Analys av verksamheten vid ROS och UL

(1)

Analys av verksamheten

vid ROS och UL

(2)

Innehållsförteckning

1.Sammanfattning ... 4

2.Inledning ... 5

2.1 Bakgrund ... 5

2.2 Uppdraget ... 5

2.3 Arbetets genomförande ... 5

2.4 Denna rapport ... 6

3.Utgångspunkter för översynen ... 7

4.Analys av viktiga delar ... 8

4.1 Inledning ... 8

4.2 Det systematiska lärandet och förmågan till samlad syntes ... 9

4.3 Myndighetens tillsynsuppdrag ... 10

4.4 MSB:s ansvarsområden och den breda ansvarsrollen inom samhällsskydd och beredskap ... 14

4.5 Stöd till kommunerna... 16

4.6 Civilt försvar ... 18

4.7 Utvecklad förmåga att genomföra övergripande utvärderingar . 18 4.8 Samhällets informationssäkerhet ... 19

4.9 Det redaktionella arbetet med webbplatser ... 20

4.10 Effektivitet i beredning och beslutsfattande ... 20

4.11 Ledningsgruppen ... 21

5.Principer för en samlad avdelning ... 21

6.Förslag till organisation för en ny avdelning ... 22

6.1 Inledning ... 22

6.2 Avdelningsledning ... 24

6.2.1 Avdelningsledningens stöd ... 24

6.2.2 Funktion för nationell risk- och förmågebedömning ... 25

6.2.3 Funktion för tillsynsverksamhet ... 25

6.3 Enhet för kunskaps- och informationsförsörjning ... 28

6.3.1 Bakgrund ... 28

6.3.2 Överväganden ... 28

6.3.3 Enhetens uppgifter ... 30

6.4 Enhet för planering och samhällsviktig verksamhet ... 31

6.4.1 Bakgrund ... 31

6.5 Enhet för samhällets och den enskildes säkerhet ... 34

6.5.1 Bakgrund ... 34

(3)

6.6 Enhet för farliga ämnen ... 39

6.6.1 Bakgrund ... 39

6.7 Verksamheten för samhällets informations- och cybersäkerhet . 42 6.8 Ledning av avdelningen ... 42

7.Resurser och ekonomi ... 43

7.1 Inledning ... 43

7.2 Verksamheter som kan överföras till andra avdelningar ... 44

8.Riskbedömning ... 44

9.Förslag till fortsatt arbete ... 45

Bilaga 1 ... 47

10. Nuläge ... 47

10.1 Instruktion m.m. ... 47

10.2 Nuvarande verksamhet vid ROS ... 50

10.2.1 Enheten för den enskildes säkerhet ... 51

10.2.2 Enheten för brandskydd och brandfarlig vara ... 51

10.2.3 Enheten för skydd av samhällsviktig verksamhet... 52

10.2.4 Enheten för farliga ämnen ... 53

10.2.5 Verksamheten för samhällets informations- och cybersäkerhet . 53 10.3 Nuvarande verksamhet vid UL ... 55

10.3.1 Enheten för strategisk analys ... 56

10.3.2 Enheten för inriktning och planering ... 57

10.3.3 Enheten för inriktning av forskning ... 57

10.3.4 Tillsynsenheten ... 58

10.3.5 Enheten för lärande av olyckor och kriser ... 59

(4)

1. Sammanfattning

Chefen för UL bedömer att kan skapas synergier genom att samordna verksamhet och utnyttja kompetens effektivare med en samlad avdelning för den verksamhet som bedrivs inom ROS och UL. Detta tillsammans med förändrade ambitionsnivåer inom ett antal områden och med fokus på uppdraget enligt instruktionen och gällande inriktning för verksamheten bör kunna skapa en besparing på ca 10 mnkr.

I rapporten redovisas det uppdrag som generaldirektören lämnade den 2 december 2014 som innebär att bl.a. analysera om arbetet kan samordnas på ett mera effektivt sätt och hur arbetet bör organiseras, inklusive att pröva om verksamheten kan inordnas i en avdelning. Analysen ska också identifiera eventuella frågor som istället bör samordnas med andra delar i myndigheten och föreslå hur de i så fall bör organiseras, samt bedöma vilka ekonomiska besparingar som förslaget innebär på årsbasis.

Förslaget innebär att det skapas en organsation med fyra större enheter samt en verksamhet. Dessutom skapas ett ledningsstöd, en funktion för nationell risk- och förmågebedömning samt en funktion för tillsyn. Förslaget utgår från följande principer som identifierats i analysen:

 det bör finnas ett ansvar för samlade bilder av tillståndet inom samhällsskydd och beredskap,

 det bör finnas ett ansvar för att utveckla förmågan att använda den kunskap och information som finns, mer samlat och strukturerat,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman arbetet inom främst krisberedskapsområdet,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman förebyggande arbete,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman arbetet med farliga ämnen,

 arbetet med tillsyn bör stärkas och myndighetens samlade kompetens bör användas i tillsynen, samt att

 Verksamheten för arbetet med informationssäkerhet nyligen setts över och därför behålls oförändrad.

I rapporten analyseras ett antal viktiga områden där ambitionsnivåer och synergier beskrivs. Vidare identifieras några mindre verksamheter som bör prövas för överflyttning till andra avdelningar.

I arbetet har ledningsgruppen och arbetstagarorganisationerna på avdelningarna deltagit. Om beslut fattas i linje med förslagen bör

genomförandet inledas med att chefer för de nya enheterna och chefer eller

(5)

verksamhetsansvariga för funktionerna utses. Dessa bör sedan arbeta med att fördjupa och konkretisera förslagen så att en bemanningsprocess kan

genomföras. Parallellt bör övergripande processer och arbetssätt samt former för styrning och ledning definieras.

2. Inledning

2.1 Bakgrund

Ett syfte med uppdraget är att skapa synergier och genom att samordna verksamhet utnyttja kompetensen på ett bättre sätt. Dessutom har

myndighetsledningen bedömt att MSB kommer att få minskat anslag från 2016.

2.2 Uppdraget

I beslut 2014-12-02 (2014-5917) har generaldirektören uppdragit åt chefen för UL att genomföra analyser av verksamheten vid ROS och UL. I arbetet ska ingå att

- kartlägga hur arbetet bedrivs idag,

- analysera om arbetet kan samordnas på ett mera effektivt sätt och hur arbetet bör organiseras, inklusive att pröva om verksamheten kan inordnas i en avdelning,

- identifiera eventuella frågor som istället bör samordnas med andra delar i myndigheten och föreslå hur de i så fall bör organiseras, samt - bedöma vilka ekonomiska besparingar som förslaget innebär på

årsbasis.

Uppdraget har av chefen för avdelningen utvärdering och lärande (UL) tolkats som att det i första hand handlar om att pröva om verksamheten inom

avdelningen för risk- och sårbarhetsreducerande arbete (ROS) och UL kan organiseras i en samlad avdelning samt hur detta kan genomföras.

2.3 Arbetets genomförande

Arbetet har, under ledning av chefen för UL, genomförts av en arbetsgrupp med representanter för ledningsstöden vid ROS och UL. Arbetsgruppen har bestått av Åsa Lundegård, Magnus Dyberg-Ek och Lars Ekberg. Konsulten Niklas Ekman, Vergenta har deltagit i arbetet. Verksamhets- och

enhetscheferna och ledningsstöden har deltagit genom workshops och dialoger.

Dialoger har även förts med ATO som också har deltagit vid en workshop och

(6)

informerats kontinuerligt under arbetet utöver de möten som framgår av nedanstående bild.

Arbetet har i huvudsak genomförts enligt med nedanstående schema och tidplan.

I arbetet har möten med VS-HR och lokalprojektet genomförts för informationsutbyte.

Parallellt med detta uppdrag har chefen UL på uppdrag av generaldirektören, uppdragit åt en utredare vid ROS-LEDN att se över hur MSB tolkar sina tillsynuppdrag och hur samverkan inom ROS och UL kan utvecklas mellan tillsynsverksamhet och annan verksamhet. I uppdraget har bl.a. ingått att lämna förslag på hur MSB med hänsyn till respektive lagstiftningsområde och med beaktande av regeringens skrivelse (Skr. 2009/10:79) om tillsyn ska tolka tilldelade tillsynuppdrag. Resultatet av uppdraget har redovisats (dnr 2015- 1727) och har inarbetats i denna rapport. Arbetet har genomförts under relativt kort tid, varför det har varit nödvändigt att fokusera analyser och utredningar på de områden och frågor som är av störst vikt att finna en bra lösning för inom en samlad avdelning. Det har också varit viktigt att utnyttja redan genomfört arbete och tidigare utredningar, som grund för analyser och slutsatser.

Arbetet har fokuserat på organisationens struktur och verksamhetens indelning inom en samlad avdelning, men det är viktigt att poängtera att ett flertal andra parametrar spelar in för att åstadkomma en effektiv verksamhet. Att analysera och ge förslag på exempelvis arbetssätt och processer samt former för styrning och ledning har inte ingått i uppdraget. Istället har utgångspunkten varit att försöka skapa en logisk och tydlig organisationsstruktur som kan skapa förutsättningar för ett väl fungerande system som helhet.

2.4 Denna rapport

En övergripande beskrivning av nuvarande organisation och verksamhet redovisas i bilaga 1. Rapporten belyser ett antal väsentliga frågor som har påverkan på hur en samlad avdelning för verksamheterna inom ROS och UL skulle kunna samordnas och organiseras samt beskriver ett förslag på hur en samlad avdelning kan organiseras.

(7)

Rapporten beskriver övergripande ett förslag på organisation för en samlad avdelning men går inte på djupet i alla frågor som kan vara aktuella i ett översynsarbete. Detta är ett arbete för fortsatt eventuellt genomförande av förslaget.

3. Utgångspunkter för översynen

Verksamheten vid ROS och UL tar sin utgångspunkt i förordningen

(2008:1002) med instruktion för MSB och arbetsordningen. Annat som styr verksamheten är bl.a. regleringsbrev för myndigheten, regeringens

budgetpropositioner samt olika författningar och direktiv som t.ex. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och krisberedskapsförordningen

(2006:942). Vidare är EU- och internationella frågor viktiga ingångsvärden som ska ingå i arbetet. Generaldirektörens inriktning för verksamheten och anvisningar för verksamhetsplaneringen är centrala utgångspunkter. I uppdraget ingår att se över om t.ex. verksamheter kan föras ihop för att bl.a.

utnyttja kompetens bättre och för att effektivisera verksamhet. Den verksamhet som bedrivs inom ROS och UL håller hög kvalitet och arbetet inom

avdelningarna bidrar i hög grad till att arbetet med samhällsskydd och

beredskap utvecklas och stärks. Det finns dock utmaningar, där en är minskade anslag, som gör att det finns behov att se över om och hur verksamhet kan genomföras med minskad ekonomisk ram.

Chefen för UL har pekat på följande frågor som viktiga att beakta i arbetet med att pröva en ny organisation för en samlad avdelning:

 Utveckla arbetet med och resultatet ifrån NRFB och samlad

bedömning, som kan utgöra underlag för inriktning och utveckling för samhällsskydd och beredskap.

 Utveckla förmågan att genomföra övergripande utvärderingar.

 Utveckla arbetet med civilt försvar.

 Utveckla tillsynsarbetet med fokus på inriktning och styrning av arbetet och hur organisationens övriga kompetens kan nyttjas i större

utsträckning än idag.

 Stabil och hållbar kompetensförsörjning – håll ihop och samla kompetens för att minska sårbarhet samt öka effektiviteten och flexibilitet.

I de workshops som genomförts och där verksamhets- och enhetschefer, ledningsstöden och ATO representanter från ROS och UL deltagit samt vid dialoger har några områden identifierats som särskilt bör beaktas i översynen:

(8)

 Hur skapas tillräcklig kapacitet för analysarbete och hur kan arbetet med den nationella risk- och förmågebedömningen stärkas så att den, på sikt i hela hotskalan, blir styrande och vägledande för arbetet inom avdelningen, myndigheten och samhällskydd och beredskap i sin helhet.

 Hur ska olika tillsynsuppdrag tolkas och hur kan arbetet med myndighetens tillsynsuppgifter stärkas. Hur kan samverkan effektiviseras och utvecklas och hur kan sakkunskap för

tillsynsuppdragen bäst användas samt hur kan erfarenheter från tillsynsverksamheten på ett effektivt sätt tas tillvara.

 Hur kan arbetet med de särskilda ansvarsområden som myndigheten har enligt instruktionen anpassas till arbetet med den breda

ansvarsrollen.

 Hur kan verksamheten utformas för att skapa ett utifrån och in perspektiv.

 Hur kan stödet till länsstyrelserna och därmed till kommunerna samordnas och utvecklas inom samhällskydd och beredskap.

 Det finns tendenser till att uppgifter successivt tillkommer. På sikt är det ohållbart, hur kan möjligheter skapas för att avgränsa

verksamheten.

 Hur kan en samlad avdelning bättre bidra till en effektiv ledning och styrning och till att beredning av ärenden och beslut kan ske så effektivt som möjligt.

 Flera enheter och funktioner är involverade i många frågor. Hur kan en tydlig fördelning av ansvar skapas för att bättre bidra till effektivitet och leveransfokus.

I denna rapport kommer inte alla dessa frågor att lösas men avsikten är att det förslag som lämnas ger förutsättningar för att hantera frågorna på ett bättre sätt än idag.

Sammantaget har de redovisade utgångspunkterna lett fram till att några områden har analyserats djupare. Dessa redovisas i avsnitt 4.

4. Analys av viktiga delar

4.1 Inledning

Detta kapitel behandlar övergripande den analys som genomförts av ett antal områden. Kapitlet syftar till att ge en bild av de resonemang och överväganden som legat till grund för utformningen av förslaget. De områden som behandlas är utvalda för att de under arbetets gång har visat sig vara väsentliga att belysa

(9)

för att åstadkomma en väl grundad utformning av en framtida avdelning.

Arbetet har som helhet också behandlat och analyserat andra frågor, där dessa till del belyses inom ramen för kapitel 6 i rapporten.

4.2 Det systematiska lärandet och förmågan till samlad syntes

Samtliga aktörer behöver utveckla sitt systematiska lärande, i det löpande arbetet och med anledning av ny kunskap, större händelser och övningar.

Aktörerna behöver också förbättra förmågan att omsätta ny kunskap i konkreta förbättringar.

Att lära handlar om att ta till sig ny kunskap, dra nytta av den och utvecklas.

Det finns behov av ett mer systematiskt lärande i arbetet med samhällsskydd och beredskap. Lärandet har både en individuell dimension och en

organisatorisk samhällelig dimension.

Lärandet kan ses som en del av ett löpande kvalitetsarbete. Men det kan också behövas särskilda satsningar för att säkerställa att individens och samhällets förmåga utvecklas med utgångspunkt i nya kunskaper. Några exempel är lärandet av inträffade händelser, lärandet av övningar, lärandet av andra där det kan vara både goda och dåliga exempel, användning av utvärderingar, studier, forskningsresultat och statistik, samt integrering av ny kunskap i utbildningar.

Inför bildandet av MSB var ett av målen med en förbättrad styrning och uppföljning inom samhällets krisberedskap att förstärka och utveckla denna så att regeringen fick ett tydligt beslutsunderlag och en samlad bedömning av samhällets förmåga att motstå och hantera kriser (prop. 2007/08:92).

Myndigheten har årligen i regleringsbrev fått i uppdrag att redovisa en nationell bedömning av samhällets förmågor, risker, sårbarheter samt identifierade och genomförda åtgärder avseende krisberedskapen.

Bedömningen har främst grundats på de statliga myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser. Sedan 2011 har uppdraget kompletterats med

scenarioanalyser enligt EU-kommissionens riktlinjer för riskbedömning.

Arbetet har kallats nationell risk- och förmågebedömning (NRFB).

Syftet med nationell risk- och förmågebedömning är att identifiera och

analysera risker, sårbarheter och brister i samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser och därmed vara ett strategiskt underlag för att inrikta och utveckla samhällsskydd och beredskap. En framtida ambition för att säkerställa en helhet är att pröva möjligheten att inkludera hela hotskalan, dvs. även arbetet med skydd mot olyckor och civilt försvar.

Inom myndigheten pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att skapa en sammanhållen process för nationell risk- och förmågebedömning. För att

(10)

uppnå detta krävs att processen utöver risk- och sårbarhetsanalyser och scenarioanalyser även omfattar andra ingångsvärden, t.ex. sammanställningar och slutsatser från utvärderingar, övningar och inträffade händelser.

Processen har olika återkommande leveranser varav de största är de återkommande regleringsbrevsuppdragen; en nationell bedömning av samhällets förmågor, risker, sårbarheter samt identifierade och genomförda åtgärder inom krisberedskapen.

Underlagen ska kunna användas för att inrikta samhällsskydd och beredskap och för att inrikta bl.a. övningar, utvärderingar och anslag 2:4 krisberedskap.

Öppna delar av underlaget tillgängliggörs för aktörer som arbetar med samhällsskydd och beredskap och ska även kunna användas av kommuner, statliga myndigheter och privata aktörer för att inrikta och prioritera krisberedskapsåtgärder.

Bedömingen är att i en utvecklad NRFB process behöver den slutliga syntesen hållas samman och även fredas från ad hoc frågor. Verksamhetens karaktär talar för att den bör få en central roll inom myndigheten för att få den styrande inverkan som efterfrågas.

4.3 Myndighetens tillsynsuppdrag

Redovisning av tillsynsuppdraget

Myndighetens tillsynsuppdrag har setts över i särskild ordning. Förslaget innebär en renodling av tillsynsenhetens (härefter tillsynsfunktionens) arbetsuppgifter så att de innefattar:

 att ansvara för de tillsynsuppgifter som ankommer på den centrala tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO),

 att utöva tillsyn enligt 5 kap. 1 § förordningen (2003:779) om skydd mot olyckor (FSO) över samordningen av den statliga

räddningstjänstens olika grenar,

 att utöva tillsyn enligt 5 kap 2 § FSO,

 att ansvara för de tillsynsuppgifter som ankommer på den centrala tillsynsmyndigheten enligt 12 § förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen),

 att ge tillsynsvägledning enligt 3 kap. 8 § miljötillsynsförordningen (2011:13) till de operativa myndigheter som avses i 83 § förordningen (2013:319) om utvinningsavfall,

 att utöva tillsyn av SOS Alarm AB:s alarmeringsavtal, samt

(11)

 att ställa samman och utvärdera resultatet av MSB:s tillsyn ur ett helhetsperspektiv.

Tillsynsfunktionen bör fortsättningsvis lämna råd och stöd i rollen som central tillsynsmyndighet enligt LSO och Sevesolagen. Ifråga om tillsynsvägledning enligt 3 kap. 8 § miljötillsynsförordningen ska enheten lämna det stöd som uppgiften kräver.

Följande tillsynsuppgifter bör enligt förslaget föras över till sakenheter:

 tillsyn enligt 21 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE),

 marknadskontroll enligt 22 § LBE,

 uppgiften att som samordnande tillsynsmyndighet enligt 23 § LBE lämna stöd till de tillsynsmyndigheter som omfattas av

bestämmelserna,

 register över säkerhetsrådgivare,

 tillsyn enligt 10 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods av säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag, transportabla

tryckbärande anordningar, transportskydd samt utbildning och examination av förare av transporter av farligt gods på väg och i terräng,

 samordning enligt 10 § förordningen om transport av farligt gods av tillsynsmyndigheternas verksamhet samt uppgiften att bistå med teknisk sakkunskap till de myndigheter som utövar tillsyn över transporter på land, samt

 tillsyn enligt 10 § förordningen om transport av farligt gods över utbildning och examination vid gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning i samråd med Statens skolinspektion.

För lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) föreslås att

tillsynsfunktionen ska ansvara för de uppgifter som ankommer på den centrala tillsynsmyndigheten. Ansvaret för tillsynen av länsstyrelserna ska ligga kvar hos tillsynsenheten för att få ett samlat tillsynsansvar för LSO. I syfte att renodla verksamhet och samordna kompetens bör de stödjande uppgifter som inte har direkt koppling till ansvaret som central tillsynsmyndighet föras till sakenheterna.

Tillsyn av länsstyrelsen innefattar kontroll av att länsstyrelsen har en planering för att överta ansvaret för räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser.

Länsstyrelsens beredskap i händelse av kärnenergiolycka ingår också i MSB:s tillsyn. Tillsynsfunktionen bör enligt förslaget svara för tillsynen medan sakkompetens bör finnas hos enheten för samverkan och ledning respektive enheten för räddningstjänst inom avdelningen för utveckling av beredskap.

(12)

Enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) ska, med vissa undantag, den myndighet som prövar frågor om tillstånd inom sitt verksamhetsområde utöva tillsyn. MSB och kommunen prövar tillstånd enligt lagen. Marknadskontroll är tillsyn som avser kontroll av att varor som släppts ut på marknaden uppfyller säkerhetskrav som gäller inom EU:s inre marknad.

MSB ska utöva marknadskontroll över brandfarliga och explosiva varors egenskaper, utsläppande och tillhandahållande på marknaden, samt sådana produkter som används för hanteringen av brandfarliga och explosiva varor och för vilka myndigheten har utfärdat föreskrifter.

Prövning av tillstånd innebär att bedöma om sökanden uppfyller de materiella krav som ställs för tillståndet. Om tillståndshavaren uppfyller kraven i

tillståndet prövas vid tillsyn. För att få en effektiv och samlad tillämpning bör enligt förslaget, sakenheten ha ansvar både för tillståndsgivning och för tillsyn av tillståndsinnehavet. Rättssäkerheten kan säkerställas genom den

handläggningsordning som slagits fast i förvaltningslagen (1986:223) samt möjligheten att få ett beslut om till exempel återkallelse av ett tillstånd prövat i förvaltningsdomstol. Genom att hålla samman tillstånds- och

tillsynsuppgifterna på en enhet får enheten en direkt återkoppling av tillståndshavarnas regelefterlevnad och information om författningarna är funktionella och rimliga. Enheten föreslås även få uppdraget att samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet och att bistå tillsynsmyndigheterna i deras arbete med tillsyn. För att få en helhet av sakområdet föreslås även att

ansvaret för marknadskontroll placeras på enheten.

Av 10 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods (FFG) framgår att MSB svarar för tillsynen över säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag, transportabla tryckbärande anordningar, transportskydd samt utbildning och examination av förare av transporter av farligt gods på väg och i terräng. MSB ska vidare samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet och bistå med teknisk sakkunskap till de myndigheter som utövar tillsyn över transporter på land.

För att få ett en samlad syn inom området lagen om transport av farligt gods är förslaget att en enhet har ansvar för hela området. Tillsynen blir då bl.a. ett sätt att återföra kunskap till verksamheten. Även arbetet med att samordna

tillsynsmyndigheternas verksamhet och att bistå med teknisk sakkunskap bör enligt förslaget föras till sakenheten.

MSB är central tillsynsmyndighet för lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) och ska lämna tillsynsvägledning. Länsstyrelsen och kommunen är operativa tillsynsmyndigheter. I ett pågående lagstiftningsarbete för att genomföra Seveso III-direktivet i svensk lagstiftning föreslås att bl.a. MSB:s

tillsynsvägledning ska fördjupas och att myndigheten t.ex. tar ett större ansvar för att utbilda Sevesohandläggare och för att utveckla myndighetsgemensamma metodstöd för Sevesotillsynen.

För att få en effektiv och samordnad verksamhet inom området är förslaget att uppgiften som central tillsynsmyndighet och uppgiften att lämna

(13)

tillsynsvägledning bör finnas på tillsynsfunktionen. Vägledning handlar i stor utsträckning om uppföljnings- och utvärderingsmetoder samt val av

tillsynsmetodik. Genom att hålla samman arbetsuppgifter som innefattar vägledning bör samordning kunna ske.

De förslag som lämnats om hur MSB ska tolka tilldelade tillsynsuppdrag ska beaktas och vara en grund för arbetet med analys av verksamheten inom ROS och UL. I det fallet MSB får tillkommande uppdrag inom tillsynsområdet, t.ex.

inom informationssäkerhetsområdet, kan de principer som redovisats tillämpas.

Arbetsgruppens bedömning

Denna rapport innehåller några avvikelser från det som redovisats i tillsynsuppdraget.

Uppgifterna att utöva tillsyn över att länsstyrelserna har en planering för att överta ansvaret för kommunal räddningstjänst vid omfattande

räddningsinsatser samt tillsynen över länsstyrelsens ansvar för räddningstjänst och sanering i händelse av kärnenergiolycka bör, med samma motiv som gäller inom LBE och LFG-områdena, överföras till enheten för samverkan och ledning respektive enheten för räddningstjänst inom Avdelningen för

utveckling av beredskap. Tillsynsfunktionen bör lämna stöd i tillsynen och ges tillgång till underlag för uppgiften att bl.a. följa upp och utvärdera tillsynen.

Tillsynen inom de områden som MSB har tillsynsansvar bör stärkas. Det bör bl.a. ske genom att tillsynsfunktionen får ansvar för att styra, inrikta, följa upp och utvärdera tillsynen inom MSB:s ansvarsområden. För att ge funktionen förutsättningar att genomföra detta, bör ansvaret för samordning enligt 10 § förordningen om transport av farligt gods av tillsynsmyndigheternas

verksamhet läggas på tillsynsfunktionen. Uppgiften att bistå med teknisk sakkunskap till de myndigheter som utövar tillsyn över transporter på land bör dock ligga på sakenheten.

Enligt 23 § i LBE ska MSB ”samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet och hjälpa dem i deras arbete med tillsynen enligt denna lag”. Ett motiv till denna samordning är enligt förarbeten att det angeläget att expertmyndigheten, MSB, bistår övriga tillsynsmyndigheter med den sakkunskap, råd och vägledning som tillsynsmyndigheterna kan behöva i det enskilda fallet. Vidare att

samordningen har sin grund i att MSB som tillsynsmyndighet bör kunna samordna sin egen tillsynsverksamhet med de andra tillsynsmyndigheterna för att kunna ha en helhetssyn och ett samlat grepp över samordningen av

tillsynsverksamheten. Mot den bakgrunden är bedömningen att uppgifterna att samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet bör ligga på sakenheten.

Sakenheten bör dock förse tillsynsfunktionen med de uppgifter som behövs för att tillsynsfunktionen ska kunna följa upp och utvärdera tillsynen inom

området.

(14)

4.4 MSB:s ansvarsområden och den breda ansvarsrollen inom samhällsskydd och beredskap

MSB har ett komplext uppdrag som inrymmer flera dimensioner:

 Från vardagsolyckor till katastrofer och krig

 Före, under och efter en olycka eller kris

 Expertroll och samordningsroll

Alla dessa dimensioner måste arbetet förhålla sig till. De ger olika utmaningar i skapandet av en hållbar organisation över tiden som också ger förutsättningar för intern samordning av frågorna som myndigheten har att hantera.

En utmaning i uppdraget för MSB är formuleringen enligt 1 § i instruktionen att MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. En möjlig tolkning av detta skulle kunna vara att MSB ska arbeta med allt det som ingen annan gör inom området skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. En mer korrekt tolkning är att MSB i sitt arbete inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar inte ska göra det som någon annan redan har uppgift att göra eller inkräkta på någon annans ansvarsområde. En samlad bedömning är att myndigheten mer tydligt måste fokusera på det som är grunduppdraget och välja bort verksamhet som andra aktörer ansvarar för eller delvis har ansvar för.

Bedömningen är att det finns svårigheter att hålla samman verksamhet som präglas av en expertroll med verksamhet som präglas av en samordningsroll.

Det finns olika förutsättningar i arbetet, ofta olika språkbruk och förståelse för varandra. Samtidigt finns en styrka i att inom den samlade verksamheten ha förmåga att både se helheter men också att ha djup kompetens som kanske nationell expert inom ett visst område.

En utmaning för MSB generellt är att flera enheter ofta har ansvar för samma typ av frågor från lite olika perspektiv, t.ex. före-under-efter. Det innebär att det krävs omfattande samverkan och intern beredning för att skapa en gemensam syn i olika frågor. Det bör prövas om inte ansvaret kan tydliggöras inom åtminstone några viktiga områdena som berör ROS och UL i hög grad.

Exempel på områden som kan behöva hållas samman är:

 Arbetet med processer som påverkar systemet i stort. Exempelvis arbetet med anslag 2:4 Krisberedskap, arbete med risk- och

sårbarhetsanalyser, arbetet med planering för höjd beredskap samt genomförandet av handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet.

(15)

 Arbetet med Sverige åtagande enligt Hyogo Framework for action 2005-2015/Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 samt att samordna det nationella arbetet genom nationell plattform för arbete med naturolyckor och dess kopplingar till

krisberedskapsarbetet.

För att stärka förmågan till kontinuitet i samhällsviktig verksamhet och bidra till att effektmålet uppnås arbetar MSB med att uppfylla intentionerna i handlingsplanen för skydd av samhällsviktig verksamhet. För att

handlingsplanen ska få genomslag har MSB en pådrivande, stödjande och samordnande roll i förhållande till samhällsviktig verksamhet inom ett flertal samhällssektorer.

MSB ska stödja och utveckla arbetet i de samverkansområden som framgår av krisberedskapsförordningen, för att åstadkomma en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas mot sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Arbetet ska även omfatta planering inför höjd beredskap.

Arbetet med civilt försvar och inte minst stödet till Försvarsmakten kommer att öka i omfattning. Arbetet ska ta sin utgångspunkt i det som görs inom

krisberedskapen och vara en integrerad del i att stärka krisberedskapen. MSB kommer att behöva utveckla arbetet och stödet till aktörerna inte minst inom ramen för arbetet i samverkansområdena. En ökad förmåga för höjd beredskap tar sin utgångspunkt i krisberedskapen och stärker förmågan över hela

hotskalan.

Sammanfattningsvis finns ett antal punkter där dessa verksamheter kopplar samman med varandra och där det finns tydliga synergier. Det handlar om att stärka samhällets funktionalitet, att arbetet utgår från ett brett arbete mot samhällssektorer som kan vara klustrade på olika sätt. För att skapa förmåga hos aktörerna kan resurser behöva tillföras genom anslag 2:4. En närmare koppling mellan finansiering och utveckling av förmåga för skydd av samhällsviktig verksamhet och civilt försvar bör ge mer samlad effekt.

Ett mer samlat arbete inom dessa områden kan också innebära större möjligheter att fokusera på gemensamma prioriteringar och i ökad utsträckning upplevas som samordnade av andra aktörer.

MSB har i uppdrag av regeringen att vara nationell kontaktpunkt för Sverige åtagande i Hyogodeklarationen och Hyogo Framework for Action 2005- 2015 (från den 19 mars 2015 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030) samt att samordna det nationella arbetet genom nationell

plattform för arbete med naturolyckor. I enlighet med ramverket stödjer MSB även andra länders arbete med katastrofriskreducering genom den

internationella insatsverksamhet som bedrivs på SI.

Den nationella plattformen är ett myndighetsnätverk som består av 22 myndigheter och organisationer. Det finns likheter i syfte och roll för

(16)

plattformen och samverkansområdena och det finns därför anledning att se över möjligheterna till samordning mellan dessa två nätverksformer. I den översyn av samverkansområdena som kommer att göras de kommande åren, är det rimligt att andra nätverk för samverkan beaktas.

Plattformens arbete är främst fokuserat på samverkan och kunskapsutbyte samt förebyggande och riskreducerande arbete och har avgränsats till den indelning i geologiska, hydrometeorlogiska och biologiska naturhändelser som används inom FN. Exempel på aktuella naturhändelser för Sverige är

jordskred, översvämning, storm, extrem nederbörd, värmebölja, extrem kyla, smittsamma djur- och växtsjukdomar m.fl. Flera av dessa händelser berörs även inom andra processer och nätverk som MSB arbetar med. Det gäller bland annat arbetet i samverkansområdena, arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet samt nationell risk- och förmågebedömning.

Bedömningen är att det breda katastrofriskreducerande arbetet som pågår inom ramen för Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 skulle behöva knytas närmare de breda processer som idag finns inom krisberedskapsarbetet inklusive arbete i samverkansområdena.

4.5 Stöd till kommunerna

Utgångspunkten för MSB:s arbete är att stödet till kommunerna inom alla områden bör kanaliseras genom länsstyrelserna. Det är viktigt att

ansvarsprincipen efterlevs så långt som möjligt även om detta innebär att en aktör inte gör det som ankommer på denna. I så fall bör det istället anmälas till uppdragsgivaren för att åstadkomma en förändring. MSB ska inte ta över någon annan aktörs ansvar vare sig i skedet före, under eller efter en händelse.

Även om utgångspunkten är att stödet till kommunerna bör kanaliseras genom länsstyrelserna krävs det sannolikt en övergångsperiod innan detta är tillfullo genomfört. Under en sådan period bör stöd till kommunerna utformas i samverkan med länsstyrelserna.

En överenskommelse har den 17 maj 2014 (MSB 2012-5541) träffats mellan MSB och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om kommunernas

krisberedskap. En krisberedskap som också lägger en grund för kommunernas uppgifter inom det civila försvaret. Överenskommelsen ger en precisering av mål och ersättning för kommunernas uppgifter enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). I samverkan ska MSB och SKL utforma mer detaljerade anvisningar om hur ersättningen får användas och hur uppföljningen ska genomföras.

Lagen om skydd mot olyckor innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder mot brand där t.ex. brandskyddstillsyn, sotning och

brandskyddskontroll ingår. Lagen syftar också till att kommunerna ska

utveckla ett brett och samordnat arbete till skydd mot andra olyckor än brand.

(17)

En fråga är vilket stöd MSB ska lämna till kommunernas arbete med

kommunala handlingsprogram för att dessa ska nå syftet att vara styrande och inriktande för kommunernas arbete med skydd mot olyckor. För ROS och UL handlar det om program för den förebyggande verksamheten och stödet bör vara metodstöd, t ex vägledningar. Det gäller för övrigt merparten av stödet inom området lagen om skydd mot olyckor att det bör vara i form av

metodstöd, information och vägledningar. När det t.ex. gäller kommunernas tillsyn över brandskyddet och kommunernas arbete med brandskyddskontroll bör stödet riktas mot kunskap att göra brandtekniska bedömningar och avvägningar.

I lagen om skydd mot olyckor finns också bestämmelser om farlig verksamhet.

Det är länsstyrelsen som har att besluta om en verksamhetet är farlig verksamhet. Här behövs bl. a. allmänna råd från MSB. Vidare finns

bestämmelser i lagen om att när en räddningsinsats är avslutat ska kommunen se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen genomförts. Resultatet av

olycksundersökningar bör i första hand hanteras av UB, däremot behöver den föreslagna avdelningen bidra med metodkunskap för arbetet.

Inom området lagen om brandfarliga och explosiva varor har inte länsstyrelsen någon författningsmässig uppgift. MSB prövar frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor i vissa fall. Merparten av tillståndsärende i fråga om brandfarliga varor prövas av kommunen. Kommunen prövar också vissa frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor och har också tillsynsuppgifter. Det stöd som lämnas bör i första hand vara t.ex. vägledningar och information.

I de försök som ha gjorts att samordna stödet till länsstyrelserna och kommunerna i enskilda frågor har det snarast stupat på att alltför många tycker sig ha del i den enskilda frågan och det har blivit övermäktigt att hantera. Enskilda enheter har kontakter med kommunerna var för sig i frågor som kommunerna upplever har samband. Bedömningen är att stödet bör samordnas när det bedöms vara rationellt och kostnadseffektivt. Bedömningen är också att samordningen bör underlättas av att verksamhet samlas i färre enheter.

Stödet till kommunernas arbete med handlingsprogram för förebyggande verksamhet och andra uppgifter enligt lagen om skydd mot olyckor föreslås samlas inom en enhet. Det bör innebära effektivitetsvinster och att

kompetensen för frågorna kan utnyttjas bättre samt att MSB kan uppträda mer samlat. Bedömningen är att det blir enklare att samordna stödet mellan färre organisationsenheter i en ny avdelning och att det bör innebära att

kommunerna kan uppleva stödet som mera samlat samtidigt som onödigt arbete inom MSB kan undvikas.

En fråga är om det går att samordna stödet till kommunerna inom skydd mot olyckor med det stöd som lämnas för krisberedskap och civilt försvar. Det

(18)

fungerar inom vissa områden och sämre inom andra områden. Det måste prövas i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör vara att samordning av stödet så långt möjligt sker över hela hotskalan. En samlad avdelning med större enheter och tydliga ansvarsområden bör innebära att det blir enklare att avgöra hur stöd inom olika områden kan samordnas.

4.6 Civilt försvar

Ett viktigt utvecklingsområde inom samhällsskydd och beredskap är arbetet med planering inför höjd beredskap (civilt försvar). Uppgiften berör hela MSB och kommer att innebära att perspektivet höjd beredskap ska vara en naturlig del i det vi redan gör inom skydd mot olyckor och krisberedskap med

tyngdpunkt på krisberedskap. Vilken inriktning i stort, vilka ambitioner och vilka närmare anvisningar som kommer att styra verksamheten bör bli tydligare i samband med att regeringen presenterar en försvarspolitisk proposition i april i år.

Från det som är känt och genom de underlag som MSB lämnat till regeringen inför kommande proposition går det att utläsa att stödet till det militära försvaret är viktigt att utveckla. Det måste dock göras inom ramen för gällande mål för civilt försvar. En ny samlad avdelning behöver kunna arbeta med frågor som rör normgivning, samordning med Försvarsmakten, stöd till aktörerna, stöd till enskilda samt bedömning av samhällets förmåga kopplat till civilt försvar. Avdelningen behöver vidare kunna skapa ny kunskap och sprida denna till aktörerna samt finansiera åtgärder för en ökad beredskap. Frågor som rör planering inför höjd beredskap kommer att behöva hanteras på flera enheter inom avdelningen och samordning behövs. En viktig grundförutsättning är att öka personalens medvetenhet kring säkerhetsskydd och en god

informationssäkerhet vid en ny samlad avdelning. Bedömningen är att arbetet med civilt försvar behöver utvecklas och bli en angelägenhet för hela

myndigheten. Förmågan att stödja Försvarsmakten i enlighet med målet för civilt försvar är prioriterad.

4.7 Utvecklad förmåga att genomföra övergripande utvärderingar

MSB ska såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskapen. Utvärdering är att systematiskt och transparent bedöma dels hanteringen av inträffade olyckor och kriser, dels genomförande och resultat av åtgärder för att stärka samhällets skydd och beredskap mot olyckor och kriser. UL har ett särskilt ansvar för att initiera och genomföra utvärderingar som kan beröra hela MSB:s verksamhetsområde eller som är av strategisk betydelse eller av särskilt intresse för området samhällsskydd och beredskap.

(19)

Valet av utvärderingsarbete bör i första hand utgå från ett övergripande perspektiv på behov av kunskap inom samhällsskydd och beredskap. Det kan handla om att genomföra utvärderingar utifrån ett tvärsektoriellt perspektiv, men också om utvärderingar inom specifika verksamheter och områden. Den föreslagna utvecklingen av procesen för den nationella risk- och

förmågebedömningen kommer att vara ett stöd i valet av utvärderingsarbete.

Bedömningen är att MSB än mer bör stärka förmågan att genomföra övergripande utvärderingar vilket också ligger i linje med regeringens intentioner i propositionen 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, inför bildandet av MSB.

4.8 Samhällets informationssäkerhet

Utvecklingen av informationsteknologi skapar nationella och globala utmaningar och nya möjligheter. Utvecklingen utmanar många traditionella idéer och har medfört nya former av interaktion mellan människor. Men förändringarna gör även att samhället blir mer sårbart och skapar därigenom stora säkerhetsutmaningar.

Försvarsberedningen framhåller i sin rapport från 2013, Vägval i en

globaliserad värld (Ds 2013:33), att sårbarheterna som uppstår i dagens globala it-system är, och inom överskådlig tid kommer att vara, en av de mest

komplexa frågorna. Försvarsberedningen betonar i sin rapport från 2014 Försvaret av Sverige (Ds 2014:20) att det finns ett fortsatt behov av att se på möjligheterna att fortsatt stärka it-robustheten i samhället och analysera behovet av att utveckla cyberförmågor. I den rapport som Riksrevisonen lämnat (RiR 2014:23) blir bilden än tydligare av de utmaningar som samhället står inför. Den allt mer oförutsägbara och komplexa utvecklingen förstärker behovet av en väl fungerande och allsidig analys av omvärldsutvecklingen.

Eftersom området utvecklas kraftigt har ROS nyligen skapat en verksamhet med enheter för att skapa förutsättningar för den utveckling som kan förutses.

Inom verksamheten för samhällets informations- och cybersäkerhet finns verksamhet som är förebyggande, förberedande, hanterande och lärande. Att hålla samman verksamheten i alla dimensioner är ett undantag inom

nuvarande organisation. Det innebär särskilda utmaningar i samordningen av verksamheten med övriga delar av MSB.

Inom informationssäkerhetsområdet har nyligen lämnats ett betänkande. I betänkandet föreslås att MSB ges utökade uppgifter. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Om MSB får utökade uppgifter som också innebär att verksamheten ökar i omfattning bör detta leda till en fördjupad organisatorisk analys.

Verksamhetsöversynen kommer med anledning av ovanstående inte att ytterligare analysera eller pröva verksamheten inom informations-

(20)

säkerhetsområdet. Däremot är det angeläget att samordningen med övriga delar av MSB utvecklas och ökar. I detta ingår att informations-

säkerhetsfrågorna är naturliga delar i viktiga processer som RSA-processen och arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet m.m. Detta blir en fråga för en eventuellt ny avdelning att beakta i det fortsatta arbetet.

4.9 Det redaktionella arbetet med webbplatser

MSB har en mängd kanaler för kommunikation. På ROS finns bl. a.

DinSäkerhet.se och Säkerhetspolitik.se. Dessa webbplatser bör kunna ses i ett större sammanhang där möjligheter till nya arbetssätt och samordning av det redaktionella arbetet ökar genom att det samlas organisatoriskt. Detta

förhållningssätts beskrivs också i den nyligen genomförda utredningen vid VS- KOMM, Förutsättningarna för MSB:s kommunikationsverksamhet, som föreslår att inriktningen för myndighetens kanaler bör vara att samla mer av den redaktionella produktionen. Det skulle innebära en ökad flexibilitet och ett mindre personberoende än i dagens flera, mindre redaktioner. Sannolikt skulle även ekonomiska medel frigöras.

4.10 Effektivitet i beredning och beslutsfattande

Den nuvarande organisationsformen inom avdelningarna innebär att flera enheter och funktioner är involverade i många frågor. Det upplevs vara svårt att driva frågor framåt eftersom så många behöver involveras från lite olika perspektiv. Vidare saknas en tillräcklig tydlig fördelning av ansvar och

uppgifter och det finns inte alltid en tydlig ägare av frågorna som ska hanteras.

Detta leder till en ineffektivitet i arbetets bedrivande och det är svårt att åstadkomma fokus på leveranser i arbetet. Mycket av tiden går åt till att samverka med andra och till att säkerställa att olika enheter är involverade i arbetet.

Detta upplevs bli extra tydligt i beredning och beslutsfattande, när flera enheter och funktioner behöver involveras. Det finns också inom organisationen

synpunkter på att processerna som sådana är omständliga och tröga.

Sammanfattningsvis upplevs berednings- och beslutsprocesser som tröga och ineffektiva och att det är viktigt att i en ny organisation försöka tydliggöra ansvar, fördelning av uppgifter, ägarskap och processer så att arbetet i större utsträckning kan fokusera på leverans och det som ska åstadkommas.

(21)

4.11 Ledningsgruppen

Ledningsgruppen bör vara ett forum för diskussion kring viktiga och

strategiska verksamhetsfrågor, med en grupp som tar ett gemensamt ansvar för det samlade resultatet som avdelningen ska åstadkomma. Perspektivet

ROS/UL och MSB bör vara ett givet inslag i ledningsgruppens arbete.

Nuvarande medlemmar i de båda avdelningarnas ledningsgrupper beskriver att det är utmanande att leva upp till detta och att verksamhets- och

enhetscheferna i större utsträckning vill känna sig involverade i diskussioner om avdelningsgemensamma viktiga verksamhetsfrågor

En viktig fråga är att i en samlad avdelning säkerställa förutsättningar för detta och att skapa ett gemensamt intresse och ansvarstagande för avdelningens utveckling, där cheferna tillsammans med ledningsstödet bidrar. Det skapar en god förankring i utveckling och inriktning av avdelningen och det bidrar till att såväl chefer som medarbetare bedriver verksamheten utgående från ett

helhetsperspektiv.

5. Principer för en samlad avdelning

Utifrån uppdraget, inriktningen från cUL och analysen av den insamlade informationen har ett antal principer definierats, som har legat till grund för utformningen av förslaget på organisation för en samlad avdelning.

I första hand har fokus varit att hitta en logisk indelning av verksamheten som samtidigt omhändertar de huvudsakliga utmaningar som är identifierade. En möjlighet till tydlighet i gränsdragningar mellan enheter för att såväl internt som externt skapa en ökad tydlighet i vilka frågor som hanteras var har i detta varit centralt. På det sättet kan verksamheten samordnas enklare och

medarbetarna ges bättre förutsättningar att lösa sina uppgifter. Möjligheten att, mer än idag, skapa förutsättningar för att chefer och medarbetare kan ta ett större ansvar för att utveckla specifika delar av avdelningens leveranser och uppgifter har också varit centralt.

Vidare har det varit viktigt att samla kompetens och arbetsuppgifter av likartad karaktär, för att på det sättet skapa ett större sammanhang i arbetet och skapa möjligheter för effektivare nyttjande av resurser och kompetens. Genom det större sammanhanget av kompetens och uppgifter skapas bättre möjlighet för olika delar av verksamheten att värdera arbete och leveranser mot varandra och det skapas möjligheter till prioritering av arbetet.

En annan viktig aspekt i utformningen av organisationen har varit att finna en lösning som innebär att avdelningen och verksamheten kan ledas, styras och följas upp på ett ändamålsenligt sätt, med en effektiv ledningsgrupp, ett ledningsstöd och en chefstäthet som är rimlig.

(22)

Konkret innebär dessa principer att vi har utformat en lösning för organisationen som utgår från att:

 det bör finnas ett ansvar för samlade bilder av tillståndet inom samhällsskydd och beredskap,

 det bör finnas ett ansvar för att utveckla förmågan att använda den kunskap och information som finns, mer samlat och strukturerat,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman arbetet inom främst krisberedskapsområdet,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman förebyggande arbete,

 det bör finnas ett ansvar för att hålla samman arbetet med farliga ämnen,

 arbetet med tillsyn bör stärkas och myndighetens samlade kompetens bör användas i tillsynen, samt att

 verksamheten för arbetet med informationssäkerhet har nyligen setts över och därför behålls oförändrad.

Bedömningen är att färre och större enheter bidrar till att förbättra förutsättningarna för verksamhetens bedrivande inklusive ledning och samordning. Om antalet enheter i det fortsatta arbetet av något skäl skulle minskas ytterligare bör det istället övervägas om avdelningen kan organiseras i verksamheter.

6. Förslag till organisation för en ny avdelning

6.1 Inledning

MSB:s verksamhetsidé är att myndigheten utvecklar, tillsammans med andra, individens och samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser.Vi arbetar genom kunskapsuppbyggnad, stöd, utbildning, övning, reglering, tillsyn och eget operativt arbete i nära samverkan med kommuner, landsting, myndigheter, företag och organisationer för att uppnå ökad trygghet och säkerhet på alla samhällsnivåer – från lokalt till globalt.

Samhällsskydd och beredskap handlar om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. I den övergripande inriktningen för samhällsskydd och beredskap visualiseras beståndsdelarna inom dessa verksamheter samlat.

Kärnan i beskrivningen är behovet att skydda vissa värden (det som ska skyddas) mot oönskade händelser (det som hotar). Förmågan som ska skapas handlar om att förebygga det som riskerar att inträffa och att hantera

(23)

konsekvenserna av det som inträffar. En mängd olika aktörer är ansvariga för att bygga och bära upp en sådan förmåga. Utvecklingen går att påverka med olika slags styrinstrument.

MSB:s organisation utgår på en högre nivå från tankarna om en process som innehåller delarna före – under – och efter en händelse. I skedet ”efter en händelse” finns arbetet med att utvärdera och lära och i detta ligger också att resultatet av dessa delar blir viktiga ingångsvärden (inriktande) för det förebyggande och hanterande arbetet. Att lära handlar om att införliva ny kunskap, dra nytta av den och utvecklas. Olyckor, kriser och krig bör i första hand förebyggas. De förebyggande åtgärderna behöver dock kompletteras med en förmåga att hantera. I det förebyggande ligger fokus på att reducera risker och sårbarheter så att eventuella påfrestningar inte ger upphov till

skadeverkningar. Ambitionen är att sannolikheten för eller frekvensen av olyckor, kriser och krig ska minska. Det hanterande arbetet tar vid där det förebyggande inte är tillämpligt eller inte räcker till, t.ex. de fall där det bedöms kosta för mycket att förebygga, eller där det inte är tydligt hur händelsen kan förebyggas.

Stegen kan ses om en logisk cyklisk process som består av delarna utvärdera och lära för att skapa ny kunskap (inriktning), förmåga att genomföra förebyggande och risk- och sårbarhetsreducerade åtgärder och förmåga att hantera samhällsstörningar genom förberedelser och operativt agerande samt förmåga till återställning.

Det finns därför på en nivå, logiska kopplingar med att hålla samman arbetet för att utvärdera och lära för att skapa ny kunskap (inriktning) med förmåga att genomföra förebyggande och risk- och sårbarhetsreducerade åtgärder. På en annan nivå är arbetet med att utvärdera och lära för att skapa ny kunskap (inriktning) lika viktiga ingångsvärden för den hanterande verksamheten.

En samlad avdelning för verksamhet som omfattar dels att utvärdera och lära för att skapa ny kunskap dels förmåga att genomföra förebyggande och risk- och sårbarhetsreducerade åtgärder måste skapa organisatoriska

förutsättningar för att också stödja den hanterande verksamheten. Dessutom måste en ny samlad avdelning ha ett fokus på de externa aktörernas behov avvägt med uppdragsgivarens styrning och inriktning.

Namnet på en ny samlad avdelning för verksamheten som omfattar dels att utvärdera och lära för att skapa ny kunskap dels förmåga att genomföra

förebyggande och risk- och sårbarhetsreducerade åtgärder bör vara så kort som möjligt men ändå ge en bild av vad verksamheten omfattar i sin hela bredd. All verksamhet kan inte synas i ett kort namn. Dessutom bör namnet uppfattas som nytt och utan starka kopplingar till tidigare namn på avdelningarna. Ett möjligt namn är Avdelningen för kunskap och säkerhet, KS.

(24)

6.2 Avdelningsledning

Avdelningen bör ledas av en avdelningschef.

Det bör finnas ett ledningsstöd. Vidare har det bedömts att arbetet med myndighetens nationella risk- och förmågebedömning och arbetet med myndighetens tillsyn bör stärkas, ges tydliga roller och rätt förutsättningar att lösa uppgifterna.

Skäl till att dessa uppgifter bör placeras under avdelningschefen är bl.a. att uppgifterna är myndighetsövergripande och har särskild betydelse för utvecklingen av samhällsskydd och beredskap.

6.2.1 Avdelningsledningens stöd

Under avdelningschefen bör finnas ett stöd. Stödets uppgift är att bistå

avdelningschefen i arbetet med inriktning, styrning, prioritering, planering och uppföljning av verksamhet. Vidare är stödets uppgift att svara för

utredningsuppdrag, samordna EU- och internationella frågor, strategisk kommunikation, samordning av övergripande frågor samt övrigt stöd till avdelningen.

Stödet bör på en övergripande nivå samordna verksamheten inom avdelningen.

I det ingår att svara för avdelningens planerings- och uppföljningsprocess samt budget och prognosarbete. Stödet bistår avdelningen i den strategiska

styrningen och kommunikationen. Vidare svarar stödet för samordningen av avdelningens EU- och internationella arbete. Stödet bör hålla i utredningar som är av verksamhetsövergripande karaktär och som berör avdelningen eller är avdelningsövergripande. Ledningsstödet bör svara för planeringen av ledningsgruppens möten.

Resurser

Inom ledningsstödet bör finnas kompetens inom följande områden:

• Avdelningsadministration

• Verksamhetssamordning

• Ekonomi

• Kommunikation

Dessutom bör det finnas utredare med bred allmän kompetens inom

avdelningens arbetsområde, juridisk kompetens samt erfarenhet från EU och internationellt arbete.

En av de som ingår i stödet kan vara verksamhetsansvarig alternativt chef.

(25)

6.2.2 Funktion för nationell risk- och förmågebedömning Det bör skapas en funktion för nationell risk- och förmågebedömning. Syftet med nationell risk- och förmågebedömning är att identifiera och analysera risker, sårbarheter och brister i samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser och därmed vara ett strategiskt underlag för att inrikta och utveckla samhällsskydd och beredskap. Funktionen bör ansvara för att hålla samman processen med den nationella risk- och förmågebedömningen samt de samlade bilder och rapporter som lämnas. De samlade bilder som tas fram ska kunna svara på frågor av typen ”hur beredskapen i landet ser ut och vilken förmåga som finns”. Underlaget till arbetet ska innefatta analyser av RSA:er och scenarioanalyser men även omfatta flera andra ingångsvärden, t.ex.

sammanställningar och slutsatser från utvärderingar, övningar och inträffade händelser. En stor del av underlaget för analysen kommer att produceras och sammanställas vid enheten för kunskaps- och informationsförsörjning (se kapitel 6.3). En viktig framtida ambition för att säkerställa en helhet är att pröva möjligheten att inkludera hela hotskalan, dvs. även arbetet med skydd mot olyckor och civilt försvar.

Funktionen bör också förvalta den övergripande inriktningen för

samhällsskydd och beredskap och vara beredd att stödja myndighetsledningen med underlag för inriktningsarbete.

Att inrikta vilka scenarier för scenarioanalyser som ska tas fram vid enheten för kunskaps- och informationsförsörjning bör vara en uppgift för funktionen.

Funktionen är en myndighetsgemensam resurs och resultatet från arbetet bör användas brett inom myndigheten och stödja utvecklingen inom

samhällsskydd och beredskap. Verksamheten ska utvecklas och stärkas. För att tydliggöra den viktiga rollen bör en separat funktion därför skapas och

resurserna öka något.

Resurser

Inom funktionen för den nationella risk- och förmågebedömningen bör finnas kompetens inom områdena:

 Projektledning

 Analysmetodik

 Analys

En av de som ingår i funktionen kan vara verksamhetsansvarig alternativt chef.

6.2.3 Funktion för tillsynsverksamhet

Tillsynen inom de områden som MSB har tillsynsansvar bör stärkas. Det bör bl.a. ske genom att tillsynsfunktionen får ansvar för att styra, inrikta, följa upp och utvärdera tillsynen inom MSB:s ansvarsområden samt genom att

(26)

kompetens för såväl den materiella granskningen inom tillsynen som tillsynskompetensen inom myndigheten tas tillvara och utvecklas.

Funktionen bör svara för de uppgifter som ankommer på MSB som central tillsynsmyndighet enligt lagen om skydd mot olyckor och Sevesolagen samt vissa särskilda tillsynsuppgifter som ankommer på MSB bl. a. enligt

författningarna om skydd mot olyckor. Begreppet central tillsynsmyndighet är inte definierat. Uppgiften bör tolkas som att en central tillsynsmyndighet har de befogenheter som tillsynsmyndigheter har enligt aktuell författning. Vidare att en central tillsynsmyndighet bör ha uppsikt över hur tillsynen tillämpas och genomförs, vilket kan ske genom uppföljningar och utvärderingar av den tillsyn som genomförs inom lagstiftningsområdet. En central tillsynsmyndighet bör också uppmärksamma uppdragsgivaren i de fall det finns oklarheter i

bestämmelserna om tillsyn. Mot den bakgrunden bör funktionen i rollen som central tillsynsmyndighet svara för tillsynsärenden som riktar sig direkt mot den enskilde i de fall MSB finner anledning att agera i ett sådant ärende.

Funktionen bör ansvara för den tillsynsvägledning som ankommer på

myndigheten enligt Sevesolagen och författningar inom miljöområdet. Vidare bör funktionen svara för stöd till enheterna i tillsynsfrågor. Det stöd som funktionen bör lämna är frågor som hör samman med tillsynen, t.ex.

tillsynsplanering och dokumentation. Inom området skydd mot olyckor bör funktionen lämna vägledning till länsstyrelserna i tillsynsfrågor, t.ex. planering, urval och frekvenser av tillsyn. I rena sakfrågor bör stödet lämnas av

sakenheterna. Arbetet förutsätter en nära samverkan mellan funktionen och sakenheterna.

Funktionen bör ansvara för att utvärdera och bedöma effekter och utfall av tillsyn som genomförs av MSB och av andra myndigheter inom de

lagstiftningar där MSB är central tillsynsmyndighet och lagstiftning där myndigheten har uppgifter att samordna tillsynen. Själva inhämtningen och sammanställningen av underlag från andra tillsynsmyndigheters tillsyn bör samordnas mellan tillsynsfunktionen och sakenheterna. Resultatet av utvärderingarna bör ligga till grund för att i samverkan med berörd sakenhet planera, styra och inrikta tillsyn. Tillsynsfunktionen bör också, med stöd i de utvärderingar som genomförs, kunna vägleda andra tillsynsmyndigheter inom MSB:s ansvarsområden i tillsynsfrågor som t.ex. inventering av tillsynobjekt, tillsynsplanering och liknande. Stöd i tillsynsmetodik bör inte MSB lämna då tillsynsuppgifter snarast är huvuduppgifter för länsstyrelsen och frågor som den enskilda länsstyrelsen bör kunna hantera själv. Något liknande stöd från MSB som slutligt riktar sig till kommunen bör heller inte lämnas.

Funktionen bör:

 ansvara för de tillsynsuppgifter som ankommer på den centrala tillsynsmyndigheten enligt 5 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO),

(27)

 utöva tillsyn enligt 5 kap. 1 § förordningen (2003:779) om skydd mot olyckor (FSO) över samordningen av den statliga räddningstjänstens olika grenar,

 ansvara för de tillsynsuppgifter som ankommer MSB som central tillsynsmyndighet enligt 12 § förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). I fråga om normgivning bör funktionen svara för sådan normgivning som är direkt relaterad till tillsyn, t.ex. föreskrifter om skyldighet för länsstyrelse om att lämna information som behövs för att MSB ska kunna utöva sitt ansvar,

 ge tillsynsvägledning enligt 3 kap. 8 § miljötillsynsförordningen (2011:13) till de operativa myndigheter som avses i 83 § förordningen (2013:319) om utvinningsavfall,

 utöva tillsyn av statens alarmeringsavtal med SOS Alarm AB,

 samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet för de myndigheter som utövar transport av farligt gods på land enligt 10 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods, samt

 utifrån ett helhetsperspektiv sammanställa och utvärdera resultatet av MSB:s tillsyn och den tillsyn som genomförs inom de områden där MSB är central tillsynsmyndighet eller har i uppgift att samordna tillsynen.

Genom att funktionen bör analysera sammanställningar av tillsyn som genomförs av MSB och av andra myndigheter inom de lagstiftningsområden där MSB har uppgifter som central tillsynsmyndighet eller uppgifter att samordna tillsynen bidrar funktionen till att styra och inrikta arbetet inom samhällskydd och beredskap. Funktionen är en myndighetsgemensam resurs och resultatet från arbetet bör användas brett inom myndigheten och stödja utvecklingen inom samhällsskydd och beredskap.

Resurser

Inom funktionen bör finnas kompetens inom följande områden:

 förvaltningsrätt,

 tillsynsmetodik,

 kompetens inom de lagstiftningsområden som myndigheten har uppgifter inom, samt kompetens inom

 uppföljning och utvärdering

En av de som ingår i funktionen kan vara verksamhetsansvarig alternativt chef.

(28)

6.3 Enhet för kunskaps- och informationsförsörjning

6.3.1 Bakgrund

MSB är en kunskapsmyndighet och hanterar stora mängder kvalitativ och kvantitativ data. Insamling och analys görs på flera håll inom myndigheten inte minst inom nuvarande avdelningar ROS och UL.

Kunskapsstyrning är ett av tre styrinstrument som MSB förfogar över. De andra två är regelstyrning och ekonomisk styrning. Den huvudsakliga

styrningen och påverkan på andra aktörer som används är kunskapsstyrning, dvs. att få någon att göra något för att den själv ser att det är rätt eller

nödvändigt. En förutsättning för att kunna styra är att det finns välgrundade beslutsunderlag i form av fakta, statistik, forsknings- och studieresultat samt värderingar och bedömningar i t.ex. genomförda risk- och sårbarhetsanalyser.

Enligt instruktionen ska MSB i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga.

MSB ska också såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskapen och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. Vidare ska MSB kunna göra en samlad bedömning av olycksutvecklingen och det säkerhetsarbete som är kopplat till denna.

MSB ska se till att erfarenheter tas till vara från inträffade olyckor och kriser.

Till stöd för detta ska myndigheten tillhandahålla tvärsektoriella och samlade bilder och bedömningar samt utveckla kompetens och metodik inom området som tillgodoser nationella, regionala och lokala behov. Slutligen ska MSB beställa, kvalitetssäkra och förmedla forskning och utvecklingsarbete för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

6.3.2 Överväganden

Världen förändras och blir alltmer komplex. Det behövs ny kunskap för att kunna hantera de risker som finns och de nya risker och sårbarheter som uppstår. Idag finns ingen verksamhet som har den samlade bilden över olyckor och kriser även om arbetet har utvecklats åt detta håll de senaste åren.

Bedömningen är också att den kunskap som finns, inte i tillräcklig omfattning används av aktörerna – många agerar på samma sätt som alltid.

Det som behöver utvecklas vidare är bättre beslut baserade på samlade bilder av risker, sårbarheter, olyckor och kriser och en kultur där vi lär av misstag och framgångar i det som inträffat samt där vi ständigt omprövar befintliga

föreställningar. Bedömningen är att det behövs en samlad verksamhet för att systematiskt samla kunskap och relevant information för samlade bilder men också för att försörja en samlad bedömning och det inriktande arbetet för samhällsskydd och beredskap. Samlade bilder och samlad bedömning utgör beslutsunderlag för uppdragsgivare, berörda aktörer samt MSB.

(29)

För att kontinuerligt utveckla arbetet med samhällsskydd och beredskap behöver alla aktörer ha en uppfattning inte bara om dagens utmaningar, hot och risker, utan även om morgondagens. MSB:s arbete med långsiktig

strategisk analys är ett stöd i det arbetet. Detta är en av de tio inriktningar som MSB beslutat om i den övergripande inriktningen för samhällsskydd och beredskap. Arbetet inom samhällsskydd och beredskap behöver fortsätta att utvecklas, inom ramen för en ständigt föränderlig värld.

Bedömningen är att det saknas en samlad syn kring vilken data som behöver samlas in eller vilka analyser som behöver göras för att kunna hantera ett visst sakområde inom MSB. Informationen som skulle kunna sammanställas till statistik är lagrad i olika databaser och, i alltför många fall, i dokument ”på V:”.

En effektiv informationsförsörjning av statistisk data och data för erfarenhetsåterföring som stimulerar lärande och analys syftar till en systematisering och utveckling av hur informationen hanteras genom hela processen. Från en behovsstyrd och kvalitetssäkrad insamling till strukturerad lagring som möjliggör kvalificerade analyser och synteser samt utdata av hög kvalitet presenterad utifrån användarnas behov.

MSB upprätthåller ett antal databaser med information från inträffade händelser, med fokus på området skydd mot olyckor. Myndigheten har egna insamlingar av såväl statistik från samtliga kommunala räddningsinsatser, omkomna i bränder, erfarenheter från kommunernas olycksundersökningar som från allvarliga olyckor och naturolyckor. Utöver detta finns bland annat tillgång till personskadestatistik från andra myndigheter och årsuppföljningar enligt LSO och LEH. Mätningar av individers uppfattningar om säkerhet och trygghet, egna säkerhetsåtgärder mm. genomförs med jämna mellanrum och allmänhetens syn på krisberedskaps- och försvarsfrågor mäts årligen i undersökningen ”Opinioner”. Bedömningen är att MSB skulle behöva en mer systematisk och effektiv process för informationsförsörjning med utgångspunkt i det arbete som huvudsakligen bedrivs idag.

För MSB är utvärdering att systematiskt och transparent bedöma dels

hanteringen av inträffade olyckor och kriser, dels genomförande och resultat av åtgärder för att stärka samhällets skydd och beredskap. UL har idag ett särskilt ansvar för att initiera och genomföra utvärderingar som kan beröra hela MSB:s verksamhetsområde, som är av strategisk betydelse eller av särskilt intresse för samhällsskydd och beredskap. Valet av utvärderingsobjekt bör i första hand utgå från ett övergripande perspektiv på myndighetens och samhällets behov av kunskap. Det kan handla om att genomföra utvärderingar utifrån ett tvärsektoriellt perspektiv, men också om utvärderingar inom specifika verksamheter och områden, som inte har genomförts av någon annan enhet inom MSB. Bedömningen är att MSB bör utveckla och stärka förmågan att såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå utvärdera

krisberedskapen samt att genomföra övergripande utvärderingar.