EN MINIMILÖN I EU. Rättsligt möjligt eller vad ska det vara bra för? Olivia Lundgren

(1)

Rättsligt möjligt eller vad ska det vara bra för?

Olivia Lundgren

EN MINIMILÖN I EU

Termin 9 HT 2021 Examensarbete, 30 hp Juristprogrammet, 270 hp Handledare: Carin Ulander-Wänman

(2)

Innehållsförteckning

Förkortningar ... 3

1 Inledning ... 4

1.1 Syfte ... 5

1.2 Metod och material ... 5

1.3 Avgränsningar ... 7

1.4 Subsidiaritetsprincipen ... 7

2 Förslag till direktiv för lönesättning i EU:s medlemsländer ... 11

2.1 Processen rörande utformningen och implementeringen av direktivet ... 11

2.2 Förslagets innehåll ... 14

2.2.1 Motivering av direktivets utformning ... 15

2.2.2 Det rättsliga innehållet i förslag till direktiv om minimilöner ... 16

2.3 EU:s makt över lönesättningen i medlemsstaterna ... 18

2.3.1 Lönesättning som undantag i EU domstolens praxis ... 19

3 Kollektivavtalet som regleringsinstrument för lönesättning i Sverige ... 23

3.1 Kännetecknande för den svenska arbetsrättsliga modellen ... 23

3.1.1 De kollektiva spelreglerna ... 25

3.1.2 Om märket ... 29

3.2 Kollektivavtalet som rättsligt dokument ... 30

4 Slutdiskussion ... 34

4.1 Är förslaget förenligt med fördraget? ... 34

4.2 Ett hot mot den svenska arbetsrättsliga modellen? ... 37

4.3 Vad säger subsidiaritetsprincipen? ... 40

4.4 Slutsats ... 42

Käll- och litteraturförteckning ... 44

Tryckta källor ... 44

Rättsfall ... 45

Litteratur ... 46

Länkar ... 47

(3)

Förkortningar

AD Arbetsdomstolen

EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

EU Europeiska Unionen

FEU Fördraget om europeiska unionen

FEUF Fördraget om europeiska unionens funktionssätt LAS Lag om anställningsskydd (1982:80)

LRA Lagen om rättegången i arbetstvister (1974:371) MBL Medbestämmandelagen (1976:580)

RF Regeringsformen

(4)

4

1 Inledning

Att värdera ett arbete utifrån den lön arbetaren ska erhålla är mer än ett utbyte av prestation och ersättning. Det är inte bara en uppskattning över hur mycket arbetet är värt utan en lön ska även finansiera ditt liv och till viss mån din överlevnad. Det är därför viktigt att den lön arbetaren mottager kan täcka kostnaderna som krävs för en skälig levnadsnivå. En lön behöver säkerställa människor en möjlighet att leva.¹ Det här är dock något som många människor kämpar med och har identifierats som ett problem av EU; att vissa som arbetar ändå inte kan leva på sin lön trots att flera länder har en lagstadgad minimilön.² Det var till viss del därför som EU- kommissionen ³ i oktober 2020 lade fram ett förslag till direktiv om minimilöner i medlemsstaterna.⁴ Förslaget innebär att minimilönen antingen ska framgå av lag eller kollektivavtal och nivån ska fastställas enligt ett antal kriterier listade i direktivet för att säkerställa att lönen är möjlig att leva på.⁵ Minimilönen kommer därmed inte överensstämma till fullo i alla medlemsstater utan anpassas utifrån kriterierna och förutsättningarna i varje medlemsstat.

Förslaget var i enlighet med de mål som EU tagit fram i den sociala pelaren och de tillhörande 20 principerna, bland annat finns målsättningen om en rättvis lön som möjliggör en skälig levnadsstandard.⁶ De flesta medlemsstater var positiva inför förslaget men inte Sverige. Både politiker och arbetsmarknadens parter menade att EU lägger sig i tillvägagångssättet för lönesättning i medlemsländerna.⁷ Det uttrycktes oro över hur det skulle påverka den svenska arbetsrättsliga modellen i och med att medlemsstaternas system skiljer sig åt.⁸ Sverige har på flera sätt försökt undkomma direktivet. De har i enlighet med subsidiaritetsprincipen lämnat ett

1 Skäliga arbetsvillkor och skälig levnadsstandard är rättigheter som kommer till uttryck i ett flertal deklarationer om mänskliga rättigheter, se bland annat, art. 23 och 25 FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och Art.

31 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

2 Enligt EU-kommissionen är det i nio medlemsstater för låg lagstadgad minimilön för att en ensamstående inkomsttagare ska hamna över gränsen för fattigdomsrisk. s. 2, Förslag till europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i europeiska unionen, oktober 28, 2020, KOM(2020) 682 Slutlig.

3 Hädanefter kommissionen.

4 Förslag till europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i europeiska unionen, oktober 28, 2020, KOM(2020) 682 Slutlig.

5 Artikel 5, Förslag till europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i europeiska unionen, oktober 28, 2020, KOM(2020) 682 Slutlig.

6 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-

investment/european-pillar-social-rights_sv [2021-09-24] [13:50]; https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities- 2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar- social-rights-20-principles_sv [2021-09-24] [13:50].

7 https://www.dn.se/debatt/ett-eu-direktiv-om-minimiloner-ar-helt-oacceptabelt/ [2021-09-27] [11:23].

8 För en skeptisk analys se, https://www.svd.se/minimiloner-skulle-skapa-dubbla-system [2021-09-24] [14:04].

(5)

5 motiverat yttrande om förslagets oförenlighet med fördragen.⁹ De har även önskat att få undantas direktivet men kommissionen gick inte med på det, istället har kommissionen lovat att direktivet inte ska påverka den svenska arbetsrättsliga modellen. Något LO inte lugnades av.¹⁰ Att Sverige och arbetsmarknadens parter reagerat starkt på förslaget kommer från den övertygelse om att parterna själva bäst löser frågor om anställningen och förhållandet mellan parterna.

Från andra håll väcktes frågan om EU överhuvudtaget har befogenhet i enlighet med fördragen att utfärda ett sådant direktiv.¹¹ I enlighet med subsidiaritetsprincipen ska EU endast vidta åtgärder om medlemsstaterna inte själva kan uppnå åtgärden i tillräcklig utsträckning. Men genomförs en minimilön bäst på unionsnivå eller nationell nivå när medlemsstaternas system skiljer sig åt? Att EU vill ta ansvar för arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard ser förmodligen de flesta som något positivt och majoriteten av medlemsstaterna välkomnade förslaget. Samtidigt behöver direktivet genomföras i den mån fördragen tillåter ett sådant agerande. Kanske är det därför frågan dyker upp, om förslaget är rättsligt möjligt och vad en reglering om minimilöner på EU nivå ska vara bra för?

1.1 Syfte

Syftet med uppsatsen är att analysera innehållet i förslaget om direktiv om tillräckliga minimilöner i medlemsstaterna och den process som pågår för antagandet av direktivet. Syftet är även att analysera EU:s befogenhet att intervenera i medlemsländernas behörighet att reglera lönesättningen vilken kommer till uttryck i artikel 153 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (FEUF) och analysera hur förslaget förhåller sig till den svenska modellen om lönesättning i kollektivavtal. Rättsutredningen kommer värderas mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen.

1.2 Metod och material

En del av problematiken i att skriva om ett direktiv som ännu inte blivit en rättsakt är att det är under ständig förändring. De förslag som kommissionen lade fram behöver inte bli det

9 Se nedan om proceduren i kap 1.4 och kap 2.2.

10 https://www.lo.se/start/loner_arbetsmiljo_och_avtal/lo_sager_nej_till_lag_om_minimilon_i_eu [2021-10-06]

[15:52].

11 För en argumentation att det inte är rättsligt möjligt se, https://europeanlawblog.eu/2020/06/23/the-

commissions-proposal-for-a-european-minimum-wage-another-ultra-vires-challenge-for-the-eu/ [2021-09-22]

[14:43].

(6)

6 slutgiltiga resultatet. Det behöver faktiskt inte bli mer än ett förslag. Att förhålla sig till ständig förändring eller risken att förslaget aldrig kommer få se sidorna i Europeiska unionens officiella tidning har varit utmanande men spännande.¹² Det försvårar även metoden eftersom den inte behandlar gällande rätt utan potentiell rätt. Det har därför inte varit möjligt att använda sig av enbart traditionella rättskällor, utan materialet har utvidgats till att också omfatta andra hjälpmedel för att skapa en förståelse för förslaget och den process som kan leda till ett antagande av direktivet.

Kommissionens förslag till direktiv om minimilöner har analyserats genom en textnära tolkning utifrån sin ordalydelse. Analys har genomförts utifrån direktivets innehåll, både ingressen och samtliga kapitel. Förslagets bestämmelser har jämförts med ingressen och motiveringen till förslaget samt övriga uttalanden från EU:s institutioner för att ge förståelse för den tänkta tillämpningen av förslaget. Jag har valt att redogöra för kommissionens förslag utan att närmare analysera Europaparlamentets och ministerrådets inställningar då de inte kommit överens om ett gemensamt direktiv ännu. Det är även kommissionens förslag som är utgångspunkten för förhandlingarna om direktivet och det uppfattades därför som betydelsefullt att fokusera på det.

Förslaget till direktiv om minimilöner är, som framgått, ännu inte antaget och utgör därmed inte en rättsakt. För att få en uppfattning om dels hur förslagets kan tolkas, dels processen för ett antagande av direktivet har jag valt att utvidga mitt material till att omfatta förhandlingsdokument och tidningsartiklar. Tidningsartiklarna har använts för att följa processen i EU:s institutioner i och med att vissa av förhandlingarnas uttalanden ges muntligt och det inte finns någon dokumentation. Förhandlingsdokumenten har valts för att illustrera hur förslagets innehåll kan tolkas.

För att förstå EU:s befogenheter att agera på löneområdet i unionen har jag redogjort för vad de två fördragen FEUF och Fördraget om europeiska unionen (FEU) fastställer och då specifikt artikel 153 FEUF. Eftersom fördragen saknar förarbeten har rättspraxis från EU-domstolen varit nödvändig för att fördjupa förståelsen kring bestämmelserna. Rättsfallen är valda utifrån att de behandlar undantaget om löneförhållanden i artikel 153.5 FEUF. Det som försvårat analysen av praxis är att i samtliga rättsfall har undantaget om löneförhållanden varit en delfråga eller mindre fråga i ett större sammanhang och det har därför inte redogjorts för i större

12 Det har varit som att följa liverapporteringen av mellantiderna på en alpintävling. Allt kan se bra ut men så åker skidåkaren ut femte porten innan mål. Ett bra åk men inget resultat.

(7)

7 utsträckning. Uttalandena som EU-domstolen gjort bör däremot anses vägledande för bedömningen av undantaget om löneförhållanden och kan därför användas för analysera rättsläget. Doktrin har även studerats för att öka förståelsen för artiklarnas uppbyggnad och innebörd.

För att beskriva innehållet i den svenska arbetsrättsliga modellen och kollektivavtalet som regleringsinstrument för lönesättning har jag analyserat lagstiftning, förarbeten, praxis och doktrin. Jag har valt att använda mig av flera författare som delvis nämner samma saker eller överlappar varandras resonemang för att få en nyanserad bild av den svenska arbetsrättsliga modellen.

1.3 Avgränsningar

Uppsatsen kommer inte beröra den individuella lönesättningen i enskilda anställningsavtal då uppsatsen har ett behov av att begränsas samt att förslaget ifrån kommissionen fokuserar på löner förhandlade av arbetsmarknadens parter. Det lämpar sig därför att jämföra förslaget med det system för lönesättningar i kollektivavtal vi har i Sverige. Uppsatsen kommer inte diskutera den offentliga anställningens särprägel när staten är arbetsgivare, inte heller kommer uppsatsen jämföra den offentliga anställningen och dess lönesättningen med lönesättningen på den privata arbetsmarknaden. Jag har beaktat förändringar i utformningen av direktivet om minimilöner och processen om direktivets antagande fram till 2021-12-31, mot bakgrund av den tid som varit till förfogande för uppsatsarbetet. Jag kommer övergripande beskriva vad som är kännetecknande för den svenska modellen för lönesättning och därmed inte redogöra för enskilda lagrum i större utsträckning.

1.4 Subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen innebär att för områden där EU inte har exklusiv befogenhet, ska EU endast vidta åtgärder om medlemsstaterna inte själva kan uppnå åtgärden i tillräcklig utsträckning utifrån målen fastställda i fördragen, artikel 5.3 st. 1 FEU. Subsidiaritetsprincipen är till för att vara en försäkran att åtgärderna EU vidtar inte bättre kan genomföras hos medlemsstaterna på central, regional eller lokal nivå. Principen skulle även kunna benämnas närhetsprincipen och förstås som att om en åtgärd resulterar i ett lika bra eller bättre resultat på nationell eller lokal nivå ska det inte genomföras på unionsnivå.¹³ Subsidiaritetsprincipen

13 s. 46, Nyström (2011).

(8)

8 överensstämmer med målsättningen att besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt vilket framgår av artikel 10.3 FEU. Tillhörande subsidiaritetsprincipen finns ett protokoll i vilken det framgår hur EU:s institutioner ska tillämpa principen.¹⁴ Varje institution för EU ska fortlöpande i sitt arbete säkerställa att subsidiaritetsprincipen följs.¹⁵ Subsidiaritetsprincipen ska beaktas under hela processen för en lagstiftningsakt och det krävs att kommissionen motiverar sitt beslut i förslaget om varför åtgärden bäst kan genomföras på unionsnivå.¹⁶

Bedömningen av subsidiaritetsprincipen sker först och främst genom att EU:s institutioner beaktar principen under framtagandet av rättsakter.¹⁷ Det framgår inte av artikel 5 FEU eller i det tillhörande protokollet hur bedömningen närmare ska ske och EU-domstolens praxis blir därför relevant att studera.¹⁸ En avgörande aspekt i bedömningen om en rättsakt är i enlighet med subsidiaritetsprincipen är frågan om huruvida det mål som är uppställda i fördragen och som EU:s institutioner ska följa bättre uppnås på unionsnivå.¹⁹ EU-domstolen har uttalat sig om att vid bedömningen om huruvida målen bättre uppnås på unionsnivå kan sådant som olika måls samspel med varandra tas i beaktning.²⁰ Det uttrycks även i en annan dom att när det krävs samspel eller koordinering kring flera olika områden eller målsättningar bedöms åtgärden vara bättre lämpad att genomföras på EU-nivå.²¹ En åtgärd är också bättre lämpad på EU-nivå när det krävs att olikheter undanröjs för att säkerställa en enhetlig tillämpning och genomförande av åtgärder.²² Det vill säga när problemen som kräver åtgärder är så pass omfattande att medlemsstaterna själva inte kan komma överens eller själva införa tillräckliga åtgärder kan det anses bättre att EU reglerar åtgärderna.²³

Om medlemsstaterna ifrågasätter huruvida lagstiftningsakten är i enlighet med subsidiaritetsprincipen finns två mekanismer för att kunna kontrollera det. Det kan dels genomföras en rättslig prövning dels en politisk prövning. En rättslig prövning kan genomföras

14 Art. 5.3 st. 2 FEU; Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

15 Art. 1, Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

18 Se det tidigare Amsterdamprotokollet, Protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna (1997), där flera av bedömningskriterierna inte blev med till protokoll n 2.

19 p. 180, C-491/01 British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacoo, EU:C:2002:741; p. 77, C- 58/08 Vodafone m.fl. mot Secretary of state for business and regulatory reform, EU:C:2010:321; p. 76, C-176/09 Luxembourg mot Parliament and Council, EU:C:2011:290; p. 45, C-508/13 Estland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, EU:C:2015:403.

20 p. 48, C-508/13.

21 p. 77-78, C-58/08.

22 p. 181-182, C-491/01.

23 Se s. 520, Kumm (2006).

(9)

9 om en medlemsstat väcker talan hos EU-domstolen om att subsidiaritetsprincipen för en lagstiftningsakt har åsidosatts.²⁴ För en politisk prövning sker det genom medlemsstaternas parlament. När ett utkast till en lagstiftningsakt översänds till det nationella parlamentet har medlemsstaten åtta veckor på sig att göra en bedömning huruvida akten överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Skulle parlamentet komma fram till att så inte är fallet ska de lämna över ett motiverat yttrande med skälen till inställningen till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.²⁵ Varje nationellt parlament har två röster var och skulle minst en tredjedel av det totala antalet röster stå bakom motiverade yttranden om att utkastet till lagstiftningsakten inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas.²⁶ Denna procedur omnämns som det gula kortet.²⁷ Efter en omprövning kan det beslutas att antingen behålla utkastet som det är, ändra det eller dra tillbaka det. Oavsett beslut ska det motiveras.²⁸ Skulle en enkel majoritet av de totala rösterna från parlamenten anse att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska det även då ske en omprövning av förslaget. Det här är vad som omnämns som ett orange kort.²⁹ Kommissionen kan vid detta tillfälle besluta om att antingen behålla utkastet, ändra eller dra tillbaka det. Om de skulle välja att behålla utkastet krävs det att de lämnar ett motiverat yttrande över varför de anser att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.³⁰ Förslaget går sedan vidare till Europaparlamentet och rådet som ska beakta både parlamentets och kommissionens yttranden.³¹ Om en majoritet på 55 % av rådsmedlemmarna eller en majoritet av de angivna rösterna i Europaparlamentet anser att förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen behandlas inte förslaget vidare.³²

Kraven för att nå upp till de gula och orangea korten har hittills varit svåra att möta och det har skett endast en gång att tillräckligt många röster lagts för ett gult kort. Det gällde ett förslag från kommissionen om en förordning för att förtydliga samspelet mellan sociala rättigheter och etableringsfriheten samt friheten att tillhandahålla tjänster. Förordningen rörde bland annat strejkrätten vilket ett flertal medlemsstater motsatte sig och valde därmed att lämna ett motiverat yttrande. De flesta medlemsstater ifrågasatte valet av rättslig grund för förslaget och

24 Art. 8, Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; art. 263 FEUF.

26 Art. 7 p. 2, Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

27 Det gula kortet är en referens till fotbollens gula kort. Eftersom det sker en omprövning och inte ett stopp uppfattades det gula kortet vara mer passande som en liknelse än det röda kortet. s. 438, Louis (2008).

29 Det orangea kortet anspelar på trafikljus men är även en referens till mekanismens nederländska ursprung i och med att orange är en väl använd färg av Nederländerna. s. 438, Louis (2008).

31 Art. 7 p. 3(a), Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

32 Art. 7 p. 3(b), Protokoll (n 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

(10)

10 vissa påpekade undantaget för EU att reglera strejkrätten i artikel 153.5 FEUF.³³ Kommissionen ansåg inte att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen men valde ändå att dra tillbaka förslaget eftersom de uppfattade att det politiska stödet inte fanns.³⁴

33 s. 7, Rapport från Kommissionen årsrapport 2012 om subsidiaritet och proportionalitet Bryssel den 30.7.2013 KOM(2013) 566 Slutlig.

34 s. 8, Rapport från Kommissionen årsrapport 2012 om subsidiaritet och proportionalitet Bryssel den 30.7.2013 KOM(2013) 566 Slutlig.

(11)

11

2 Förslag till direktiv för lönesättning i EU:s medlemsländer

Nedan kommer jag beskriva processen för direktivets eventuella antagande. Därefter kommer jag redogöra för direktivets rättsliga utformning med utgångspunkt i det förslag som utarbetats av kommissionen. Sist i kapitlet kommer jag redogöra för EU:s befogenheter att reglera medlemsstaternas löneförhållanden.

2.1 Processen rörande utformningen och implementeringen av direktivet

Processen för direktivet genomförs i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet vilket framkommer i artikel 294 FEUF. Det innebär att kommissionen först lägger fram ett förslag till direktiv för Europaparlamentet och ministerrådet att ta ställning till. Lagstiftningsförfarandet kan pågå olika lång tid beroende på om de olika aktörerna kommer överens om innehållet i förslaget. En första behandling sker alltid men antas inte lagstiftningsakten efter den första behandlingen kan det även utökas till en andra och tredje behandling. Den första behandlingen innebär att Europaparlamentet ska anta sin ståndpunkt över förslaget och översända det till ministerrådet, se artikel 294.3-4 FEUF. Ministerrådet kan i sin tur anta Europaparlamentets ståndpunkt och då är akten antagen i enlighet med artikel 294.4 FEUF. Är ministerrådet däremot inte nöjd med Europaparlamentets ståndpunkt ska de istället sända över sin ståndpunkt till Europaparlamentet, se artikel 294.5 FEUF. Sker det senare går de vidare till den andra behandlingen där Europaparlamentet har möjlighet att svara på rådets ståndpunkt, se artikel 294.7 FEUF. För tillfället är förslaget till direktiv om minimilöner framme vid den första behandlingen och det är nu upp till Europaparlamentet och ministerrådet att komma överens.

Innan kommissionen föreslog ett direktiv om minimilöner samrådde de med arbetsmarknadens parter på unionsnivå i enlighet med artikel 154.1-2 FEUF. Kommissionen har till uppgift att främja samtal mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå och ska, innan de lägger fram förslag som berör det socialpolitiska området, samråda med parterna om unionsåtgärder i två steg. Det första steget är ett samråd om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd, artikel 154.2 FEUF.³⁵ Visar det sig att en unionsåtgärd är önskvärd ska kommissionen återigen samråda med parterna om det planerade innehållet i unionsåtgärden. Arbetsmarknadens parter ska därefter avge ett yttrande eller rekommendation till rådet, artikel 154.3 FEUF.³⁶ Samtliga

35 Se samrådsdokument, First phase consultation of the social partners under article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges related to fair minimum wages (inte översatt till svenska) C(2020) 83 final.

36 Se samrådsdokument, Second phase consultation of the social partners under article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges related to fair minimum wages (inte översatt till svenska) C(2020) 3570 final.

(12)

12 arbetstagarorganisationer kommissionen konsulterade var positiva till en reglering av minimikrav för minimilöner i EU men ingen av arbetsgivarorganisationerna önskade ett bindande direktiv.³⁷ Det finns en möjlighet för arbetsmarknadens parter på unionsnivå att förhandla för att ingå avtal på unionsnivå om samma unionsåtgärder som kommissionen föreslår enligt artikel 155.1 FEUF. Parterna var dock inte överens om att inleda förhandlingar för att bestämma en reglering av minimilöner.³⁸

Efter samråd mellan parterna och ytterligare arbete föreslog kommissionen ett direktiv om minimilöner i oktober 2020. De nationella parlamenten hade, som tidigare framgått, åtta veckor på sig att bedöma huruvida akten överensstämmer med subsidiaritetsprincipen för att sedan lämna ett yttrande. Arbetsmarknadsutskottet i Sverige utredde frågan om subsidiaritet och lämnade ett förslag till riksdagen om att lämna ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 7.1 protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilket riksdagen biföll.³⁹ Arbetsmarknadsutskottet ansåg bland annat att frågan om minimilöner och lönebildning inte faller inom EU:s befogenheter och det var därmed svårt att se hur åtgärderna skulle kunna bidra till tillräckliga och skäliga löner på nationell nivå med dessa begränsningar i åtanke.⁴⁰ Arbetsmarknadsutskottet påpekade även att medlemsstaternas olika ekonomiska och sociala förutsättningar påverkar lönenivåerna och menade att det därför skulle vara bättre att genomföra åtgärder på nationell nivå istället för unionsnivå.⁴¹ Utskottet ifrågasatte även kommissionens argumentation att förslaget föll inom subsidiaritetsprincipen. Kommissionen menade att åtgärder på EU-nivå skulle bidra till lika villkor på den inre marknaden, men arbetsmarknadsutskottet tyckte att det argumentet inte var relevant eftersom syftet med förslaget var att förbättra arbets- och levnadsvillkoren. Arbetsmarknadsutskottet reagerade även på att förslaget till direktiv innehöll definitioner av begrepp som minimilön, kollektivförhandlingar och kollektivavtal. De ansåg att det är begrepp som bäst utvecklas på nationell nivå med hänsyn till de olika medlemsstaternas förutsättningar.⁴² Sverige var inte ensam om att anse att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen. Även Danmark var tveksam

37 s. 4, Second phase consultation of the social partners under article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges related to fair minimum wages C(2020) 3570 final.

38 s. 5, Second phase consultation of the social partners under article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges related to fair minimum wages C(2020) 3570 final.

39 Riksdagsskrivelse 2020/21:138, Riksdagens protokoll 2020/21:54.

40 Arbetsmarknadsutskottets utlåtande 2020/21:AU6 s. 10.

(13)

13 till förenligheten med fördragen och subsidiaritetsprincipen och lämnade ett yttrande.⁴³ Det var däremot inte tillräckligt många röster för att kunna utfärda ett gult kort.⁴⁴

Det var inte endast det svenska arbetsmarknadsutskottet och riksdagen som var missnöjda utan även arbetsmarknadsparterna var skeptiska till direktivet. LO befarar att direktivet kommer leda till sänkta löner och att den svenska arbetsrättsliga modellen på sikt hotas genom att politikerna tar över lönebildningen. ⁴⁵ Sverige blev innan direktivet offentliggjordes lovade av kommissionen att direktivet inte skulle påverka den svenska arbetsrättsliga modellen och att vi inte skulle bli tvingade att lagstifta om minimilöner.⁴⁶ LO uttrycker däremot att kommissionen inte kan lova det utan att det ytterst är EU-domstolen som gör den rättsliga bedömningen.⁴⁷ LO har också tillsammans med Svenskt Näringsliv och PTK yttrat sig om direktivet och ifrågasätter starkt EU:s rättsliga grund för att föreslå ett direktiv om minimilöner. De anser att blir det staten, istället för parterna, som verkar för lönebildningen kommer det leda till att lönesättningen blir mindre flexibel och sämre branschanpassad.⁴⁸

Europaparlamentet har under hösten tagit fram ett eget förslag till direktiv om minimilöner som de efter årsskiftet 2021/2022 ska börja förhandla med ministerrådet. Europaparlamentets förslag är strängare än kommissionens, bland annat vill de att minimilöner ska omfatta alla arbetstagare. De vill även att de länder med kollektivavtalsbärande system ska ha en täckning för arbetstagarna på 90 % annars behöver staten införa en handlingsplan och åtgärder för att möjliggöra för arbetsmarknadens parter att komma överens.⁴⁹ Sveriges representant har i sin tur röstat ja i ministerrådet till rådets egna förslag om direktivet för minimilöner som kommer vara utgångspunkten i förhandlingarna med Europaparlamentet.⁵⁰ Ministerrådets förslag innebär att direktivet enbart ska vara ett ramverk och främja tillräckliga minimilöner, däremot enbart för de länder som redan har en lagstadgad minimilön. Ministerrådets vill, likt kommissionen, att direktivet ska främja kollektivavtalsförhandlingar. Fortfarande finns

43 http://www.arbeidslivinorden.org/i-fokus/i-fokus-2021/tema-striden-om-minimiloner/article.2021-01- 18.5720521033 [2022-01-01] [17:01].

44 http://www.nordiclabourjournal.org/i-fokus/in-focus-2021/the-battle-over-statutory-minimum- wages/article.2021-01-18.1466982221 [2021-10-06] [14:18].

[15:52].

46 https://www.dn.se/ekonomi/sverige-undantas-eu-forslag-om-minimiloner/ [2021-10-06] [16:08].

[15:52].

48 https://www.dn.se/debatt/ett-eu-direktiv-om-minimiloner-ar-helt-oacceptabelt/ [2021-09-27] [11:23].

49 https://www.arbetsvarlden.se/danielsson-vill-skjuta-upp-omrostning-om-minimiloner/ [2021-12-10] [11:16].

50 https://www.arbetsvarlden.se/regeringens-motstand-mot-minimiloner-har-tonats-ner/ [2021-12-10] [11:28].

(14)

14 undantaget om att länder där lön endast regleras genom kollektivavtal ska vara undantagen delar av direktivet.⁵¹ En tanke om varför Sverige svängt i frågan är att förslaget från ministerrådet nu är så pass vagt att det inte hotar den svenska arbetsrättsliga modellen.⁵²

2.2 Förslagets innehåll

I ingressen till direktivet motiverar kommissionen direktivet och behovet av bestämmelserna med hänsyn till de samhällsproblem som finns just nu och som uppstått i och med covid-19- pandemin. Kommissionen menar att tillräckliga minimilöner i hela unionen gynnar inte bara arbetstagarna, utan är även en förutsättning för en hållbar tillväxt för alla och att det kan förhindra låglönekonkurrens mellan medlemsstaterna. Kommissionen anser att minimilöner skyddar lågavlönade i konjunkturnedgångar, exempelvis covid-19 krisen, och då speciellt kvinnor, unga och lågutbildade samt arbetstagare med funktionsnedsättning som har en större sannolikhet än andra grupper att vara minimilönetagare eller låginkomsttagare.⁵³

Kommissionen hänvisar i ingressen till artikel 3 FEU i vilken det anges att EU:s mål bland annat är att främja medborgarnas välfärd och verka för en hållbar utveckling som bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft. Vidare hänvisar kommissionen till artikel 31 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som anger att varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden. I kap II, artikel 2 i den europeiska sociala stadgan uttrycks det att arbetstagare har rätt till skäliga arbetsvillkor.

Det framgår även att arbetstagare har rätt till en skälig lön och att den ska vara tillräcklig för att ge dem och deras familj en godtagbar levnadsstandard. Detta ska säkerställas genom antingen kollektivavtal, lagstadgad minimilön eller annan lösning som är lämplig med hänsyn till de nationella förhållandena, kap II, artikel 4 europeiska sociala stadgan.⁵⁴ Kommissionen hänvisar även i ingressen till den europeiska sociala pelaren för sociala rättigheter som proklamerades i Göteborg 2017, där det i kapitel II, princip nr 6 framgår att arbetstagare har rätt till en rättvis lön som möjliggör en värdig levnadsstandard och att en tillräcklig minimilön ska säkerställas.⁵⁵

51 https://www.arbetsvarlden.se/regeringen-ger-gront-ljus-for-europeiska-minimiloner/ [2021-12-27] [16:30].

52 https://www.dn.se/varlden/sigrid-melchior-darfor-har-regeringen-svangt-om-europeiska-

minimiloner/?fbclid=IwAR2b4N4g4CSEFPHUvPHoW56zUjLYkRfq-PPt9073fJaLAx-EaU1bUROrh7g [2021- 12-10] [11:31].

53 s. 17, Förslag till europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i europeiska unionen, oktober 28, 2020, KOM(2020) 682 Slutlig.

54 Värt att anmärka är att dessa stadgor inte i sig kan ge EU befogenhet att anta rättsakter på det socialpolitiska området, se Menegatti (2017).

(15)

15 2.2.1 Motivering av direktivets utformning

Förslaget till ett direktiv om minimilöner grundar sig på artikel 153.1(b) FEUF vilken säger att unionen ska understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom bland annat området för arbetsvillkor. Det framkommer sedan i artikel 153.2(b) FEUF att det i direktiv genomföras minimikrav utifrån de olika områdena. Kommissionen menar att förslaget om minimilöner i medlemsstaterna inte innehåller några åtgärder som direkt påverkar lönenivån och att undantagen i artikel 153.5 FEUF, vilken säger att EU inte får tillämpa bestämmelserna i artikeln på löneförhållanden, inte överskrids. De menar även att de minimikrav som tillåts enligt artikel 153.2 FEUF inte överskrids med direktivet.⁵⁶Resonemanget utvecklas sedan i punkt 16 i ingressen till direktivet. Kommissionen menar att deras syfte inte är att harmonisera minimilönenivån i hela EU, inte heller ämnar de inrätta en enhetlig metod för fastställandet av minimilöner som ska gälla i alla medlemsstater. Kommissionen anser inte att direktivet inkräktar på medlemsstaternas eller parternas frihet att fastställa minimilöner, lagstadgade eller genom kollektivavtal, utan de vill ge utrymme för varje medlemsstats traditioner och särdrag på området. De medlemsstater där minimilön uteslutande garanteras genom kollektivavtal ska inte behöva införa en lagstadgad minimilön.⁵⁷ Kommissionen påpekar i bakgrunden till direktivet att minimilöner är en viktig åtgärd för att möjliggöra för en ekonomisk återhämtning efter covid-19-krisen och den påverkan den haft på ekonomin. De vill att minimilönerna ska uppgå till en nivå där den kan ge arbetstagarna en skälig levnadsstandard, något som inte är en realitet i majoriteten av de medlemsländer som har lagstadgad minimilön idag. Kommissionen menar samtidigt att de vill ta hänsyn till de nationella systemen och att lönesättningen är utformad utifrån varje medlemsstats förutsättningar.⁵⁸ Förslaget till direktiv anses vara förenligt med EU:s politik på andra områden då förslaget kommer bidra till EU:s mål på det sätt de kommer till uttryck i artikel 3 FEU och artikel 151 FEUF.⁵⁹

Kommissionen motiverar i förslaget varför det är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De är medvetna om att löner på nationell nivå faller under medlemsstaternas behörighet men de stora skillnaderna i minimilöner skapar en stor ojämlikhet på den inre marknaden. Kommissionen

57 Artikel 1.3, Förslag till europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i europeiska unionen, oktober 28, 2020, KOM(2020) 682 Slutlig.

(16)

16 likställer minilöner med arbetsvillkor och menar att för att kunna säga att en arbetstagare har rimliga arbetsvillkor är det avgörande om den minimilön som finns kan garantera en skälig levnadsstandard.⁶⁰ Det här menar kommissionen bäst kan åtgärdas på unionsnivå. De befarar även att i och med den nedåtgående trenden över arbetstagare som omfattas av kollektivavtalsförhandlingar, är en minimilön nödvändig för att skapa lika villkor på den inre marknaden. Det finns en risk enligt kommissionen att utan åtgärder på unionsnivå kan enskilda medlemsländer vara mindre benägna att förbättra sina minimilöner.⁶¹ Att låta åtgärderna beslutas på unionsnivå i stället för nationell nivå kommer bland annat skapa tydligare förväntningar och stärka förtroendet mellan medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter.

Kommissionen anser att direktivet är en ram för minimistandarder men vill inte att det ska hindra medlemsstater att upprätta högre standarder. Medlemsstaters nationella traditioner och arbetsmarknadens parters avtalsfrihet ska respekteras och inte påverkas av direktivet.⁶²

2.2.2 Det rättsliga innehållet i förslag till direktiv om minimilöner

Direktivet är uppdelat i fyra kapitel i vilken kapitel två är riktat till de medlemsstater som redan har en lagstadgad minimilön eller ämnar ha en i framtiden. Det framkommer i artikel 1.3 att medlemsstater med lönesättning uteslutande genom kollektivavtal inte ska behöva införa en lagstadgad minimilön och därmed är kapitel två uteslutet för dessa medlemsstater.

Av direktivets första kapitel framkommer att direktivet är till för att sätta en ram för tillräckliga minimilöner i unionen och säkerställandet av arbetstagarnas tillgång till minimilöneskydd, antingen genom kollektivavtal eller lag. Samtidigt kan utläsas att direktivet inte ska påverka arbetsmarknadens parters självständighet eller deras rätt till förhandling och ingående av avtal, artikel 1.1. Direktivet ska likaså inte påverka medlemsstaternas val av huruvida de väljer att tillgodose en minimilön enligt direktivet, artikel 1.2. Tillämpningsområdet för direktivet är arbetstagare i unionen som har ett anställningsavtal eller anställningsförhållande. I artikel 3 finns definitioner på ett antal termer som förekommer i direktivet; minimilön, lagstadgad minimilön, kollektivförhandlingar, kollektivavtal och kollektivförhandlingars täckning.

Direktivet vill även främja kollektivförhandlingar om lönesättning och därmed ska

(17)

17 medlemsstaterna där kollektivförhandlingar inte är utvecklade i en hög grad hjälpa till att bygga upp och stärka arbetsmarknadens parters kapacitet att löneförhandla.⁶³ I artikel 4 anges att om kollektivavtalens täckningsgrad är under är 70 % behöver åtgärder införas av medlemsstaten.

I kapitel två ska medlemsstaterna enligt artikel 5 säkerställa att minimilönen styrs av kriterier som är ämnade att uppnå skäliga arbetsvillkor och levnadsstandard. Det är upp till medlemsstaterna att besluta om dessa kriterier men direktivet har en lista med minimikrav.

Kriterierna är köpkraften hos minimilönen, bruttolönernas allmänna nivå och fördelning, bruttolönens ökningstakt och arbetsproduktionens utveckling. Medlemsstaterna ska se till att minimilönen uppdateras regelbundet för att säkerställa att den är tillräckliga. Det finns utrymme för minimilönen att variera mellan grupper av arbetstagare så länge de inte är diskriminerande och proportionerliga. I artikel 6 framkommer att avdrag som sänker den individuella lönen till under minimilönen kan vara godtagbart om vissa kriterier uppfylls. Det är även upp till medlemsstaterna att låta arbetsmarknadens parter delta vid utformningen av minimilöner och säkerställa, genom bland annat kontroller och riktlinjer för myndigheter, att arbetstagare får tillgång till en minimilön, artikel 7-8.

Direktivets tredje kapitel berör samtliga medlemsstater och enligt artikel 9 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder vid offentlig upphandling och säkerställa att upphandlingskontraktet följer kollektivavtal, och eventuella lagstadgade minimilöner. Medlemsstaterna ska även årligen lämna uppgifter till kommissionen om hur arbetet med lagstiftade minimilöner fortskrider. Även för de medlemsstater där minimilöner endast tillgängliggörs genom kollektivavtal ska de årligen rapportera till kommissionen, artikel 10. Medlemsstaterna ska säkerställa att arbetstagare har rätt till prövning och tvistelösning om deras rätt till minimilön åsidosätts och att sanktioner kan utgå vid överträdelse av de nationella bestämmelserna om minimilön, artikel 11-12.

Direktivets avslutande kapitel behandlar utöver, genomförande, införlivande, ikraftträdande, utvärdering och adressater av direktivet, ett krav på medlemsstaterna att säkerställa att alla nationella åtgärder som genomförs för införlivandet av direktivet når både arbetstagare och arbetsgivare, artikel 14. Enligt artikel 16 hindrar inte bestämmelserna i direktivet medlemsstaterna från att införliva mer förmånliga åtgärder för de berörda arbetstagarna, men

63 Med kollektivförhandlingar menar direktivet förhandlingar mellan en arbetsgivare eller

arbetsgivarorganisation och arbetstagarorganisation där de fastställer arbetsvillkor och anställningsvillkor.

(18)

18 ska inte utgöra ett giltigt skäl för att sänka den allmänna skyddsnivån för arbetstagare i en medlemsstat.

2.3 EU:s makt över lönesättningen i medlemsstaterna

EU har delade befogenheter med medlemsstaterna att lagstifta och anta rättsligt bindande akter på det socialpolitiska området.⁶⁴ Det framkommer vidare i artikel 151 FEUF att EU och medlemsstaterna har som mål att främja sysselsättningen och förbättra levnads- och arbetsvillkor eftersom det ses som viktiga förutsättningar för att harmonisera socialpolitiken i medlemsstaterna. Vid genomförande av åtgärder på det socialpolitiska området ska både EU och medlemsstaterna beakta nationell praxis och då särskilt vad gäller avtalsförhållanden, artikel 151 st. 2 FEUF. EU ska även ta hänsyn till de olika nationella systemen som finns bland medlemsstaterna samt erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå, artikel 152 FEUF. I artikel 153 FEUF räknas ett antal områden upp där EU kan understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet för att uppnå målen i artikel 151 FEUF. Det relevanta området för frågan om EU:s makt över lönesättningen är punkt b i artikel 153 FEUF om arbetsvillkor och som kommissionen valt att motivera direktivet om minimilöner med.

Kommissionen eller rådet kan i sin tur föreslå direktiv om minimikrav som ska genomföras gradvis på ett antal av de uppräknade områdena, däribland arbetsvillkor.⁶⁵ I artikel 153.5 FEUF listas ett antal områden som ligger utanför EU:s befogenheter och som de därmed inte kan lagstifta om med artikeln som grund vilka är löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout. Det finns däremot ingen definition av löneförhållanden utan får utläsas i praxis av EU-domstolen.⁶⁶

Även om det framgår av artikel 153.5 FEUF att EU saknar befogenhet på vissa områden, däribland löneförhållanden, innebär det inte i sin tur att medlemsstaterna kan lagstifta fritt på dessa områden utan att ta EU i beaktning.⁶⁷ När nationell lagstiftning indirekt påverkar eller förhindrar att ett mål med ett direktiv uppnås, står i motsatts till de fyra friheterna eller hindrar andra målsättningar från EU kan lagstiftningen bedömas vara olaglig. Det här framgick tydligt av målen Laval och Viking som båda berörde strejkrätten och undantaget för strejkrätten

64 Art. 2.2 FEUF; Art. 4.2(b) FEUF.

65 Art. 153.2(b) FEUF.

66 Se nedan kap 2.3.1.

67 s. 164, Ales (2018).

(19)

19 uttryckt i artikel 153.5 FEUF.⁶⁸ EU-domstolen uttalade sig i båda fallen att även om det finns undantag som innebär att EU inte har behörighet att reglera strejkrätten så är medlemsstaterna fortfarande skyldiga att iaktta EU-rätten när de själva lagstiftar på området.⁶⁹ EU-domstolen ansåg att även om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder skall erkännas som en grundläggande rättighet kan det vid utövandet av den rättigheten gälla vissa begränsningar.⁷⁰ Begränsningar kan bli aktuella vid avvägningar mellan det ekonomiska ändamålet med EU och det socialpolitiska ändamålet. Vilket leder till att de rättigheter som följer av socialpolitiken kan behöva vägas mot bestämmelser gällande den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital.⁷¹

2.3.1 Lönesättning som undantag i EU domstolens praxis

Löneförhållanden är, som tidigare nämnts, undantaget från artikel 153 FEUF och EU har därmed inte befogenheter att lagstifta på området. EU-domstolen har vid flera tillfällen behandlat frågan om lönesättning även om det har varit till viss del indirekt i och med att förslaget om minimilöner är det första att direkt beröra lönesättning.

Förhandsavgörandet Alonso berörde tolkningen av klausul 4.2 i ramavtalet om visstidsarbete (ramavtalet).⁷² Av klausulen kan utläsas att visstidsanställda inte ska behandlas mindre fördelaktigt än tillsvidareanställda vad gäller anställningsvillkor bara för att de har en tidsbegränsad anställning om detta inte kan motiveras av objektiva grunder. Kvinnan Alonso hade arbetat i mer än tolv år som tillfälligt anställd offentlig personal men fick sedan en ny tjänst hos samma arbetsgivare och blev istället fast anställd offentlig personal. Alonso försökte erhålla ett treårstillägg som endast utgick till fast anställd offentlig personal men hennes arbetsgivare ansåg inte att hon kunde tillgodoräkna de år hon varit tillfälligt anställd och enligt nationell rätt utgick sådana tillägg bara till tillsvidareanställda. En av frågorna som hänsköts till EU-domstolen var om klausul 4.1 i ramavtalet även avsåg ekonomiska villkor? Vid ett ja skulle det innebära att den nationella lagstiftningen gick emot EU-rätten.

68 C-341/05 Laval un Partneri Ltd mot Svenska Byggnadsarbetareförbundet m.fl., EU:C:2007:809; C-438/05 International Transport Workers Federation, Finnish Seamen´s Union mot Viking Line ABP, EU:C:2007:772.

69 Laval p. 86-88. Viking p. 40-41.

70 Laval p. 91. Viking p. 44.

71 Laval p. 105. Viking p. 79.

72 C-307/05 Yolanda Del Cerro Alonso mot Osakidetza-Servicio Vasco de Salud, EU:C:2007:509; Rådets direktiv 1999/70/EG, 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP.

(20)

20 EU-domstolen konstaterade först att syftet med ramavtalet är att säkerställa att principen om icke-diskriminering tillämpas och att förbättra kvaliteten på visstidsarbete. Principen om icke- diskriminering får inte tolkas restriktivt menade EU-domstolen. Att det finns ett undantag om lönesättning som medlemsstaterna anmärkt, ska tolkas restriktivt så att de områden där EU har befogenhet inte begränsas i den utsträckningen att målen som eftersträvas med socialpolitiken undermineras. EU-domstolen uppmärksammade att anledningen till att det finns ett undantag för lönesättning är att arbetsmarknadens parter på nationell nivå har en rätt att fastställa lönenivåer genom avtal och medlemsstater kan genomföra lagstiftning i utrymme för de nationella systemen. Det har därmed ansetts lämpligt att undanhålla möjligheten till harmonisering på området. Däremot får undantaget inte tolkas så att det innefattar alla frågor som berör eller har ett samband med löneförhållanden då vissa av områdena listade i artikel 137.1 EG (nuvarande artikel 153.1 FEUF) skulle förlora sitt syfte och innehåll. Det är emellertid upp till medlemsstaterna eller arbetsmarknadens parter att fastställa storleken och de olika beståndsdelarna för den lön som utgår. EU-domstolen kom således fram till att klausul 4.1 ska tolkas så att det kan vara grund för att ekonomiska villkor ska gälla lika för en visstidsanställd och en tillsvidareanställd person.

Ett annat förhandsavgörande, Impact, handlade även det om tolkning av ramavtalet.⁷³ De klagande i målet hade visstidsanställning och ansåg att regelverket för de med tillsvidareanställning var förmånligare. De klagande ansåg att likabehandlingen hade åsidosatts avseende lön och pensionsrättigheter. En av tolkningsfrågorna för EU-domstolen att ta ställning till var om de anställningsvillkor som hänvisas i klausul 4 i ramavtalet även kunde anses omfatta villkor avseende lön och pensioner? EU-domstolen konstaterade först att ramavtalet grundade sig på artikel 137 EG och att arbetsvillkor är ett av områdena som det finns möjlighet att avtala om. Det framgår däremot inte av lydelsen i artikeln eller ramavtalet vad som ska anses omfattas av arbetsvillkor. EU-domstolen vände sig till tidigare praxis för att avgöra frågan. EU- domstolen hänvisade till Alonso. Utöver det som framkommit i Alonso uttryckte EU-domstolen att målsättningen, vilket framgår av artikel 136 EG (nuvarande artikel 151 FEUF) och del 1 p.

4 i den europeiska sociala stadgan, måste anses ge uttryck för att klausul 4 i ramavtalet inte får tolkas restriktivt. Skulle klausulen tolkas så att ekonomiska villkor som löne- och pensionsvillkor inte omfattades skulle det begränsa skyddet mot diskrimineringen och gå emot syftet med klausulen. Både Irlands och Förenande kungarikets regeringar anmärkte på

73 C-268/06 Impact mot Minister for Agriculture and Food m.fl., EU:C:2008:223.

(21)

21 undantaget om att löneförhållanden inte omfattas av artikel 137 EG. EU-domstolen hänvisade till fallet Alonso och att undantagen bör tolkas restriktivt för att undvika att syftet med områdena uppräknade i artikel 137.1 EG undermineras. EU-domstolen hänvisade även till kommissionen som menar att undantaget ska förstås som att det förbjuder att EU direkt blandar sig i fastställandet av löner inom EU och att det innebär ett förbud mot likriktning av vissa eller samtliga delar av lönen samt ett förbud mot införande av en minimilön på gemenskapsnivå.

Däremot, som tidigare nämnt i Alonso, får undantaget inte innebära att alla samband med löneförhållanden är uteslutna då det kan leda till att områdena i artikel 137.1 EG förlorar sitt innehåll. EU-domstolen påpekar att det är upp till medlemsstaterna och de nationella organen att fastställa och sätta löner med de är ändå skyldiga att beakta unionsrätten så att den inte är i motsättning. EU-domstolen kunde således konstatera att klausul 4 i ramavtalet ska tolkas så att arbetsvillkor innefattar lön och pensioner som härrör från anställningsförhållandet.⁷⁴

Förhandsavgörandet Dellas behandlade tolkningen av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.⁷⁵ Frågorna till EU-domstolen var främst hur begreppen arbetstid och vilotid skulle tolkas gentemot den nationella lagstiftningen samt huruvida den nationella lagstiftningen och sättet att beräkna jourtid samt arbetstid överensstämde med direktivets syfte och ändamål. Även om rättsfallet inte berörde löner eller lönesättning kommenterade EU-domstolen i början av domskälen att det anmärkts att beräkningen av jourtid inte bara påverkade de berörda arbetstagarnas arbetstid utan även lön.

EU-domstolen konstaterade att direktivet i fråga inte var tillämpligt på arbetstagares lön. De hänvisade även till att lönesättning var undantaget i fördragen och att det därför inte var möjligt att genomföra minimiregler om lön i direktiv rörande arbetstagares hälsa och säkerhet.

I Specht m.fl. ansåg EU-domstolen att det behöver skiljas på begreppen löneförhållanden och direkt fastställande av lönebeloppet.⁷⁶ Löneförhållanden menar EU-domstolen kan anses ingå i området för anställningsvillkor och är därmed inom EU:s befogenhet. De hänvisar till Impact där EU-domstolen säger att undantaget om löneförhållanden behöver tolkas restriktivt så att det inte påverkar områdena EU kan lagstifta om. Däremot är själva fastställandet av lönebeloppet

74 Se även EU-domstolen hänvisa till Impact och Alonso i de förenade målen C-395/08 och C-396/08, Instituto nazionale della previdenza sociale (INPS) mot Bruno m.fl., EU:C:2010:329.

75 C-14/04 Abdelkader Dellas m.fl., mot Premier ministre, Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, EU:C:2005:728; Se nya Europaparlamentets och rådet direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, som ersätter den tidigare.

76 De förenade målen C-501/12, C-506/12, C-540/12 och C-541/12 Specht m.fl. mot Land Berlin m.fl.

EU:C:2007:772.

(22)

22 utanför EU:s befogenhet och upp till medlemsstaterna själva att reglera. I ett senare mål anförde EU-domstolen att regleringar om arbetstagarnas lön omfattas av undantaget i artikel 153.5 FEUF och EU har inte befogenhet att reglera på området.⁷⁷ Däremot utvecklar inte EU- domstolen närmare innebörden av begreppet lön i det målet. I övrigt verkar undantaget i artikel 153.5 FEUF tolkas restriktivt. Undantaget hindrar inte varje agerande eller åtgärd som rör lön utan uppfattas behöva bedömas från fall till fall, eller direktiv för direktiv. Det råder därmed inte konsensus i praxis över vad en direkt påverkan av lön innebär, inte heller vad en minimilön anses vara för typ av ingripande av EU.⁷⁸

77 C-518/15 Ville de Nivelles mot Rudy Matzak, EU:C:2018:82.

78 Se vidare kap 4.1.

(23)

23

3 Kollektivavtalet som regleringsinstrument för lönesättning i Sverige

Under kapitel tre kommer jag redogöra för den svenska arbetsrättsliga modellens funktion i samband med lönesättning genom att ange särdragen för den svenska arbetsrättsliga modellen.

Kapitlet kommer även redogöra för hur kollektivavtalet som rättsligt dokument kan reglera lönesättningen.

3.1 Kännetecknande för den svenska arbetsrättsliga modellen

Den svenska arbetsrättsliga modellen utmärks av ett flertal kännetecken. Olika författare har skilda benämningar men verkar tillsynes uppfatta vissa gemensamma aspekter som väsentliga när de beskriver modellen. Glavå och Hansson nämner tre karakteristiska drag;

organisationsgraden, samförståndsandan och semidispositiviteten. ⁷⁹ Ahlberg och Bruun nämner fem förhållanden som utmärker den svenska arbetsrättsliga modellen;

organisationsgraden, arbetsgivarnas accepterande av kollektiva förhandlingar och kollektivavtal som ett instrument för att reglera arbetslivet, att modellen omfattar alla arbetstagare (det vill säga att det inte är skillnad mellan privat- och offentliganställda eller arbetare och tjänstemän), samförståndsandan samt arbetsmarknadsparternas autonomi. ⁸⁰ Sigeman och Sjödin nämner sju karakteristiska drag; den höga organisationsgraden, liten organisationssplittring, kollektivavtalsbärande organisationers ställning, kollektivavtal som regleringsinstrument, spelregler för organisationers verksamhet, rätten till sympatiåtgärder samt semidispositiviteten.⁸¹ Även om de olika författarna nämner delvis olika särdrag för att beskriva den svenska arbetsrättsliga modellen överlappar vissa med varandra och kommer redogöras för utförligare nedan.

Ett kännetecken för den svenska arbetsrättsliga modellen författarna gemensamt anger är den höga organisationsgraden.⁸² Idag är omkring 70 % av de anställda i Sverige medlemmar i en facklig organisation. Organisationsgraden på 70 % bland de anställda har mer eller mindre legat stabil sedan 2011.⁸³ I jämförelse med övriga världen är det en hög siffra och våra grannländer

79 s. 75, Glavå, Hansson (2016).

80 s. 117, Ahlberg och Bruun (2005).

81 s. 24-26, Sigeman och Sjödin (2017). Se även Numhauser-Henning som talar om parternas autonomi, semidispositiviteten, den höga organisationsgraden och den låga konkurrensen mellan

arbetstagarorganisationerna som kännetecken för den svenska arbetsrättsliga modellen, SvJT 2001 s. 314-315.

82 Se även SOU 2018:40 s. 44.

83 s. 231, Medlingsinstitutets årsrapport Avtalsrörelsen och lönebildning 2020.

(24)

24 är även de bland länder med högst organisationsgrad.⁸⁴ Kollektivavtalens täckningsgrad är däremot ännu högre och 90 % av de anställda i Sverige omfattas av ett kollektivavtal.⁸⁵ Glavå och Hansson menar att det är den höga organisationsgraden i kombination med samförståndsandan och semidispositiviteten som gör den svenska arbetsrättsliga modellen, och kollektivavtalet, till ett starkt och flexibelt verktyg. Den svenska arbetsrättsliga modellen är både arbetsgivarvänlig och gynnar samhällsekonomin.⁸⁶ Sigeman och Sjödin påpekar att det även finns en låg organisationssplittring som bidrar till att hålla medlemsantalet för fackligt anslutna hög. De menar att det är ovanligt i Sverige att arbetstagarorganisationer konkurrerar om medlemmar.⁸⁷ Det är oftast tydligt för enskilda arbetstagare vilken arbetstagarorganisation de bör tillhöra.

Samförståndsandan är en aspekt som flera av de ovan nämnda författarna påtalar är speciellt för den svenska modellen. Samförståndsandan kan ibland även benämnas som Saltsjöbadsandan och innebär att arbetsmarknadens parter har en förmåga att lösa problem utan statens inblandning, vilket ger uttryck för parternas autonomi.⁸⁸ Det är en förutsättning för arbetsmarknadens parters autonomi att de får utrymme att själva komma överens om de villkor som ska gälla på arbetsmarknaden i respektive bransch utan statens iblandning.⁸⁹ En stark partsautonomi är beroende av att de kollektivavtalsbärande organisationers ställning är stark och organisationsgraden hög. Autonomin kräver även att parterna själva kommer överens om spelreglerna för förhandlingarna och hur de ska agera under gällande kollektivavtal, bland annat när det är tillåtet att genomföra stridsåtgärder och sympatiåtgärder.⁹⁰ Samförståndsandan innebär vidare att parter från båda sidorna erkänner varandras intressen och är villiga att finna en gemensam grund.⁹¹

Semidispositiviteten nämns av flera av författarna som en viktig grund för den svenska arbetsrättsliga modellen. Semidispositivitet innebär att lagstiftningen i stor utsträckning är tvingande till arbetstagarnas fördel men att arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal kan frångå lagstiftningen, även om det är till arbetstagarnas nackdel. Detta är endast möjligt genom

84 Exempelvis har Danmark och Finland en organisationsgrad på omkring 60-65 % för arbetstagarna, s. 231, Medlingsinstitutets årsrapport Avtalsrörelsen och lönebildning 2020.

85 s. 232, Medlingsinstitutets årsrapport Avtalsrörelsen och lönebildning 2020.

86 s. 76, Glavå och Hansson (2016).

87 s. 24, Sigeman och Sjödin (2017).

89 s. 43, SOU 2018:40.

90 Se s. 24-26, Sigeman och Sjödin (2017).

91 s. 117, Ahlberg och Bruun (2005).

(25)

25 kollektivavtal och inte personliga avtal.⁹² I 4 § 2 st. Medbestämmandelagen (1976:580) (MBL) framgår det vilka bestämmelser parterna kan avvika från genom kollektivavtal och bestämmelserna påverkas inte av på vilken nivå kollektivavtalen sluts.⁹³ I Lagen om anställningsskydd (1982:80) (LAS) framgår det av 2 § 4 st. LAS vilka bestämmelser som är semidispositiva och därmed kan frångås genom kollektivavtal. I förhållande till EU-rätten är det endast möjligt att genom kollektivavtal avvika från bestämmelserna inom gränsen för EU:s lagstiftning och oftast inte till nackdel för arbetstagarna.⁹⁴ Dessa bestämmelser kan nämnas som EU-dispositiva eller dispositiva med EU-spärr.⁹⁵ Utöver att lagstiftningen ger ett grundskydd för den oorganiserade eller för arbetstagare som är medlem i ett annat fackförbund, öppnar semidispositiviteten upp för en branschanpassning och en flexibilitet utifrån rådande omständigheter på arbetsmarknaden, både lokalt och nationellt.⁹⁶ Semidispositiviteten ger organisationerna stora befogenheter och en omfattande normgivningsmakt. ⁹⁷ Semidispositiviteten kan ses som ett medel för att uppmuntra parterna att sluta kollektivavtal då de får möjlighet att avvika från bestämmelser samtidigt som fredsplikt råder. ⁹⁸ Arbetsmarknadens parter får möjlighet att skräddarsy villkoren för branschen och samhället gynnas av att fred råder så länge kollektivavtalet gäller. Fördelen med att överlåta mycket av regleringen och beslutsfattandet till arbetsmarknadens parter är att implementeringen och kontrollen av bestämmelsernas efterlevnad kan genomföras på den enskilda arbetsplatsen i en längre utsträckning. Det blir därmed en annan närvaro än om myndigheterna uppdras att kontrollera arbetsplatserna. Villkor som arbetsmarknadens parter kommit överens om kan även uppfattas ha större legitimitet än lagar i och med att bestämmelserna anpassas utifrån de olika branschernas behov.⁹⁹

3.1.1 De kollektiva spelreglerna

Den höga organisationsgraden, samförståndsandan och semidispositiviteten är särdrag som tillsammans öppnar upp för att parterna ska komma överens om villkoren som ska gälla på arbetsmarknaden. Dessa villkor regleras i de kollektivavtal som arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna kommer överens om, på både lokal och central nivå. Utöver de

92 s. 26, Sigeman och Sjödin (2016).

93 Prop. 1975/76:105 s. 333 Bilaga 1.

94 Prop. 1994/95:102 s. 83.

95 s. 66, Nyström (2011); s. 42, Sigeman och Sjödin (2017).

97 s. 111, Adlercreutz och Mulder (2013).

99 SvJT 2001 s. 316.