastning, kontroll och tillsyn. Carter, Danford, Howcroft, Richardson, Smith och Taylor (2011) som studerat lean-införandet på skatt och tullverket i Storbritannien menar att ett toppstyrt förändringsarbete medför att medarbetare utelämnas.
Vidare menar forskarna att metoder och verktyg hämtats från lean, men att dessa använts helt utifrån ledningsperspektiv med fokus på kostnadseffektivitet. Lean utan systemsyn, verktyg och metoder innebär att beordra och kontrollera, med resurseffektivt tänk. Endast en procent av de anställda ville att lean-satsningen skulle fortgå till följd av arbetsförsämring och ökad fragmentisering (Carter et al., 2011). Därför kan en långsiktighet krävas av arbetet för att uppnå fördelar. Liknande bekräftar en studie av Arbetsmiljöverket att lean inom myndigheter kan medföra en ökad arbetstakt, personalens minskade självbestämmande och minskade variationsmöjligheter (Fagerlind Ståhl & Ekberg, 2016). Därmed kan ett införande av lean leda till medarbetares motstånd.
Vidare kan variation förekomma av en generell managementidé som översätts och omtolkas i en ny praktik som Försäkringskassans tjänsteverksamhet till följd av att varje medborgare är unik, vilket kan vara svårare att standardisera och massproducera jämfört med produkter och varor. Pedersen och Huniche (2011) lyfter fram att nya idéer och lösningar leder till olika grader av kvarhållande och utvecklande i praktiken. Forskarna belyser även att användandet av lean ofta ändras genom selektion, anpassning, bearbetning eller att avstå en praktik. Andersen och Røvik (2015) menar emellertid att lean som översätts nedåt och inåt inom en organisation kan medföra att idéns bakomliggande filosofi tvättas bort medan verktygen förs in. Lillrank (1995) menar en anledning vara att verktygen upplevs vara lättare att överföra i och med att dessa befinner sig på en lägre abstraktionsnivå i jämförelse med lean-filosofin. Dessutom kan fungerande rutiner slås bort vid införandet av nya idéer (Czarniawska & Sevón, 1996), vilket tydliggör behovet av att anpassas till ett lokalt sammanhang. För en statlig myndighet innebär detta att leva upp till regeringens förvaltningspolitiska mål att vara en samverkande, innovativ, rättssäker och effektiv statsförvaltning, med en välutvecklad service, kvalitet och tillgänglighet för dess medborgare.
Studier gällande lean som styrmetod förekommer inom hälso- och sjukvården samt även i inom kommuner och en del i myndigheter, med förutsättningar som kan skilja sig åt (Erridge &
6 Murray, 1998; Krings, Levine & Wall, 2006; Pedersen & Huniche, 2011; Radnor & Walley, 2008; Rodgers & Antony, 2019; Suarez-Barraza, Smith & Dahlgaard-Park, 2009). Lean är emellertid relativt outforskat inom statliga myndigheter i Sverige (Brännmark, 2012; Hallström
& Thedvall, 2015), och i synnerhet inom socialförsäkringen utifrån förstå översättningsprocesser (Caciendo, Mårtensson & Hallström, 2018; Radnor, 2010; Ståhl &
Andersson, 2018). Røvik (2008) menar även att översättarrollen av idé- och kunskapsöverföringsprocesserna inte har utskilts i nämnvärd grad, genom att endast ha gjorts organisationsövergripande enligt tidigare översättningsstudier. Dessutom lyfter Loader (2010) fram att det finns en lucka mellan praktik och teorier om lean i och med att chefer och medarbetare inte har kunskaper i lean.
Uppsatsens ändamål är ge en nyanserad förståelse för hur lean som managementidé kommer till uttryck och översätts inom socialförsäkringsbranschen, i synnerhet Försäkringskassan som inte är tillräckligt belyst. Detta för att stärka kredibiliteten och visa på att lean-modellen kan få ett utökat verksamhetsområde inom försäkringsverksamhet än endast bilindustrin eller tillverkningsverksamhet. Översättningen på Försäkringskassan studeras i praktiken utefter en vald strategisk avdelning och en operativ avdelning med handläggande kärnverksamhet. Detta genom att belysa och jämföra vilka faktorer som påverkar att två till synes lika fall utifrån gemensam verksamhetsstrategi med översättning av en idé i samma organisation kan bli olika.
Mintzberg (1983) kallar kärnverksamhet för operativ kärna, vilket är en viktig utgångspunkt i min uppsats, att nå kärnverksamhetens översättning av idéer. Begreppet kärnverksamhet visar tydligt på om det internt inom organisationen avser en låg eller hög hierarkisk nivå. Därmed utgår jag från ett uppifrån- och ned perspektiv gällande hur lean upphämtas och översätts inom en ny kontext, (dekontextualisering), samt ett nedifrån- och upp perspektiv gällande hur den operativa kärnverksamheten inför en ny managementidé (kontextualisering) i linje med Røviks (2008) översättningsteorier.
1.4 Syfte
Syftet med uppsatsen är att skapa en fördjupad förståelse för managementidén lean kommer till uttryck från idé till praktik inom en myndighetskontext, i synnerhet på två av Försäkringskassans avdelningar. Detta genom att belysa och jämföra hur översättningen av managementidén lean som vald verksamhetsstrategi på myndigheten gjorts utifrån en strategisk respektive en operativ avdelning med relevanta faktorer som lett till en översättning från en kontext till en annan.
7
1.5 Frågeställningar
o Hur går översättningen av lean praktiskt till på en strategisk och en operativ kärnverksamhetsavdelning på Försäkringskassan?
o Vilka översättare och arenor är framträdande i översättningsprocessen på en strategisk och en operativ kärnverksamhetsavdelning på Försäkringskassan?
1.6 Disposition
Figur 1. En illustration av uppsatsens upplägg från inledning till avslutande diskussion.
Uppsatsens struktur illustreras i figur 1. Det första kapitlet ger en kartläggning av managementidéer som lean, tidigare forskning kring lean inom offentlig sektor samt problematisering kring efterfrågeglapp av forskning inom en myndighetskontext.
Försäkringskassan lyfts fram som en myndighet som arbetat med lean, vilket sedan utmynnar i uppsatsens syfte och frågeställningar. Kapitel två presenterar en djupare kontext kring ursprung och spridning av lean från privat till offentlig tjänsteverksamhet, i synnerhet Försäkringskassan.
Det tredje kapitlet innefattar uppsatsens teoretiska ramverk gällande översättningsprocesser i form av institutionell teori och skandinavisk institutionell teori, i synnerhet översättningsteori.
Kapitlet avslutas med en sammanfattande modell av den teoretiska ramen. I och med att teorin utgör grunden för datainsamlingen presenteras uppsatsens tillvägagångssätt i kapitel fyra. Detta innebär en redogörelse för val av metod vid empiriinsamling och analys samt etiska förhållningssätt i form av tillförlitlighet och trovärdighet.
Kapitel fem innehåller uppsatsens empiriska underlag utifrån tolv intervjuer och observationer av lean-översättningen på två valda fall; en strategisk och en operativ avdelning. Ett empiriskt sammanfattande underlag presenteras i slutet av kapitlet. I kapitel sex analyseras empirin i förhållande till det teoretiska ramverket. Analysen görs utifrån dekontextualisering, översättningsarenor och kontextualisering samt relevanta översättare. Detta mynnar ut i en sammanfattande analys. I kapitel sju presenteras uppsatsens slutsatser utifrån analysen genom att besvara syfte och frågeställningar samt uppsatsens implikationer. Det sista kapitlet utgör en avslutande diskussion där idéer som lean lyfts till en mer generell förståelse gällande översättningen från privat till offentlig sektor. I uppsatsens sista avsnitt presenteras förslag till fortsatt forskning.
1.
Inledning
2.
Bakgrund
3.
Teori
4.
Metod
5.
Empiri
6.
Analys
7.
Slutsatser
8.
Diskussion
8
2. Bakgrund och kontext av lean
__________________________________________________________________________________
Detta avsnitt fördjupar läsaren i en bakgrund och kontext av leans ursprung och spridning till offentlig tjänsteverksamhet, i synnerhet Försäkringskassan, i syfte att kartlägga spridningen från Japans textilindustri på 1900-tal till offentlig tjänsteverksamhet.
__________________________________________________________________________________
2.1 Managementidéer från 1900-talet
Arbetssättet lean som managementidé kan härledas till Japans tidiga 1900-tal. Inom den japanska textilindustrin lanserades en automatiserad vävstol år 1918 vilket bidrog till tankar om effektivitet (Holweg, 2007; Ohno, 1988). När en tråd gick av stoppades produktionen, vilket var en möjliggörare för att identifiera, analysera och eliminera problemen som låg till grund för stoppet genom automatisering, kallat Jidoka. Detta låg senare till grund som en av två pelare inom den japanska bilindustrin Toyota Production System (TPS) grundfilosofi under det tidiga 1900-talet, för att utveckla en effektiv bilproduktion utifrån nya sätt att tänka jämfört med amerikansk massproduktion (Holweg, 2007; Ohno, 1988). Just-in-time utvecklades som en andra pelare till Jidoka inom TPS, genom att undvika lagerhållning och att endast producera det kunden efterfrågar vid en given tidpunkt (Holweg, 2007). Anledningen till det var att Japan efter andra världskriget hade bristande varor i from av maskiner, råmaterial, teknologi och finansiering, vilket tvingade till flödeseffektivitet (Holweg, 2007). Detta satte igång kundkommunikation om vad, hur mycket och när leverans ska göras samt huruvida slöserier av det som inte är värdeskapande inom organisationer kan elimineras, exempelvis som överproduktion och väntan.
Modig och Åhlström (2011) menar att konceptet lean innebär respekt för människan, genom sin eliminering av kundens väntan. Författarna menar att TPS således kommit att innebära flödeseffektivitet att göra saker rätt och att göra rätt saker.
Jag är övertygad om att vi kan göra vår verksamhet oerhört mycket bättre när vi styr på flödeseffektivitet i stället för resurseffektivitet […], att titta på kundens behov. Det bjuder in alla att vara med och påverka med synpunkter på rutiner och processer och hur man kan angripa problem och frågeställningar. Det är ett mycket väl genomtänkt koncept som passar offentlig sektor som handen i handsken. (Dan Eliasson se Modig & Åhlström 2013, s. 82-83)
Därtill menar Modig och Åhlström (2013) att det är viktigt att organisationer skiljer på resurseffektivitet och flödeseffektivitet. Det tidigare har dominerat inom offentliga sektorns
9 arbetssätt för ett effektivt resursutnyttjande och kan få medarbetare att fokusera på chefers efterfrågan snarare än kundens. Enligt forskarna kan det utgöra ett hinder för processförbättringar med effektiva flöden och värde utifrån kund, det vill säga att vara lean.
Emellertid kan tjänsteverksamheters fokus på flödeseffektivitet snarare än resurseffektivitet från identifierat behov till dess tillgodogörande möjliggöra hantering av utmaningen. Detta kan ske genom organisationens egna målsättningar (Arlbjørn, Freytag & de Haas, 2011), från externa respektive interna kriser (Radnor & Walley, 2008) eller som ett externt krav från politiker (Hines, Holweg & Rich, 2004; Pedersen & Huniche, 2011; Radnor, 2010). Därutöver är krav på rationaliseringar och olika slag av knappa resurser en bakomliggande orsak till spridningen och framväxten av TPS och har på senare tid utvecklats i litteratur om lean med kunden i fokus.
2.2 Lean i litteraturen
Begreppet och idén lean presenterades av Krafcik (1988) med en beskrivning av produktionsmodellen Toyota. Detta är ett resultat av International Motor Vehicle Program (IMVP) forskningsprojektet vid Massachusetts Institute of Technology (MIT) med fokus på organiseringen av den japanska bilindustrin (Krafcik, 1988; Holweg, 2007). Framgången av projektets lean-beskrivning kan bero på att ett internationellt nätverk av kontakter med andra forskare och universitet etablerades (Holweg, 2007). Krafcik (1988) beskriver att Toyota var den stora innovatören, genom att översätta Fordismens system av standardisering som sammanfogades med teamwork. “Toyota was the great innovator here, taking the minds + hands philosophy of the craftsmen era, merging it with the work standardization and assembly line of the Fordist system, and adding the glue of teamwork for good measure” (Krafcik, 1988, s. 43).
Detta innebär att använda mindre av allt i jämförelse med massproduktion genom mer professionell kompetens som kreativt appliceras i team, snarare än en hierarki.
Lean populariserades senare med boken The machine that changed the world av Womack, Jones och Roos (1990), som sammanfattar IMVP forskningsprojektet vid MIT. Vidare grundade både Womack och Jones internationella organisationer i USA och Storbritannien som Lean Enterprise Institute samt Lean Enterprise Academy. Dessa aktörer och organisationer medverkade i den internationella spridningen av lean genom olika aktiviteter som utbildning och seminarier. Womack et al. (1990) menar att organisationer som lyckas utesluta slösaktiga processer från sin produktion kommer att säkra fördelar som signifikant effektivitet och kvalitet. Via kontakter mellan Scania och Toyota under 1990-talets början kom TPS, i synnerhet lean, till Sverige från en internationell spridning. Detta i och med att det är ett flexibelt och brett
10 management-koncept, i syfte att reducera spill och förbättra organisationers effektivitet och produktivitet genom kundanpassning för att få mer för skattepengarna (Arlbjørn et al., 2011;
Brännmark, 2012).
Ett frekvent förekommande sätt att beskriva lean innefattar värdeskapande för kunden samt ständiga förbättringar med begreppet kaizen, vilket innebär synliggörande och eliminering av icke-värdeskapande aktiviteter. Lean har även översatts som en resurssnål produktion (Nilsson, 2011). Detta för att skapa värde för kunden genom flödeseffektivitet, att leverera det som önskas när kunden önskar. Lean presenterades senare utifrån fem principer i boken Lean Thinking (Womack & Jones, 1996b). Dessa sammanfattas av Womack och Jones (1996a) i generella termer som är användbart för chefer oavsett specifik verksamhetsinriktning, enligt nedan:
1. Definiera värdet utifrån slutkundens perspektiv i termer av en specifik produkt med specifika funktioner som erbjuds till ett visst pris vid en viss tidpunkt.
2. Identifiera hela värdeströmningen för varje produkt genom värdeflödeskartläggning för att eliminera slösaktigheter.
3. Få de gränsöverskridande värdeskapande stegen att flyta i ett kontinuerligt flöde mellan avdelningar och enheter.
4. Designa och ge vad kunden vill när kunden vill ha det, vid efterfrågan och inte innan.
5. Sträva efter perfektion med målet att samtliga aktiviteter ska skapa värde för kunden.
Boken The Toyota Way, 14 Management Principles from the World's Greatest Manufacturer skriven av Liker (2004) lyfter fram 14 principer för att en verksamhet ska uppnå lean. Liker (2004) menar att Toyota är lean samt att termen betecknar att principerna kan tillämpas utan att kräva en bilindustri. Liknande menar Røvik (2008) att lean utvecklats i form av en västerländsk anpassning av en generell managementidé av den japanska bilindustrin och TPS. Därmed inte något färdigt recept att efterlikna. Liker (2009) lyfter därför fram att konceptet behöver tillämpas och anpassas på det sätt som bäst lämpar sig för den specifika organisationen. Detta för att öka värdet för verksamhetens kunder. Författaren betonar att förutom ett kundperspektiv är det minst lika viktigt att fokusera på ständiga förbättringar, anställda och långsiktigt tänkande. Genom enskilda processer som samverkar utifrån ett helhetsperspektiv kan organisationen sedan uppnå konkurrensfördelar (Liker, 2009). Slösaktigt resursspill kan därmed undvikas genom sammanhängande effektiva flöden.
11 Likers (2004; 2009) 14 principer för att en verksamhet ska uppnå lean är uppdelade i fyra begreppskategorier, med tydligare koppling till Toyotas systemsyn än Krafcik (1988) samt Womack och Jones (1996a). Se tabell 1 nedan.
Tabell 1. Likers (2004;2009) 14 principer uppdelade utifrån fyra kategorier.
Brännmark (2012) lyfter fram en samling av metoder och verktyg i form av ”lean tools” för att utveckla verksamheter eller som en filosofi som han kallar för ”lean thinking” gällande organisationers sätt att styra. Lean har emellertid framgått som en helhetssyn utifrån en abstrakt lean-tänkande filosofi i form av ”lean thinking” (Womack & Jones 1996b). Filosofin kan därmed vara tolkningsbar, jämfört med verktyg som jag utgår från är mer konkret. Detta eftersom 80 procent av begreppet är filosofi och 20 procent en verktygslåda (Womack et al., 1990; Modig & Åhlström 2011). Hines et al. (2004) samt Pettersen (2009b) menar istället att en helhetssyn bäst lämpas med en operationell och strategisk nivå, vilket liknar verktyg och filosofi som är nödvändigt för att verksamheten ska ”bli lean”. Den operationella nivån kan liknas vid lean-verktyg (Bicheno & Holweg, 2016) medan den strategiska nivån kan liknas vid Womack och Jones (1996b) ”lean thinking”. Därmed kan både verktyg och filosofi vara nödvändigt för att framgångsrikt tillämpa konceptet inom en organisation (Bicheno & Holweg, 2016; Myerson, 2012; Liker, 2004; Pettersen, 2009a). Med ett systemperspektiv av metoder, principer, strategier och filosofier som verkar tillsammans, skapades en stor framgång för Toyota och dess fortsatta utveckling som en lärande organisation (Liker, 2009). Verktygen kan även bidra till att uppnå filosofin. Konkreta verktyg kan exempelvis vara
12 produktionsvisualiseringstavlor (Womack & Jones, 1996a). Detta för att visualisera och synliggöra status för aktiviteter, för att anställda ska kunna vidta lämpliga förbättringsåtgärder.
Emellertid finns olika tolkningar av begreppet lean och dess innebörd då det är ett spritt koncept som saknar en universell definition. I och med stor variation i innehåll och syfte behöver idén anpassas till verksamheten och befintlig kontext (Pettersen, 2009b). Detta för att fungera i enlighet med vad strategin stipulerar (Czarniawska & Sevón, 1996; Pettigrew, 1992). Främst i och med att konceptet överförs till offentlig sektor från tillverkningsindustrin. Idén kan därför definieras i olika sammanhang och utvecklas olika med hänsyn till organisationens syfte och verksamhetens förutsättningar utifrån dess typ och kontext. Detta i och med att lean har blivit ett välanvänt begrepp inom olika verksamheter (Hines et al., 2004; Nilsson, 2011), samt att olika mycket hämtas från ursprungsidén (Pettersen, 2009a). Även styrningsmetoder som 5s och Six Sigma (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014), total quality management (TQM) och just- in-time (Brännmark, 2012), innefattar lean och kan anses vara förbättringsprocesser till följd av TPS.
Följaktligen finns löften om att lean fungerar som en problemlösning för att öka organisationers effektivitet genom en internationell spridning utanför tillverkningsindustrin, som överförts till olika verksamheter som myndigheter sedan 2000-talet. Däremot har det ifrågasatts eftersom lean kan komma till uttryck olika beroende på verksamhet (Brännmark, 2012). Dessutom kan fokus riskera att riktas mot att endast eliminera slöserier snarare än att sätta kunden i fokus.
Sammantaget är lean-konceptet utvecklat inom privat sektor inspirerat från bilindustrin och TPS. Detta i och med att majoriteten av lean-principerna har gjorts inom privat sektor i tillverkningsindustrier i syfte att identifiera och analysera problem i processer (Krafcik, 1988;
Womack et al., 1990; Womack & Jones, 1996a; 1996b). Lean har kommit att föras in inom offentlig sektor för att kartlägga arbetsprocesser och flöden samt därmed reducera resursslöseri och maximera värde för kunden.
2.3 Lean - från privat till offentlig sektor
Under det senare årtiondet har idén överförts till offentlig sektor (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014; Modig & Åhlström, 2011). Lean har således spridits utanför den ursprungliga tillverkningsindustrin i Japan till västerländska företag och sedan myndigheter.
Nielsen, Wæraas och Dahl (2019) menar att det erbjuder ett helhetsperspektiv för att hantera problem inom myndigheter till följd av NPM, som exempelvis skapat fragmentering med ett bristande helhetsansvar av länkade processer. Røvik (1996) klarlägger att spridningen av lean
13 medför imitation, likformighet och stabilitet av organisationssätt inom offentlig sektor. En oförberedd strategiförändring i ett NPM-skifte kan därför försvåra för en organisation att bli trovärdig i förhållande till kunder och medarbetare.
Vidare har lean föreslagits som ett förvaltningsverktyg som kan förbättra produktiviteten och prestandan i offentliga myndigheter. Radnor och Osbourne (2013) menar att det beror på omgivningens krav på ökad kvalitet och effektivitet inom offentlig verksamhet. Liknande menar Arlbjørn et al. (2011) samt Carter et al. (2011) att lean kan vara en ny form av NPM reform som svar på regeringens efterfrågan efter mer effektiv myndighetsservice för att minska de offentliga utgifterna. Womack och Jones (1996b) menar att verktygen kan användas även inom tjänstesektorn, vilket innebär att lean kan överföras från den japanska bilindustrin till en mer generell nivå av oavsett organisationers verksamhetsinriktningar. Quist (2003) menar att det är en resande idé inom offentlig sektor som en generell managementidé. För att uppnå riksdagens förvaltningspolitiska mål som en innovativ, effektiv och rättssäker organisation har även en rapport från Innovationsrådet framfört krav på systemsyn i form av lean (Brandt, 2012;
Brandt & Stigendal, 2012). Detta eftersom medborgarna ska dra nytta och sättas i centrum inom ramen för myndighetsuppdraget (Regeringskansliet Dir. 2011:42). Systemperspektivet är emellertid en anpassning av lean, medförande att inte alla dess principer blir tillämpbara (Brandt
& Stigendal, 2012; Radnor & Osborne, 2013; Bicheno & Holweg, 2016). Anledningen är att det handlar om kundkontakt där tjänsten kan behöva anpassas till den enskildes förutsättningar.
Vidare kan detta innebära avvägningar mellan medborgares skattefinansiering samt medarbetares och chefers bedömningar utifrån budgetramar. Seddon, O’Donovan och Zokaei (2011) menar att det handlar om att göra rätt från början med ett medarbetarskap och ledarskap baserat på ett utifrån-och-in perspektiv med kunden i centrum. Översättning av idén kan därför ses som ett innovativt ledande svar på yttre krav för styrning inom offentlig verksamhet.
Brännmark (2012) menar att försök har gjorts av att se effekter av lean inom kommuner och myndigheter genom att generalisera resultat från andra länder till Sverige. Trots det kan sammanhanget spela en roll för effekter när lean implementeras. Vidare menar forskaren att det utgör ett underlag för fortsatt forskning inom myndigheter i och med att det tämligen är ett outforskat fenomen. Dessutom saknas ofta teoretiska kopplingar (Brännmark, 2012).
Fallstudier av lean inom offentlig sektor visar på att arbetet medför sänkta ledtider i form av sänkta ärendehanteringstider samt ökad intern effektivitet (Arlbjørn et al., 2011; Hines et al., 2004; Radnor & Walley, 2008; Suárez-Barraza & Ramis-Pujol, 2010). I en delrapport lyfter Statskontoret (2014) även fram att lean-tänkande kan vara användbart för att lösa komplexa
14 effektivitetsproblem. Färgelanda kommun har exempelvis sparat ungefär sju dagar av administration genom en kartläggning av lean på ett år (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014).
Däremot kan det leda till försämrat arbetsresultat och ökad stress (Carter et al., 2011), med fokus internt inom organisationen snarare än externt till kunder (Hines et al., 2004). Detta tydliggör ett behov av att förstå hur verktyg och principer kan behöva anpassas till sammanhanget för att utgöra en lösning på problem (Pedersen & Huniche, 2011), från att ursprungligen ha hämtats ur industriell produktion.
Vidare definieras begreppet lean ofta på en alltför låg abstraktionsnivå med specifika metoder och verktyg i många organisationer och företag. Lean bör istället lyftas från verktyg, aktiviteter och metoder till en mer övergripande verksamhetsstrategi av principer och värderingar för att skapa en effektiv offentlig sektor (Modig & Åhlström, 2013), se figur 2 nedan. Även Radnor och Walley (2008, s. 19) menar att offentlig sektor bygger en ”lös grund” av lean genom att fokusera på verktyg och metoder snarare än en filosofi. Detta kan medföra en kortsiktighet av lean-arbetet i och med standardisering av arbetsuppgifter snarare än förståelsen för införandet av en verksamhetsstrategi. Även Zokaei, Elias, O’Donovan, Samuel, Evans och Goodfellow (2010) menar att lean inom tjänsteverksamhet fokuserar på enskilda processer snarare än systemet i sin helhet där medarbetarna själva ska kunna förbättra processer. Weick och Quinn (1999) lyfter även fram utmaningar inom offentlig sektor att lean tycks utgöra en tillfällig och kort förändring istället för en kontinuerlig förändring. Detta i form av punktinsatser med konsultstöd är vanligt förekommande snarare än gemensamma program för organisationen i sin helhet (Arlbjørn et al., 2011; Hines et al., 2004; Pedersen & Huniche, 2011; Radnor & Walley, 2008). Detta skulle kunna vara en förklaring till att liknande och standardiserade lean-verktyg väljs av många organisationer, trots att förutsättningar och processer kan se olika ut.
Värdeflödeskartläggning, diagram och bilder är exempel på visuella verktyg. Även lean-spel har utvecklats för att prova på arbetet (Bicheno & Holweg, 2016). I detta är lärande är en metod inom lean genom att mätningars resultat analyseras och sedan förs tillbaka till medarbetarna (Brandt & Stigendal, 2012). Detta för att utgöra ett verktyg för ledningen att planera utifrån fakta, problemlösning och byggandet av nya strukturer. Däremellan kan samtliga medarbetare känna sig delaktiga genom att värderingarna bryts ned i mindre delmål.
15 Figur 2. Realisering av värderingar i praktiken genom verktyg och aktiviteter (Modig & Åhlström 2013, s.
176).
Generaldirektören som var med vid lean-införandet på Försäkringskassan samlade ett antal myndigheter som gick med i Myndighetsnätverket Lean för spridningen av lean. Detta för att utveckla och stimulera erfarenhetsutbyte mellan chefer och medarbetare genom utbildning, verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning samt för innovation och nyskapande. Några av dessa nätverkande myndigheter är Centrala studiestödsnämnden, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Skatteverket (ESV, 2019). Dessa har tidigare implementerat lean i någon eller några av sina verksamheter, varav Försäkringskassan inom samtliga av sina verksamheter. De vill vara en
”lärande organisation” och genomföra saker (Statskontoret 2017, s. 228). Detta för att leva upp till ökade krav som ställs på myndigheter från medborgare och lagstiftning, genom att skapa kundnytta inom ramen för lagens armar i kombination med minimering av slöserier.
Försäkringskassan har arbetat med lean inom flera verksamheter sedan 2010. Därmed är det av relevans och intressant att förstå hur Försäkringskassan som en offentlig tjänstemyndighet har gjort försök att översätta lean som en verksamhetsstrategi på hela myndigheten utifrån teoretiska verktyg som översättningsteori, vilket innebär spridning av organisationsidéer (Czarniawska & Sevón, 1996). Att tillverka exempelvis bilar kan skilja sig från myndighetsutövning och tjänsteproduktion. Därför måste en anpassning göras av lean som ursprungligen är hämtat från industriell produktion. Detta för myndighetens effektivitetsarbete med verksamhetsutveckling, se figur 3 nedan.
Figur 3. Från textilindustri till tjänsteproduktion till specifik verksamhet, Försäkringskassan (Egen baserad på översättningen av lean-konceptet).
Industriell
produktion Tjänsteproduktion Offentlig sektor Förskringskassan
16
3. Teoretisk referensram
__________________________________________________________________________________
I detta kapitel förs de teorier som nyttjats och tidigare forskning fram, som har använts för att bidra till uppsatsens teoretiska del. Inledningsvis redogörs för motivering vid val av teorier. Sedan presenteras institutionell teori, skandinavisk institutionell teori, i synnerhet översättningsteori med fokus på arenor och översättare. Valda teorier bidrar till att förstå översättningar av idéer genom att erbjuda verktyg. I slutet av kapitlet redogörs för begränsningar och uppsatsens teoretiskt sammanfattande ramverk.
__________________________________________________________________________________
3.1 Motivering för val av teorier
Det finns ett forskningsglapp i att förstå hur enskilda organisationer hittar lösningar på problem i sina processer under 2000-talet (Wooten & Hoffman, 2016), vilket gör att min uppsats bidrar till kunskapsläget. Institutionell teori har främst använts för att förstå idéspridning på en övergripande makronivå inom organisationsfält (Suddaby, 2010; Wooten & Hoffman, 2016).
Således har studier efterfrågats på mikronivå gällande översättningsprocessens lokala aspekter.
Även Powell och Colyvas (2008) menar att studier på mikronivå efterfrågas för att generera en större förståelse för reproducerade institutioner gällande vardagliga aktiviteter och processer.
Dessutom anser forskarparet att en kombination av både makro- och mikroperspektiv ger en fördjupad analys. Detta för att översättningsteorin ska tas på allvar och utveckla en förståelse för att översättare finns överallt, inte bara i utbildningssyften, utan också individers vardagliga arbetsprocesser i en operativ kärnverksamhet samt att inte endast fokusera på händelser som är av större karaktär. Därför efterfrågas studier både på strategisk och operativ nivå.
Vidare behöver förståelsen fördjupas för hur idéer reser från en organisation eller från ett organisatoriskt fält till ett annat, samt hur dessa ändras och anpassas, vilket inte analyserats tillräckligt djupgående (Czarniawska & Sevón, 2005; Dingwerth & Pattberg, 2009). Detta förutsätter en bakgrund och förståelse för skandinavisk institutionell teori som är en utveckling av institutionell teori att förstå organisationers variationer snarare än homogenitet. I sin tur banar detta väg för översättningsteori som tillhör skandinavisk institutionell teori i syfte att förstå anpassningar av cirkulerande idéer mellan och inom organisationsfält. I dessa fält söker organisationer legitimitet genom avspeglingar (DiMaggio & Powell, 1983). Czarniawska (1992) menar att bland annat att offentlig förvaltning bidrar till att strukturera organisationsfälten. En managementidé kan därför få olika betydelser beroende på den mottagande kontexten. Studerandet av institutionell teori och skandinavisk institutionell teori,
17 i synnerhet översättningsteori av lean-införandet på en strategisk och operativ avdelning inom en myndighetskontext är därför av intresse.
3.2 Institutionell teori
Nyinstitutionell organisationsteori har på senare tid dominerat inom organisationsforskningen och utvecklats i olika riktningar (Greenwood, Oliver, Sahlin & Suddaby, 2017; Sahlin &
Wedlin, 2008), som exempelvis översättningsteorin (Wedlin & Sahlin, 2017). Bakgrunden till det är institutionell teori där organisationer påverkas av omgivningen i form av regelföljande och att dessa inspireras av idéer inom organisatoriska fält, vilket skapar en likformighet och stabilitet (DiMaggio & Powell, 1983; Sahlin & Wedlin, 2008). Forskarna menar att det i strukturerna skapas gemenskap och imitering av cirkulerande idéer. I dessa fält skapas även identiteter (Wooten & Hoffman, 2016). Samtidigt kan organisationer även påverka sin omgivning (Scott, 1995). De organisationer som inkorporerar element från sin institutionella omgivning erhåller legitimitet vilket enligt Meyer och Rowan (1977) är viktigt för att överleva vid sidan av effektivitet. Wooten och Hoffmans (2016, s. 131) definition av organisatoriska fält är “the constellation of actors that comprise this central organizing unit”. Andra liknande och vanliga definitioner är:
Those organizations that, in the aggregate, constitute a recognized area of institutional life:
key suppliers, resource and product consumers, regulatory agencies, and other organizations that produce similar services or products. (DiMaggio & Powell, 1983, s. 148)
A community of organizations that partakes of a common meaning system and whose participants interact more frequently and fatefully with one another than with actors outside the field. (Scott, 1995, s. 56)
Groups of organizations whose activities are defined in similar ways. (Sahlin & Wedlin, 2008, s. 224)
Definitionerna ovan av organisatoriska fält har likheten att dessa behandlar fälten som arenor där organisationer involveras och integreras i ett kollektiv. Dessa producerar liknande tjänster och produkter. Emellertid behöver dessa inte utgöra organisationer med gemensamma mål eller inom samma geografiska område, utan dessa kan förenas genom identifierade gemensamma intressen och effekter av fältets sammanslutning (Wooten & Hoffman, 2016). Detta menar DiMaggio och Powell (1983) samt Scott (2001) skapar ett institutionellt liv där en förståelse av fältet krävs för att förstå dess händelser som skapar heterogenitet, variation och förändring.
Därmed behöver inte det organisatoriska fältet vara avgränsat till att utgöra en och samma bransch. Fältets förenande kan därför bero på andra gemensamma problem eller intressen. En
18 annan likhet inom definitionen av organisatoriska fält är dess gränser mot omgivningen. Detta medför att en del organisationer kan ses som främmande som inte ingår i nätverket. Däribland visar forskning på gränser mot organisationer som saknar relationer samt liknande syfte som fältet (DiMaggio & Powell, 1983; Scott, 1995).
Vidare kan idéer spridas genom att få genomslag allteftersom alternativt på grund av att idéerna till en början är ett genomslag (Czarniawska & Sevón, 1996; Greenwood et al., 2017). Sahlin och Wedlin (2008) menar att idéspridning även kan utgöra trender av det som institutionaliserats i samhället och som kan anses vara ”moderiktigt”. Även Czarniawska och Sevón (2005) menar att idéerna blir en central del att efterfölja. Abrahamsson (1996) lyfter fram att imitering görs i rationellt syfte att anpassas till allmänt accepterade idéer i from av normer.
Liknande menar Meyer och Rowan (1977) samt Røvik (2008) att organisationer eftersöker legitimitet genom att efterleva moderiktiga och rationella normer för att framstå som effektiva och trendiga. Sevón (1996) framlägger att likheter inom organisatoriska fält görs i syfte att uppfattas som framgångsrik med en vilja att imitera verksamheter för att uppnå samma resultat.
Detta kan även leda till en större spridning. Imitering av idéer kan även anpassas till organisationens egen önskan eller specifika omständigheter (Czarniawska & Sevón, 1996).
Vidare kan formella positioner som en internkonsult (Andersen & Røvik, 2015) eller en intraorganisatorisk översättare (Røvik, 2008) verka för att idéer ska institutionaliseras och bli ett för givet taget sätt att agera. Detta menar författaren skapar en länk mellan organisationens olika hierarkiska nivåer för att driva arbetet. Idéerna kan emellertid försvinna, och är beroende av tid och rum samt hur dessa är formulerade (Czarniawska & Sevón, 1996). Därutöver lyfter Greenwood et al. (2017) fram behovet av att olika aktörer möts och jämför sina processer för att kunna bidra till spridningen. Till följd, spelar olika organisationers delaktighet roll för spridningen och institutionaliseringen av idéer som kan bli svåra att tvivla på.
Emellertid skapas ett tryck på organisationer att bli likformiga (isomorfisma) med institutionaliserade normer (DiMaggio & Powell, 1983). Däribland lyfter både DiMaggio och Powell (1983) samt Scott (2001) fram att mimetisk, normativ och tvingande isomorfism är de viktigaste krafterna för homogenitet inom organisatoriska fält. Tvingande isomorfism handlar om ett externt tryck i form av reglering från en hierarkisk överordnad position, exempelvis regeringen. Om organisationer inte följer strukturer kan det medföra sanktioner. Detta skiljer sig mot normativ och imiterande isomorfism som sker genom horisontella kontakter. Normativ isomorfism innefattar vad som allmänt är lämpliga normer av professionella värderingar, kunskaper och varor inom organisationsfältet (DiMaggio & Powell, 1983). Imiterande
19 isomorfism innebär att imitera en specifik organisationsmodell eller enskilda element från andra organisationer på grund av osäkerhet. Detta förekommer frekvent inom organisationer för att erhålla legitimitet i en institutionell omgivning (Scott, 2001). DiMaggio och Powell (1983) menar emellertid att spridning av modeller inom imiterande tryck även kan ske omedvetet och indirekt genom medarbetare men även konsultföretag.
March och Olsen (1995) menar att imitering skapar ett referenssystem som formar medlemmarnas identiteter och strukturer för vad dessa anser vara viktigt. Aktörerna skapar aktiviteter för liknande problem och formar modeller för hur organisationer inom fältet bör agera (Sahlin & Wedlin, 2008). Detta blir ett normativt godkänt organisationssätt (Meyer &
Rowan, 1977; DiMaggio & Powell, 1983). Berger och Luckmann (1979) samt Czarniawska (1997) menar att det skapas ett kollektivt handlingsmönster med mänskliga rutiner i vardagslivet genom institutionalisering. Skapandet av rutiner och för givet taget handlande är vad mänskligt väsen kan antas handla om. Berger och Luckmann (1979) menar att det vidmakthåller vardagslivet. I sin tur skapas isomorfism, vilket innebär homogenitet att organisationer alltmer liknar varandra (DiMaggio & Powell, 1983). Omgivningens förväntningar definierar Meyer och Rowan (1977) som rationella myter, vilket definieras som förgivettagna antaganden om hur något ska vara för att organisationer ska bli legitima gentemot sin omgivning. Detta kan skapa isomorfism som en generell och rationell lösning på ett problem.
Institutionell teori har även kritiserats för att aktörer anpassar sig till sin omgivning (Røvik 2008) eller endast etiketter (Sahlin-Andersson & Engwall, 2002). Jag menar med etikett exempelvis lean alternativt en bokstavskombination som JIT (Just-In-Time), NPM (New Public Management) eller TQM (Total Quality Management). Presumtivt skulle detta kunna innebära att man ser en ökad likformighet på organisationsfältet genom att studera hur lean på en övergripande nivå cirkulerar. Detta snarare än att vara starka aktörer som även kan påverka sin omgivning. På senare tid har det således blivit vanligt att prata om skandinavisk institutionalism som en variant av institutionalism (Czarniawska & Sevón, 1996; Greenwood et al., 2017; Sahlin
& Wedlin, 2017). Det leder mig in på nästa avsnitt som en utveckling av institutionell teori, och som behandlar spridning av idéer som kan skapa variationer.
3.3 Skandinavisk institutionell teori
Skandinavisk institutionell teori är utveckling av institutionell teori som har studerat spridningen av managementidéer i form av hur översättningsprocesser går till mer ingående i
