PRISER OCH KONSUMTION
3 Framväxten av den digitala förvaltningen förvaltningen
3.1 Tillbakablick
Vårt uppdrag är i huvudsak rättsligt inriktat. För att sätta in vårt arbete i en bredare kontext ser vi emellertid skäl att här kort presen-tera hur framför allt styrningen av den digitala förvaltningen har växt fram.
Svenska myndigheter har använt it för att utveckla sin verksamhet sedan 1950-talet. Myndigheterna byggde tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i deras kärnverksamhet, bl.a. med anledning av att välfärdsstatens socialförsäkringsprogram förutsatte en väl utvecklad registerföring. Frågor om hur datordriften i stats-förvaltningen och i den kommunala stats-förvaltningen borde samordnas och organiseras har också sedan lång tid tillbaka varit föremål för diskussion.1
Under 1980-talet skapade regeringen ett rationaliseringstryck på myndigheterna som en konsekvens av en debatt kring den stora staten och det höga skattetrycket. Därigenom hamnade bl.a. ADB (automatisk databehandling) i fokus som ett verktyg för att öka myndigheternas produktivitet och effektivitet. Den politiska ut-maningen var att förvaltningen skulle leverera mer för mindre.
Under denna period i utvecklingen hade medborgaren huvudsak-ligen rollen som skattebetalare.2 Denna utveckling kan beskrivas som den första generationen av den datoriserade förvaltningen.
1 Se bl.a. Datasamordningskommitténs betänkande ADB och samordning – samordning av ADB-verksamheten inom den offentliga förvaltningen (SOU 1976:58) och Knutsson, Från räknesnurra till dataplatta – 60 år med kommunal IT 1954–2014, Institutet för informations-teknologi, 2015.
2 E-delegationens betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86), s. 33.
Framväxten av den digitala förvaltningen SOU 2018:25
En andra fas i utvecklingen av myndigheternas digitala verksam-het inleddes när internet och webben växte fram under 1990-talet.
Myndigheterna hade redan då en relativt hög teknikmognad och e-tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt, men även ett sätt att effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter.
Regeringen lade år 2000 fast en strategi för att skapa s.k. 24-timmarsmyndigheter.3 Syftet var att myndigheterna skulle öka tjänsteutbudets effektivitet och tillgänglighet. Medborgaren betrak-tades nu i allt större utsträckning som kund och utmaningen låg i att leverera användarcentrerade och interaktiva e-tjänster.4 Myndig-heternas service och information skulle finnas på webben på tider och platser som passade individen. Utvecklingen under denna period dominerades av omfattande centrala initiativ med gemensamma lösningar för hela förvaltningen. Många länder hade t.ex. byggt upp nationella medborgarportaler. I Sverige fanns också sedan en tid tillbaka Sverige.se med avsikten att fungera som medborgarnas ingångsdörr till förvaltningens samlade tjänsteutbud. De stora centrala initiativen visade sig emellertid vid den tiden vara en relativt svårframkomlig väg. I stället växte sektorsvisa samverkansprojekt fram som ett sätt att driva utvecklingen framåt i Sverige med tätare samarbeten mellan myndigheter utan att för den skull kräva alltför stora samlade initiativ.5
Sverige kom under denna period ut väl i olika internationella jämförelser om förvaltningsutvecklingen. Svensk e-förvaltning var den bästa i världen år 2008 enligt FN och tog därmed för första gången över förstaplatsen från USA. I The Economist’s ranking klättrade Sverige från en tredje plats till en andra plats mellan åren 2008 och 2009, medan Danmark tog förstaplatsen.6
Allt mer frekvent förde dock myndigheterna fram krav på en tydligare styrning, finansiering och koordinering av e-förvaltnings-arbeten liksom behovet av ökade möjligheter till samverkan med
3 Ett informationssamhälle för alla, prop. 1999/2000:86.
4 SOU 2009:86 s. 33.
5 Bland annat initiativ som Nationell IT-strategi för vård och omsorg, Geodatarådet, RIF-rådet, Verksamt.se, TIFOS (en utökning av tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället), Minpension.se, Elegitimation.se och Krisinformation.se. Se t.ex. Verva 69 Myndig-heter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av e-förvaltningen. Analys och samman-ställning (2008:14).
6 SOU 2009:86 s. 34.
SOU 2018:25 Framväxten av den digitala förvaltningen
tredje part. Det fanns också indikationer på att det inte var tillräck-ligt många som använde de e-tjänster som myndigheterna tog fram för att det skulle vara möjligt att realisera förväntade besparingar.7
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för år 2007 att den avsåg att stärka styrningen och snabba på utvecklingen av e-förvalt-ningen.8 I mars 2008 tillsatte regeringen en särskild statssekreterar-grupp för strategiska frågor inom e-förvaltning. Under denna statssekreterar-grupps ledning arbetade man fram en handlingsplan för e-förvaltning.9 I handlingsplanen lades vissa principiella utgångspunkter för e-för-valtningsarbetet fast.
Stabsutredningen föreslog vid ungefär samma tid att dåvarande stabsmyndighet Verket för förvaltningsutveckling (Verva) skulle avvecklas.10 I stället skulle en delegation för e-förvaltning tillsättas för att i nära samverkan med Regeringskansliet driva arbetet med e-förvaltning. Verva avvecklades den 31 december 2008 och i mars 2009 fattade regeringen beslut om direktiv till E-delegationen.
Delegationen arbetade under åren 2009–2015 med den förvalt-ningsgemensamma utvecklingen för att skapa förutsättningar att nå regeringens övergripande mål för e-förvaltningen och lämnade ett flertal betänkanden.11 Under den tidsperioden inrättades också E-legitimationsnämnden.
Efter E-delegationen fortsatte myndigheterna som ingick i dele-gationen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) att driva frågor om digital samverkan i ett egeninitierat samarbete, E-sam-verkansprogrammet (eSam).12 Efterhand har fler myndigheter anslutit sig och för närvarande ingår 25 medlemmar i eSam.
Regeringen har efter E-delegationen tillsatt ett råd för digitali-seringen av det offentliga Sverige. Rådet består av 11 ledamöter som representerar myndigheter, kommuner och landsting. Regeringen har också under senare år beslutat om ett antal olika uppdrag på digitaliseringsområdet till statliga myndigheter.13
7 A.a.
8 Budgetpropositionen för 2007, prop. 2006/07:1.
9 Handlingsplan för e-förvaltning (Fi2008/491).
10 Stabsutredningens betänkande Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22).
11 Se E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop (SOU 2015:66) med däri gjorda hänvisningar till delegationens delbetänkanden.
12 Se vidare www.esamverka.se
13 Se bl.a. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters delbetänkande digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23), s. 74.
Framväxten av den digitala förvaltningen SOU 2018:25
På senare tid har Sverige halkat efter andra länder i internationella jämförelser på digitaliseringens område, särskilt när det gäller digitaliseringen av den offentliga sektorn. Digitaliseringskommis-sionen har framfört att digitaliseringen av det offentliga är Sveriges akilleshäl. Kommissionen beskrev att placeringen inom detta område var märkbart sämre än inom andra områden, och att det över tid var möjligt att se en negativ trend i hur Sverige placerar sig på området e-förvaltning. Sammanhållna ärendekedjor, transparens i ärendeprocesser och användare i fokus angavs som exempel på aspekter som mäts i indexen där Sverige inte presterar lika bra som andra jämförbara länder, däribland våra nordiska grannländer.14 Enligt Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster är den främsta orsaken till detta ett medvetet val att delegera ansvaret för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen till myndigheterna. Att arbetet hos myndigheterna varit framgångsrikt i många avseenden kompenserar enligt den utredningen inte för de begränsningar som delegeringen inneburit. Regeringen har också enligt den utredningen avstått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag som myndigheterna har när det gäller digitalisering. Utredningen före-slog mot den bakgrunden bl.a. att ansvaret för digitaliseringen skulle samlas hos en myndighet.15
I budgetpropositionen för år 2018 föreslog regeringen att en ny myndighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltnings-övergripande digitaliseringen skulle inrättas.16 Regeringen har också, i uppdraget till organisationskommittén, anfört att den nya myndig-heten medför förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling som utgår från användarnas behov.
Den nya myndigheten ska placeras i Sundsvall och ska inleda sin verksamhet den 1 september 2018. Myndigheten övertar uppgifter från E-legitimationsnämnden, Ekonomistyrningsverket, Skatte-verket, Post- och telestyrelsen, Riksarkivet och Tillväxtverket.17
Den senaste tidens initiativ från regeringen markerar en tydlig förändring av inriktningen av politiken för den digitala förvalt-ningen, på ett sätt som i flera avseenden innebär en omprövning av
14 För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 54.
15 SOU 2017:23 s. 89 f.
16 Budgetpropositionen för år 2018, prop. 2017/18:1, utg.omr. 2 s. 99 f.
17 Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117).
SOU 2018:25 Framväxten av den digitala förvaltningen
tidigare ställningstaganden. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har därför beskrivit det som att nu pågår en omstart av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn.18
3.2 Internationell utblick
Vi har inte haft i uppdrag att göra någon särskild internationell utblick i vårt arbete. Ett uppdrag inom området för digitalisering kan emellertid knappast utföras utan viss orientering om andra länders förutsättningar och arbeten. Vi har därför, främst med de nordiska länderna i åtanke men även i en global kontext, översiktligt studerat framför allt de rättsliga förutsättningarna för en digital förvaltning.
De snäva tidsramarna för vårt arbete har dock inte medgett några mer omfattande internationella kontakter, men som framgått i kapitel 2 har vi tagit del av information om främst våra grannländers (Danmark, Finland, Norge och Estland) digitala utveckling inom ramen för offentlig förvaltning. Vi har bl.a. träffat den pågående norska förvaltningslagsutredningen och deltagit vid ett seminarium om Estlands nationella digitala plattform X-Road. Vi har vidare haft möjlighet att ta del av olika författningar från Danmark, Finland och Norge, bl.a. tack vare kontakter som Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster haft med dessa länder.19
Vi redovisar inte här på ett sammanhållet sätt utredningens ovan beskrivna begränsade internationella utblick utan återkommer i det följande till vissa internationella referenser vid våra överväganden, där vi funnit det vara relevant.
3.3 Rättsliga förutsättningar
Den i kapitel 3.1 beskrivna tillbakablicken över framväxten av den digitala förvaltningen utgår främst från hur styrningen av densamma fungerat och vilka organisationsformer som har förekommit. Under den beskrivna tidsperioden har också ett omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete ägt rum med relevans för utvecklingen av den digitala förvaltningen. Vi sammanfattar inte här alla de tidigare arbeten som är relevanta för utredningen, utan återkommer i det
18 reboot- omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114), s. 73 f.
19 Se även bl.a. SOU 2017:23.
Framväxten av den digitala förvaltningen SOU 2018:25
följande till några av de tidigare (och pågående) arbetena i sina respektive sammanhang.
Det kan här noteras att tidigare utredningsarbeten i hög grad har varit begränsade i så måtto att utredningarna har varit avgränsade till vissa specifika lagstiftningsområden. Det har alltså inte förut, på motsvarande sätt som för denna utredning, gjorts något utrednings-arbete som i ett bredare perspektiv tagit sikte på bl.a. kartläggning och analys av all lagstiftning på området för digitalisering i den samverkande offentliga förvaltningen. Vi redovisar därför utförligt det som framkommit i utredningens kartläggning om hindrande eller hämmande lagstiftning i kapitel 5. Först finns dock anledning att kort presentera några rättsområden som är centrala för den digitala förvaltningen, se kapitel 4.