Teknikutvecklingen .1 Vårt uppdrag .1 Vårt uppdrag

Det ligger i vårt uppdrag att analysera den pågående digitala utveck-lingen utifrån ett rättsligt perspektiv för att skapa en förståelse för vilka områden och företeelser som kommer att kräva lagstiftnings-åtgärder så att förvaltningen ska kunna ta till vara digitaliseringens möjligheter. I våra direktiv beskrivs det också som angeläget att den offentliga förvaltningens verksamhet bygger på anpassade och lång-siktigt hållbara rättsliga regler som ger stöd för digital utveckling,

SOU 2018:25 Automation i förvaltningen

samtidigt som de säkerställer behovet av informationssäkerhet och skydd av den personliga integriteten, liksom allmänhetens rätt till insyn och tillgång till god offentlig service.

Vi har inte möjlighet att inom ramen för utredningen lämna någon fullständig beskrivning av teknikutvecklingen. I det följande beskrivs emellertid kortfattat några områden för snabb teknik-utveckling som är av betydelse för våra fortsatta rättsliga analyser, nämligen artificiell intelligens (AI) och maskininlärning, ”sakernas internet” (Internet of Things, IoT) och blockkedjeteknik. Tekni-kerna kan också i olika avseenden vara förenade med varandra.

7.3.2 Artificiell intelligens och maskininlärda algoritmer Artificiell intelligens (AI) kan på en övergripande nivå beskrivas vara intelligens som uppvisas av maskiner. Det är också namnet på det forskningsområde som studerar hur man skapar datorer och dator-program med intelligent beteende.¹³ Inom AI finns flera olika del-områden. Här bör bl.a. maskininlärning nämnas, där logiken inte längre är statisk, dvs. exakt programmerad på förhand, utan (förenklat beskrivet) tränas på stora datamängder med syfte att själv förstå samband mellan datapunkter. Allteftersom processorkraften ökar kan allt mer komplexa tillämpningar göras med artificiell intelligens. Vi återkommer i kapitel 7.8 till hur AI-system med maskininlärda algo-ritmer kan användas, bl.a. för att på nytt sätt analysera och bearbeta stora datamängder.

Vid tillämpning av AI och maskininlärda algoritmer kan vad som i kapitel 7.4.1 beskrivs vara olika former av indata hanteras i stor mängd och i många lager. Det kan röra sig om att det beslutsunderlag som processas och bedöms kan innehålla långt fler uppgifter (data) än vad en mänsklig handläggare kan hantera. Området för system som hanterar många lager av indata, ibland upp till miljontals data-punkter, och som med hjälp av maskininlärning uppdaterar sina algoritmer, benämns djupinlärning.¹⁴

Flera bakomliggande faktorer har samverkat för att utvecklings-takten inom AI nu ökat högst påtagligt. Förutom forskning har

13 https://sv.wikipedia.org/wiki/Artificiell_intelligens

14 Systemen i sig benämns neurala nätverk.

Automation i förvaltningen SOU 2018:25

många yttre förhållanden möjliggjort framstegen, exempelvis till-gång till större beräkningskraft, större lagringsutrymmen och större datamängder. Framför allt har tillgången till mera data varit av-görande för utvecklingen av många tillämpningar. ¹⁵

Kartläggningsarbetet visar att offentlig förvaltning i flera avseen-den står i begrepp att använda AI i sin verksamhet. Tekniken kan användas t.ex. i form av en chatbot (dialogrobot) för att ge service till allmänheten genom fråga-svar-funktioner på en myndighets webbplats. AI har också potential att ge stor nytta om tekniken används vid urval eller som beslutsunderlag eller beslutsstöd vid ärendehandläggning eller faktiskt handlande. Det kan t.ex. röra sig om kvalificerade beslutsstöd vid diagnosticering inom sjukvården, stöd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen eller stöd i den brottsbekämpande verksamheten. Det synes också förekomma att myndigheter använder eller planerar att använda denna teknik för att fatta helt automatiserade beslut vid ärendehandläggning.

Med maskininlärda algoritmer tillkommer ett moment som inte motsvaras av programmering av traditionella algoritmer. För rätts-säkra förfaranden krävs nämligen att en maskininlärd algoritm under en period tränas, innan den tas i drift för att leverera antingen beslut eller beslutsunderlag. Vi återkommer bl.a. i kapitel 7.8 till vilka ytter-ligare rättsliga dimensioner som den nya tekniken för med sig. Det förtjänar också att framhållas att det nu inte finns någon teknik för s.k. generell artificiell intelligens eller ”superintelligens” som klarar av att utföra vilken intellektuell uppgift som helst.

7.3.3 Sakernas internet

Med ”sakernas internet” (Internet of Things, IoT) menas föremål som har försetts med inbyggd teknik som sensorer, programvara och internetuppkoppling vilket gör att sakerna kan kopplas samman fysiskt eller via trådlösa nätverk med andra föremål eller system för att utbyta data.

Användning av uppkopplade föremål blir allt vanligare inom det offentliga. Det kan röra sig om digitala tekniker i äldrevården, exem-pelvis blöjor med fuktsensorer. Det kan också röra sig om sensorer som mäter luftkvalitet eller kartlägger rörelsemönster i stadsmiljö. I

15 Göran Lindsjö, a.a. s. 3 f.

SOU 2018:25 Automation i förvaltningen

regel samlar föremålen in data i realtid vilket också innebär att det offentliga, med stöd av dessa uppgifter, får möjlighet att vidta relevanta åtgärder i realtid. Äldre kan med hjälp av den beskrivna tekniken med fuktsensorer slippa få sin nattsömn störd i onödan.

Uppgifter om vilken kvalitet luften håller skulle t.ex. kunna använ-das för beslut om att det vid vissa tidpunkter är förbjudet för dieselfordon att köra på vissa gator i staden, medan förbudet direkt hävs när luftkvaliteten visar sig vara bättre. Sakernas internet har också potential att förenkla myndigheters tillsynsverksamhet. Inom livsmedelsbranschen skulle t.ex. smarta kylskåp och elmätare auto-matiskt kunna förmedla temperaturuppgifter till relevant tillsyns-myndighet, som efter analys av informationen skulle kunna besluta att vidta åtgärder. Det krävs dock att det finns ett förtroende för tekniken och att uppgifterna är korrekta.

Förutom frågor om hur en förvaltning som är uppkopplad mot digitala föremål kan säkerställa insyn vid den verksamhet som bedrivs, väcks, i den mån informationen som samlas in omfattar personupp-gifter, frågor om bl.a. skydd för personuppgifter och personlig integri-tet. Frågor om insynsmöjligheter analyseras närmare i kapitel 7.6 och 7.7.

7.3.4 Blockkedjeteknik

Under kartläggningen och i anledning av utredningens hearing har vi uppmärksammats särskilt på teknikutvecklingen avseende s.k.

blockkedjor.¹⁶ Tekniken nämns ofta i samband med framtida betal-ningslösningar. Den första tillämpningen av blockkedjetekniken utgör också basen för den elektroniska valutan bitcoin. Blockkedje-tekniken omtalas också i termer av att göra det möjligt att säkerställa att ett dokument inte förvanskats. Detta bör enligt vår bedömning vara av intresse för den digitala förvaltningen, både vid ärendehand-läggning och i administrativ verksamhet.

Blockkedjetekniken kombinerar kända tekniska byggstenar från datavetenskap och kryptografi på ett nytt sätt. Förenklat beskrivet fungerar en blockkedja så att ett digitalt informationsinnehåll, t.ex.

ett elektroniskt dokument, ges en unik kod (ett s.k. hashvärde) med

16 Inte sällan används det engelska uttrycket Blockchain.

Automation i förvaltningen SOU 2018:25

hjälp av en kryptografisk algoritm.¹⁷ Det ursprungliga dokumentet kan bevaras i ett exemplar hos innehavaren samtidigt som denna unika kod (hashvärdet) som representerar data sparas och förmedlas vidare i en blockkedja. Koderna aggregeras matematiskt ihop i block som länkas samman i en kedja där efterföljande block matematiskt knyts ihop med den unika koden (hashvärdet) från det föregående blocket. Det blir därför omöjligt att lägga in ny information i tidigare block i kedjan utan att alla de efterföljande länkade blocken också ändras. Tekniken bygger även på att blockkedjan utgör en ”distri-buerad bokföring” som är just distri”distri-buerad och kontrolleras på många platser (hos alla deltagande intressenter). En tillförlitlighet skapas genom att integriteten på den matematiskt länkade kedjan måste godkännas och kontrolleras i en vidare krets än hos en enstaka aktör om t.ex. nya tillägg ska göras.

Med blockkedjetekniken skapas även nya möjligheter till hantering och spårbarhet av original i digitala miljöer. Enligt vad som har uppgetts för oss kan en applikation använda en blockkedja för att lagra referenser till en ursprungsfil, lagra vem som är nuvarande ägare av den samt kontrollera alla förändringar av den. Förändringar kan t.ex. vara tillägg, makulering eller överlåtelse till ny innehavare.

Den teknik som beskrivits för oss innebär att alla som har tillgång till blockkedjan och får en kopia av ursprungsfilen, liksom ägarens unika kod, kan kontrollera och verifiera original och innehavare om eller när sådan kontroll efterfrågas. Tekniken medger däremot inte att det genom dessa unika koder går att återskapa innehållet i själva dokumentet. Det är med andra ord bara innehavaren av den ur-sprungliga filen med informationsinnehåll som kan läsa eller sprida innehållet i dokumentet.

De befintliga lösningar med användning av blockkedjeteknik som vi nu har fått beskrivna för oss innefattar också en digital underskrift med e-legitimation eller motsvarande för att verifiera kopplingen till den fysiska person som är utställaren av dokumentet. Detta bl.a. med tanke på att det straffrättsliga skyddet för urkunder ska tas till vara.

Vid en internationell utblick förefaller också tekniken med block-kedjor i förening med biometriska förfaranden för att säkerställa koppling till fysisk person vara föremål för undersökning.

17 Till exempel SHA-256. Den unika koden har också beskrivits som att varje dokument ges ett unikt digitalt fingeravtryck, se Lantmäteriets rapport Framtidens husköp i blockkedjan på www.lantmateriet.se/contentassets/6874bc3048ab42d6955e0f5dd9a84dcf/blockkedjan-framtidens-huskop.pdf

SOU 2018:25 Automation i förvaltningen

Vi återkommer till användningen av blockkedjeteknik främst i kapitel 11.6.1, där digitala avtal behandlas, och i kapitel 12, där bl.a.

former för informationshantering i ärendeprocesser diskuteras.

7.4 Särskilt om automation av ärendehantering