PRISER OCH KONSUMTION
7 Automation i förvaltningen
7.6 Gällande rätt om insyn i algoritmer och beslutsunderlag och beslutsunderlag
7.6.2 Partsinsyn och förvaltningslagen Partsinsyn Partsinsyn
Den som är part i ett mål eller ärende hos en myndighet eller en domstol har en principiell rätt till partsinsyn i förfarandet och rätt att ta del av den information som tillförs målet eller ärendet under handläggningen. Myndigheter är i varierande utsträckning skyldiga att se till att en part får del av sådan information. Generella bestäm-melser finns i förvaltningslagen.69 Sekretess hindrar inte insyn från den som är part och som på grund av sin partsställning har rätt att ta del av handlingar och material i målet eller ärendet.70 För att partens möjlighet till insyn enligt denna reglering ska gälla ska det emellertid vara fråga om uppgifter ”i” målet eller ärendet.71 Insynen får bara begränsas under förutsättning att det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i en handling i målet eller ärendet inte lämnas ut till parten. Sekretess hindrar dock aldrig en part från att ta del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet.
Förvaltningslagen om automatiserade beslut, dokumentation av beslutsunderlag och beslutsmotivering
I förvaltningslagen framgår det uttryckligen att ett beslut kan fattas automatiserat.72 Det explicita författningsstödet är nytt i förhållande till 1986 års förvaltningslag. I propositionen med förslag till ny för-valtningslag konstaterade regeringen att automatiseringen av beslut under senare år kommit att bli en allt vanligare företeelse inom delar av den förvaltning som hanterar ett mycket stort antal ärenden år-ligen, t.ex. i Försäkringskassans verksamhet. Genom att det i för-valtningslagen slås fast att beslut kan fattas automatiserat tydliggörs att det inte behövs en reglering i en specialförfattning för att en
69 10 och 25 §§ förvaltningslagen. Se även t.ex. 10 och 12 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 45 kap. 9 § rättegångsbalken som innehåller bestämmelser om partsinsyn.
70 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
71 Eva Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (12 maj 2017, Zeteo), kommentaren till 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.
72 28 § förvaltningslagen.
SOU 2018:25 Automation i förvaltningen
myndighet ska kunna använda denna beslutsform. Regeringen an-förde vidare att regleringen därmed också skapar bättre förut-sättningar för en fortsatt utveckling av den digitala förvaltningen.73
Utöver den nya regleringen om form för beslutsfattande, upp-ställer förvaltningslagen olika former av dokumentationskrav. Här bör särskilt nämnas kravet på anteckningar och andra typer av dokumentation när en myndighet får uppgifter på något annat sätt än genom en handling, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem.74 Det kan t.ex. vara fråga om information som någon ger muntligt eller som skaffas fram genom undersökningar eller besikt-ningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer.75
Det ovan beskrivna dokumentationskravet motiveras av att beslutsunderlaget i ett ärende måste vara komplett, identifierbart och lättillgängligt för att möta grundläggande krav på rättssäkerhet och effektivitet. En enskild ska genom att t.ex. använda sin rätt till partsinsyn kunna försäkra sig om att myndigheten inte bara har tagit ställning till allt material som har tillförts ett ärende utan att den också har bevarat det. För myndigheten är det viktigt att ha kontroll över beslutsunderlaget, bl.a. för att den ska kunna fullgöra sin kom-munikationsskyldighet. Även utomstående som har bidragit med material måste kunna vara säkra på att materialet tagits om hand på ett korrekt sätt av myndigheten. Tillgång till allt material som har tillförts ett ärende är också en förutsättning för den prövning som en överinstans ska göra med anledning av ett överklagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som utövas av t.ex. JO och Justitie-kanslern.76
Här bör också nämnas att förvaltningslagen innehåller en bestäm-melse med krav på en klargörande motivering av ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt, om det inte är uppenbart obehövligt med sådan motivering.77 Kravet på att en motivering av ett beslut ska vara klargörande innebär att en part ska ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet.
73 En modern och rättssäker förvaltning - ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 179 f. Se även Budgetpropositionen för 2018, prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 2 s. 94.
74 27 § förvaltningslagen.
75 Prop. 2016/17:180 s. 314.
76 A. prop. s. 174.
77 32 § förvaltningslagen.
Automation i förvaltningen SOU 2018:25
Motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten måste ange de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Skälen måste presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. Den klar-görande motiveringen ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. I beslutsmotiveringen ska alltså det författningsmässiga stödet för beslutet anges. Kravet på redo-visning av omständigheter innebär ett krav på att redovisa vilka fakta som myndigheten har tillmätt betydelse och hur den har värderat dessa.
I förarbetena nämns bl.a. att motiveringsskyldigheten kan be-gränsas på grund av att motivering ibland är uppenbart obehövligt.
Det kan t.ex. gälla när en myndighet meddelar ett beslut som helt tillgodoser den enskildes önskemål på grundval uteslutande av den enskildes egna uppgifter, och det inte finns någon enskild motpart som kan ha ett intresse av att ta del av en motivering för att överväga ett överklagande.78 Vissa ytterligare undantag görs i frågan om när en motivering helt eller delvis får utelämnas, men som huvudregel ska en myndighet ändå kunna ge en motivering i efterhand om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.79 Att skälen för ett avgörande ska framgå gäller också i dömande verksamhet.80
Våra inledande överväganden
Det saknas förarbetsuttalanden som anger hur bestämmelsen i för-valtningslagen om att beslut kan fattas automatiserat förhåller sig till dataskyddsförordningen. Mot bakgrund av regeringens tydliga avsikt att skapa bättre förutsättningar för en fortsatt utveckling av den digitala förvaltningen bedömer vi dock att det uttalade stödet för automatiserat beslutsfattande i förvaltningslagen som utgångs-punkt borde innebära att automatiserat beslutsfattande inom för-valtningen även ska anses tillåtet enligt dataskyddsförordningen.81
78 A. prop. s. 320 f.
79 32 § andra och tredje stycket förvaltningslagen.
80 17 kap. 7 § första stycket 5 och 30 kap. 5 § första stycket 5 rättegångsbalken, 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen och 28 § lagen (1996:242) om domstolsärenden.
81 Här avses förhållandet till artikel 22.2.b i dataskyddsförordningen.
SOU 2018:25 Automation i förvaltningen
Några särskilda åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen med avseende på just auto-matiserade beslut har emellertid inte införts i förvaltningslagen.82 Förvaltningslagen innehåller dock generellt tillämpliga bestäm-melser om bl.a. rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende, om det inte framstår som obehövligt, och bestämmelser om omprövning samt rätt att överklaga beslut.83 I kapitel 7.9.1 återkommer vi till ytterligare överväganden om på vilket sätt reglering i den materiella rätt som ska tillämpas vid beslutsfattande kan inverka på frågan om det är tillåtet eller lämpligt att beslut fattas automatiserat.
Några ytterligare inledande reflektioner från vår sida är att för-valtningslagen varken kräver att datorprogram (inkluderande algo-ritmer) som används vid automatiserat beslutsfattande dokumenteras, tillförs beslutsunderlaget i de enskilda förvaltningsärenden där de kommer till användning eller framgår av beslutsmotiveringen. Dessa tillkommer i stället snarast som ett eget lager av funktionalitet mellan å ena sidan de författningar med anknytande källmaterial som tillämpas och å andra sidan det beslutsunderlag i form av fakta som har tillförts ärendet (se beskrivning i kapitel 7.4.2). I linje med detta tillerkänns inte part någon särskild rätt att få insyn i hur myndigheten använder bakomliggande algoritmer med anknytande datorprogram enligt den uttryckliga rätten till partsinsyn (jfr dock kapitel 7.6.3 om hand-lingsoffentlighet och våra där gjorda överväganden om datorpro-gram som allmän handling).
Vad som däremot kan utläsas av förvaltningslagen och dess för-arbeten är vikten av ordning och reda när det gäller beslutsunderlag i enskilda fall, såväl när det gäller sakliga uppgifter som när det gäller möjlighet att spåra var de kommer ifrån. Detta framgår bl.a. genom en bestämmelse om att det ska framgå vem som har dokumenterat uppgifterna när en myndighet får uppgifter på något annat sätt än genom en handling.84
82 Jfr artikel 22.2.b dataskyddsförordningen.
83 24 och 36–48 §§ förvaltningslagen.
84 27 § förvaltningslagen.
Automation i förvaltningen SOU 2018:25
7.6.3 Handlingsoffentlighet och arkivlagstiftning