Digital kommunikation med enskilda .1 Gränserna för Digitalt först .1 Gränserna för Digitalt först

Regeringens ansats är att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag. Ansatsen kan sam-manfattas vara en princip om Digitalt först.

I vårt kartläggningsarbete har det tydliggjorts att flertalet myn-digheter, men inte alla, tekniskt och utvecklingsmässigt har möjlig-het att erbjuda digitala kanaler för enskildas myndigmöjlig-hetskontakter och ärenden. Flera av dem vi talat med har emellertid fört fram att det behöver klargöras var de rättsliga gränserna går för hur långt myndigheterna kan tillämpa principen om Digitalt först. Ett exem-pel på en fråga som lyfts är om en myndighet kan kräva att enskilda ska använda digitala kanaler för att kontakta myndigheten eller för

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

att ge in en ansökan eller anmälan. Det har framförts vara ett värde-fullt stöd för myndigheterna om gränserna för Digitalt först för-tydligas rättsligt i stället för att myndigheterna på egen hand ska söka sig fram. Med ett tydligare rättsligt stöd beskrivs det också vara lättare för myndigheterna att ta ytterligare steg framåt i sin digita-lisering.

Kartläggningsarbetet visar att även om myndigheterna strävar efter att använda digitala kanaler för sin kommunikation med pri-vatpersoner och företag behövs ibland komplement med möjlighet till kontakt via andra kanaler. Vissa personer har inte de förutsätt-ningar som krävs för att kunna kommunicera digitalt med förvalt-ningen. Det kan röra sig om otillräcklig kunskap om, och tillgång till, den digitala tekniken eller om språkförbistringar. Men det be-höver inte betyda att skriftlig kommunikation medelst papper och postbefordran är det bästa alternativet till digitala kommunika-tionskanaler för dessa personer.

Exempel: Pensionsmyndigheten, som inom ramen för sitt uppdrag har omfattande kontakter med den äldre delen av befolkningen, har funnit att kommunikation via telefon är den kanal som bäst matchar service-nivån i en digital tjänst. Vid muntlig kontakt kan handläggare anpassa det stöd och den information som ges direkt efter samtalspartens behov.

I detta sammanhang har vi också hört önskemål om förbättrade tekniska förutsättningar för säker digital tvåvägskommunikation med enskilda.

5.2.2 Registerförfattningar

Reglering i författningar om skydd för personuppgifter (register-författningar¹) kan begränsa myndigheters möjligheter att kom-municera digitalt med enskilda. Det rör sig främst om begränsningar i snävt formulerade ändamålsbestämmelser eller särskild reglering om direktåtkomst till personuppgifter.

Exempel: CSN har tekniska möjligheter att skicka e-post eller sms i stället för brevförsändelse till personer som har antagits till en studie-medelsberättigad utbildning för att informera om rätten att ansöka om studiemedel. Att skicka e-post eller sms vore lämpligt dels för att unga

1 En registerförfattning innehåller bestämmelser om personuppgiftsbehandling som främst kompletterar regleringen i dataskyddsförordningen. Myndigheter som behandlar (känsliga) uppgifter om ett stort antal personer tillämpar ofta en särskild registerförfattning.

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

människor inte alltid bor på den adress där de är folkbokförda, dels för att många är vana att kommunicera via en mobil enhet t.ex. en smart telefon. CSN är dock förhindrad att skicka e-post eller sms eftersom CSN saknar lagligt stöd i studiestödsdatalagen och studiestödsdata-förordningen² för att behandla uppgifter om e-postadress och telefon-nummer för ändamålet att informera studiestödsberättigade om studie-stödsförmåner.

Exempel: På fordonsområdet hindrar de nuvarande bestämmelserna om direktåtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret och i viss mån även ändamålsbestämmelserna en önskvärd utveckling av tillgången till upp-gifter i digitala servicetjänster. Transportstyrelsen lämnade i juni 2014 en framställan till regeringen om ändring i vägtrafikregisterlagen och vägtrafikregisterförordningen för att möjliggöra detta. Framställan har lett till ändring såtillvida att enskilda kan ges direktåtkomst till egna personuppgifter. I övrigt har framställan inte lett till ändringar.³

5.2.3 Sekretess

Sekretess kan verka hindrande vid utveckling av effektiva och ända-målsenliga digitala tjänster på ett sätt som förefaller vara i viss ut-sträckning onödigt. Viss typ av sekretessreglering, s.k. absolut sek-retess, gör ingen skillnad på typen av uppgifter utan sekretess gäller för alla uppgifter som omfattas av regleringen. Det innebär att den sekretessen gäller oavsett om det rör sig om utlämnande av en enstaka och mer harmlös uppgift.

Exempel: Att använda förvalslistor i digitala tjänster genererar goda förutsättningar att automatisera ärendehandläggning. En positiv effekt av förvalslistor är dessutom att uppgifterna som hämtas in är kvalitets-säkrade och att uppgifterna som ska ligga till grund för handläggning och beslut i ärendet blir rätt från början. Skatteverket har emellertid mycket begränsat utrymme att tillhandahålla förvalslistor i digitala tjänster oavsett om det är en intern eller myndighetsgemensam tjänst.

Eftersom samtliga uppgifter i beskattningsdatabasen omfattas av absolut sekretess⁴ har Skatteverket gjort bedömningen att dessa uppgifter inte kan användas i förvalslistor i digitala tjänster. Ett konkret exempel är hantverksföretagens ansökningar om rotavdrag.⁵ I ansökan krävs att det ansökande företaget registrerar korrekt fastighetsbeteckning för den

2 Studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321).

3 Framställan om ändring i lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister gällande behandling av personuppgifter i vägtrafikregistret i Transportstyrelsens service-tjänster, 16 juni 2014, (TSV 2014:1632).

4 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

5 Rotavdrag är en skattesubvention som ges till privatpersoner för vissa typer av renoverings-arbeten som utförs i hemmet.

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

fastighet som rotavdraget avser. Ett sätt att säkerställa att den som fyller i ansökan verkligen får alla bokstäver och siffror rätt i fastighets-beteckningen skulle vara att ta hjälp av en s.k. förvalslista som anger relevanta förslag i takt med att fastighetsbeteckningen fylls i. Men eftersom de förslag på fastighetsbeteckning som lämnas i förvalslistan skulle behöva hämtas från beskattningsdatabasen menar Skatteverket att en sådan funktion inte kan tillhandahållas.

Företeelsen journaler på nätet har också lyfts fram. Vissa landsting tillhandahåller journaler på nätet till enskilda individer. En förut-sättning för att journaler ska kunna tillhandahållas på det sättet är att vårdgivaren säkerställer att inga uppgifter som är sekretessbelagda i förhållande till patienten lämnas ut. I regel kan enskilda ta del av all sin patientinformation men det finns vissa begränsningar om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut till den enskilde.⁶ Efter-som sekretess för vissa uppgifter alltså kan gälla även mot den en-skilde har det beskrivits att det, innan en kanal för utlämnande av patientuppgifter på nätet etableras, först behöver genomföras en menprövning i fråga om sekretessen hindrar utlämnande. Men hur ska en sådan gå till i praktiken? Kan menprövningen göras schablon-mässigt?⁷ Vem fattar beslutet i fråga om sekretess? Och kan beslutet läggas till grund för automatiserat utlämnande?

5.2.4 Digitala tjänster med eget utrymme

Kartläggningsarbetet visar att det blir allt vanligare att myndigheter utvecklar digitala tjänster som innefattar ett s.k. eget utrymme för tjänstens användare. Ett eget utrymme tillhandahålls som en service åt användaren och ingen annan än användaren ska ha insyn i den information som lagras där. Avsikten är att det ska vara möjligt för enskilda att t.ex. spara utkast för en ansökan eller anmälan eller vidta andra åtgärder utan att handlingarna i det egna utrymmet ska anses ha kommit in till myndigheten enligt tryckfrihetsförordningen eller förvaltningslagen.⁸

6 25 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen.

7 Jfr Regeringens proposition med förslag till sekretesslag m.m., prop. 1979/80:2 Del A, s. 80 f.

om s.k. massuttag.

8 Här och i det följande avses förvaltningslagen (2017:900) med ikraftträdande den 1 juli 2018 om inte referens till äldre version av lagen särskilt anges.

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

Det blir också allt vanligare att myndigheter, och ibland även privata aktörer, i samverkan utvecklar eller använder tjänster som omfattar ett eget utrymme. Som exempel kan nämnas Mina med-delanden hos Skatteverket, det personliga hälsokontot Hälsa för mig som utvecklas av eHälsomyndigheten samt verksamt.se som är en myndighetsgemensam webbplats där det egna utrymmet tillhanda-hålls av den samverkande myndigheten i respektive e-tjänst.

Å ena sidan har kartläggningen visat att flera av de myndighets-representanter som vi talat med känner sig trygga med den myndig-hetspraxis som har utvecklats när det gäller utformning av tjänster med eget utrymme. Att en sådan myndighetspraxis har kunnat utvecklas, och digitala tjänster har kunnat införas, beror till stor del på de vägledningar som har tagits fram inom ramen för E-delega-tionen.⁹ Å andra sidan har flera av dem vi mött under kartläggningen framhållit att det fortfarande råder en rättslig osäkerhet inom området. Vilka tjänster kan anses omfattas av tryckfrihetsförord-ningens lokution ”endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning”? Vilken service kan en myndighet ge inom ramen för ett eget utrymme utan att en handling ska anses inkommen? Behövs ett uttryckligt författningsstöd för behandling av personuppgifter i ett eget utrymme? Dessa frågeställningar har också samband med frågor om hur dataskyddsregleringens krav på rättslig grund för personuppgiftsbehandling ska förstås beträffande egna utrymmen och hur personuppgiftsansvaret för behandling av personuppgifter i utrymmet ska fördelas. Även frågor om vem som tar ansvar för informationssäkerheten har relevans i sammanhanget.

Flera myndigheter framhåller att oproportionerligt mycket tid och resurser avsätts för att utreda fördelningen av personupp-giftsansvar i egna utrymmen. Under kartläggningen har någon röst hörts för att författningsreglering av tjänster med egna utrymmen är det enda rimliga alternativet för att bl.a. lösa fördelningen av person-uppgiftsansvaret.

Myndigheter med breda kontaktytor mot allmänheten har en hög ambitionsnivå för den service de vill kunna erbjuda enskilda i deras användning av myndighetens digitala tjänster som inkluderar ett eget utrymme. Det ska vara enkelt för enskilda att hantera sina ärenden och myndigheten ska hålla hög kvalitet i handläggningen. Inom ramen för det egna utrymmet finns stor potential att förenkla för

9 Vägledningarna är publicerade på eSamverkansprogrammets (eSam) webbplats, www.esamverka.se

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

enskilda i deras myndighetskontakter. Samtidigt kräver den service som lämnas inom ramen för ett eget utrymme ibland att myndig-hetens personal tar sådan befattning med de uppgifter som hanteras där, att det uppstår svåra gränsdragningsfrågor om åtgärden ska anses leda till att uppgifterna i utrymmet blir att anse som allmän handling. Även nödvändig teknisk support kan föranleda rätts-frågor. Har felaktigheter av någon anledning uppstått kan tekni-kerna behöva komma ”under huven” i systemet vilket innebär att de oundvikligen kommer att ta del av uppgifter som finns lagrade i den enskildes eget utrymme. Medför denna åtkomst att uppgifterna som teknikerna tar del av ska anses ha kommit in till myndigheten?

Kartläggningsarbetet visar vidare att det vid sidan av eget ut-rymme för enskilda också förekommer att myndigheter tillhanda-håller motsvarande funktioner åt andra myndigheter. En sådan funktion, t.ex. ett mottagningsställe för elektroniska handlingar, kan fungera som ett eget utrymme för respektive myndighet där syftet är att de handlingar som hanteras inte anses som inkomna hos den mottagande myndigheten innan detta varit avsändarens avsikt. Eget utrymme för myndigheter är en företeelse som, såvitt vi kan bedöma, sannolikt kommer bli allt vanligare ju fler myndighets-gemensamma processer som digitaliseras.

Exempel: I Lantmäteriets digitala tjänst för ansökan om lantmäteriför-rättning tillhandahåller Lantmäteriet mottagningsställen för elektro-niska handlingar åt de kommunala lantmäterimyndigheterna. Först när ansökningar når respektive kommuns mottagningsställe anses de vara inkomna till den kommunala lantmäterimyndigheten.

5.2.5 Språklagen

Frågan om vilket språk som kan användas i digitala tjänster är yt-terligare en aspekt som har framhållits för oss. För domstolar, för-valtningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i of-fentlig verksamhet är språket svenska.¹⁰ Men för att alla och envar ska kunna använda sig av de digitala tjänster som det offentliga till-handahåller behöver tjänsterna erbjudas på flera språk och enskilda måste kunna kommunicera på andra språk än svenska i tjänsterna.

10 10 § språklagen (2009:600).

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

Exempel: Till följd av bl.a. företagsrörligheten inom EU, tjänstedirek-tivet¹¹ och eIDAS-förordningen¹² ökar kraven på svenska myndigheters digitala tjänster. I Sverige gäller språklagen och det innebär t.ex. för en digital tjänst som tillhandahålls företag att information om ett företags verksamhet ska vara på svenska. När informationsutbyte sker över gränserna blir språket ett hinder eftersom enskilda från andra EU-länder i regel inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket för att kunna använda sig av våra nationella digitala tjänster. Ska svenska alltjämt krävas för att t.ex. göra en ansökan i en digital tjänst behöver översättning ske automatiskt om tjänsten ska kunna utnyttjas av icke-svenskspråkiga individer. Norge har löst en viss del av problemet genom att företags-information kan registreras antingen på norska eller på engelska.

Myndigheter med breda kontakter mot allmänheten kan se en fort-satt inriktning mot att det behöver finnas rättsliga förutsättningar för att tillhandahålla digitala tjänster med flera olika språkalternativ.

Förutom nationella minoritetsspråk rör det sig om språk som talas inom EU eller stora invandrarspråk.

5.3 Identiteter, underskrifter och annan koppling