Öppenhet i den digitala förvaltningen .1 Dokumentation .1 Dokumentation

En förutsättning för att upprätthålla öppenheten i den digitala för-valtningen är att det finns dokumentation av vilka informations-tillgångar och/eller it-system som finns.³⁷ Utan en sådan god of-fentlighetsstruktur är det inte möjligt för allmänheten att veta vilken information som finns tillgänglig hos myndigheterna och som kan begäras ut. Dokumentation är också av stor vikt inte minst när det gäller frågor om i vilken utsträckning myndigheter ska eller kan till-handahålla öppna data eller öppen källkod. Under kartläggnings-arbetet har det framkommit att kunskapen om författningsreglerade dokumentationskrav kan stärkas. Det gäller särskilt i frågor som rör utveckling av, eller ändringar i, de it-system som används.

5.8.2 Öppna data

Med öppna data menas all information som uppfyller kraven för s.k.

öppen kunskap, dvs. information som tillhandahålls fritt utan krav på avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas.³⁸ Skillnaden mellan öppna data och Public Sector Information (PSI) som utgångspunkt för vidareutnyttjande

37 Se vidare kapitel 7.6 i fråga om vissa dokumentationskrav.

38 Se www.vidareutnyttjande.se/om-vagledningen/terminologi/

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

av handlingar från den offentliga förvaltningen är långt i från själv-klar.³⁹ Det kan med andra ord skönjas en viss otydlighet vad gäller förhållandet mellan de skyldigheter som regleras av PSI-direktivet⁴⁰ och lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen jämfört med den frivilliga möjligheten att publicera öppna data.

Att det inte finns någon särskild författning som styr publice-ringen av öppna data har vi också under kartläggningen uppfattat leda till osäkerhet. Vad är öppna data i förhållande till den rättsliga regleringen? Vilka uppgifter bör publiceras som öppna data och hur?

Under kartläggningen har vi i något sammanhang uppfattat att fri-villig publicering av öppna data inte varit prioriterat när nyttan med sådan publicering främst uppstår utanför den egna verksamheten.

Samtidigt framhålls att det finns potentiell nytta även för myndig-heter att ta del av andra myndigmyndig-heters öppna data. Någon har fram-fört behov av att explicit reglera skyldigheter att tillhandahålla öppna data.

Representanter för myndigheter som är i färd med att börja eller som redan har börjat publicera öppna data vittnar om att det kan vara besvärligt att avgöra vilken slags information som kan publiceras som öppna data. Varje myndighet ansvarar för sina bedömningar och informationssäkerhets-, dataskydds- och sekretessfrågor måste be-aktas såväl ur ett individ- som ur ett samhällsperspektiv. Det finns en oro över att uppgifter som en myndighet publicerar på aggregerad nivå ska kunna återskapas till personuppgifter om de kombineras med uppgifter som t.ex. har hämtats från en annan källa, eller att något säkerhetsrelaterat hot kan uppstå som en enskild myndighet inte har överblick över. Ett par aktörer har därför uppmärksammat behovet av en central aktör som har överblick över samtliga öppna data som publiceras av myndigheterna. Någon annan har pekat på att myndigheterna också måste beakta eventuella verksamhetsrisker som kan uppstå till följd av publicering av öppna data som rör verksamheten. Det har emellertid också poängterats att publicering av öppna data i de rekommenderade standarder som finns möjliggör för privata näringslivet att utveckla tjänster och bygga nya lösningar

39 Riksarkivet beskriver på webbplatsen www.oppnadata.se hur de olika begreppen skiljer sig åt. 40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidare-utnyttjande av information från den offentliga sektorn.

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

som kan komma till nytta hos myndigheterna. I förlängningen kan myndigheterna dra nytta av det privata näringslivets innovationer.

Vissa myndigheter, t.ex. Bolagsverket och Lantmäteriet, är skyl-diga att ta ut avgifter för sin information. Ett sådant avgiftskrav kan inte kombineras med ett tillhandahållande av öppna data som per definition ska ske avgiftsfritt. Avgiftsfinansieringen beskrivs vara hämmande.

Exempel: Lantmäteriet har publicerat en liten mängd s.k. geodata som öppna data, motsvarande cirka 2 procent av avgiftsintäkterna. Innan publiceringen gjordes cirka 8 000 nedladdningar av denna datamängd under en kalendermånad. När avgifter inte längre togs ut ökade siffran till över 40 000 nedladdningar på en kalendermånad. Intresset av myndighetens uppgifter som öppna data har alltså varit stort.

Ett annat rättsområde som i något fall kan inbegripa hinder mot publicering av öppna data är immaterialrätten. Företrädare för Lant-mäteriet har påpekat att geodata, bl.a. kartor, skyddas av upphovs-rätt. Skyddsintresset är emellertid enbart myndighetens ekonomiska rättighet. Om avgiftskravet skulle slopas skulle det inte heller finnas hinder i immaterialrätten för publicering som öppna data. Om avgiftskravet behålls kan informationen inte publiceras som öppna data eftersom den inte får vidareutnyttjas gratis.

I samarbeten om öppna data mellan myndigheter och/eller andra aktörer kan vidare nya informationsmängder uppstå, s.k. aukto-ritetslistor. En sådan lista skapas för att hålla samman uppgifter som rör samma ämne, händelse eller annat och som hämtas från olika aktörer, dvs. för att hålla samman s.k. distribuerade data. Det kan vara oklart vem som är ansvarig för den nya informationsmängden i en sådan lista och var den ska förvaltas och bilda arkiv.

5.8.3 Elektroniskt utlämnande av allmän handling

I ett digitaliserat samhälle förväntar sig enskilda att få allmänna handlingar utlämnande digitalt. Vi har under kartläggningen upp-fattat att det finns pedagogiska svårigheter med att förklara för enskilda som önskar använda e-post för att ta emot de efterfrågade handlingarna varför en myndighet inte lämnar ut handlingar digitalt, eller varför vissa handlingar lämnas ut digitalt men inte andra. Det har framförts att enskilda ibland i onödan och oriktigt har uppfattat

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

det som att en myndighet försöker dölja något när vissa handlingar bara lämnas ut på papper och inte i den digitala form som har begärts.

Utöver de handlingar som har lämnats ut på papper begärs då ytter-ligare handlingar ut avseende digitala spår, t.ex. loggar och cookie-filer.

Det har vidare beskrivits för oss att det inte alltid är enkelt att avgöra vad som utgör en handling och när den är allmän i dagens digitala informationsflöden och behandling av stora mängder data.

Bedömningen kan innebära komplicerade avvägningar i det dagliga arbetet. Ibland rör det sig om begäranden om utlämnande av allmän handling som omfattar stora informationsmängder och mycket arbetstid läggs vid myndigheterna på att beräkna kostnader för utlämnanden. Det förekommer också att begärandena inte fullföljs när det står klart vad kostnaderna blir.

Exempel: På en myndighet ägnades två veckor åt att rensa cookiefiler från uppgifter som inte skulle lämnas ut. Totalt sett rörde det sig om ca 60 000 sidor med uppgifter. Den som begärt ut uppgifterna hämtade sedan aldrig handlingarna.

5.9 Rensning, arkivering, gallring och bevarande