Digitalisering av ärendeprocesser och automatiserat beslutsfattande och automatiserat beslutsfattande

5.6.1 Reglering av ärendeprocesser

Digitalisering av förvaltningen stannar inte vid digital kommuni-kation med enskilda när t.ex. ärenden inleds i en digital tjänst eller digitala informationsutbyten mellan myndigheter. En påtaglig del av de myndigheter vars representanter vi träffat under kartläggningen undersöker möjligheten att öka graden av automation vid ärende-handläggning och beslutsfattande. Bland aktörer som strävar mot detta återfinns myndigheter som redan har automatiserat vissa ärendeprocesser och beslutsfattande, och som nu överväger om detsamma är möjligt också inom andra områden. Möjligheterna undersöks emellertid också hos myndigheter som hittills inte har använt den automatiserade beslutsformen. Någon har lyft fram för oss att det här finns förutsättningar för effektivitetssprång i för-valtningen.

I kapitel 5.3.4 har vi resonerat kring några av de frågor som framkommit under kartläggningen avseende formkrav på under-tecknande etc. Den typen av formkrav är emellertid långt i från de enda rättsligt reglerade kraven på viss form för informations-hantering. Kartläggningsresultatet visar på ett bredare behov av att anpassa rättsregler som styr formerna för informationshantering vid kommunikation och ärendehandläggning. Det kan röra sig om att regleringen av processen för hur information ska hanteras hindrar fullt tillvaratagande av digitaliseringens möjligheter.

Nedan lämnas ett axplock av de exempel på krav på viss form för att hantera information i en ärendeprocess som vi har fått pre-senterade för oss under kartläggningen.

30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

Exempel: Begäran om viss komplettering av en årsredovisning ska enligt årsredovisningslagen³¹ skickas till en registrerad postadress. För att Bolagsverket ska kunna digitalisera processen krävs en lagändring.

Exempel: Miljölagstiftningen innehåller regler som utgår från pappers-förfaranden. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att rekom-menderade brev ska användas för en viss försändelse, att en viss infor-mationsmängd ska kungöras i ortstidningar eller att domar ska publi-ceras på ett visst ställe. Det är ett lappverk av regler som sammantaget är svårt överblicka och hantera i strävan efter en digital förvaltning.

Exempel: I socialförsäkringsbalken finns regler om anmälan respektive ansökan för t.ex. föräldrapenning. Det härrör från en tid då informa-tionen hanterades i två steg. I den digitala informationshanteringen be-hövs egentligen inte två olika förfaranden utan det räcker med enbart ansökan. Reglerna som träffar anmälningsförfarandet har helt enkelt blivit överflödiga.

Exempel: Lagstiftningen kring kravet på att certifikat och andra till-ståndshandlingar i original ska medföras på fartyg och luftfartyg hindrar en övergång till en helt digital ärendehantering. Även i EU-lagstiftning och andra internationella rättsakter finns framtagna mallar för ansökan och certifikat. Mallarna innehåller krav på underskrifter och fysiska stämplar vilket hindrar en övergång till en helt digital ärendehantering.

Exempel: Inom fastighetsinskrivning är Lantmäteriets mål att ärenden om fastighetsöverlåtelser, upplåtelseavtal och pantbrev ska hanteras i en helt digitaliserad process. Dessa ärendetyper är dock hårt formbundna i jordabalken och utgår från en pappershantering. Det finns även flera olika rättsinstitut, t.ex. bestyrkande, som måste kunna överföras från analoga till digitala förfaranden. Lantmäteriets hantering är av stor betydelse för samhällsutvecklingen i övrigt. En analog hantering hos Lantmäteriet förhindrar digitalisering hos andra aktörer.

5.6.2 Digitala handlingar

Det har framkommit att myndigheter gör olika bedömningar av hur det är möjligt att hantera digitala handlingar. Det generella önske-målet är dock att slippa hantera pappershandlingar. Men under vilka förutsättningar är det möjligt att enbart hantera en handling digitalt?

Kan en digital handling vara säkrare och svårare att förfalska än ett pappersdokument? En annan fråga som lyfts fram är om det är nöd-vändigt att bevara fysiska handlingar när handlingarna har skannats

31 Årsredovisningslagen (1995:1554).

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

in och finns i digital version. Kan den fysiska handlingen gallras eller finns det risk för att handlingens autenticitet i ett senare skede inte går att fastställa?³²

Exempel: Sedan slutet av 1990-talet rapporteras alla slutbetyg in digitalt.

Kommuner kan dock fortfarande välja om de vill arkivera betygs-katalogen analogt eller digitalt.

5.6.3 Automation av ärendehandläggning och beslutsfattande Förutsättningarna för automatiserat beslutsfattande har förtydligats genom ny reglering i förvaltningslagen.³³ Men hur långt är det möjligt att gå i fråga om automatiserat beslutsfattande? Och utgör särreglering i andra författningar om automatiserade beslut ett hinder för de myndigheter som har att tillämpa dessa specialför-fattningar att automatisera andra beslut än dem som medges där?

Under kartläggningsarbetet har några framhållit att en förutsätt-ning för att myndigheter i ökad utsträckförutsätt-ning ska kunna digitalisera sina beslutsprocesser, i alla fall med nu kända medel, är att författ-ningstext kan översättas till algoritmer.³⁴ Vidare har reflektioner gjorts och frågor ställts som rör säkerställande av beslutsunderlag, t.ex. om det rör sig om stora underlag såsom informationssamlingar med sensordata.

Såväl rättsliga hinder i gällande rätt som oklara rättsförhållanden har vidare beskrivits kunna hindra eller hämma en utveckling mot en ökad grad av automation i en digital förvaltning. Under kart-läggningen har också ett antal frågor och reflektioner framkommit som på en övergripande nivå kan sägas utgöra en rättslig osäkerhet avseende på vilka sätt den allt mer digitala förvaltningen ska gå till-väga för att säkerställa att förfaranden både är, och kan visas vara, rättssäkra.

Exempel: En kommun använder ett automatiserat förfarande för skol-placeringar. I det fria skolvalet beaktas bl.a. närhetsprincipen. Närhets-principen är som sådan inte exakt utan bara en vag princip. Det behöver fastställas var den geografiska punkten för skolan ska förläggas. Är det i matsalen, rektors kontor eller på skolans parkeringsplats? Valet av

32 Riksarkivet kan i sina myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS) reglera statliga myndig-heters möjligheter att gallra en fysisk handling som har skannats in.

33 28 § förvaltningslagen.

34 En algoritm är enligt en klassisk definition en noggrann plan eller metod för att stegvis göra något.

SOU 2018:25 Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning

geografisk markering för skolans belägenhet kan få en avgörande betydelse i förhållande till vilken elev som därefter bedöms ha närmast till skolan. Ett urval baserat på närhetsprincipen måste vidare baseras på ett kartunderlag. Men vilket?

Kartläggningsresultatet visar även på osäkerhet om vilka rättsliga förutsättningar som finns när det gäller en övergång till förfaranden där stora datamängder används i förening med artificiell intelligens och anknytande maskininlärda algoritmer.³⁵ Dessa frågor gör sig också, och i kanske än högre grad, gällande i ett kunskapsperspektiv.

Hur kan man göra det möjligt att nyttja förvaltningens informations-mängder för att med hjälp av ny teknik nå ökad kunskap?

Det är vidare inte bara lagtext som behöver översättas till algo-ritmer för att digitala processer ska kunna utnyttjas. Även den fy-siska världen behöver ibland få en digital motsvarighet som enskilda sätter tillit till och som är rättsligt accepterad.

Exempel: Lantmäteriet har utrett förutsättningarna för ett nytt regel-system för fastighetsgränser där i första hand koordinater bestämmer gränspunkternas läge.³⁶ I arbetet har bl.a. följande frågor ställts på sin spets. Hur kan samhället gå över till ett system där digital information, t.ex. koordinater över en fastighet, i stället för analog information, t.ex.

fysiska gränsmärken, utgör rättsfigurer eller handlingar som medför rättsverkan? Hur kan det säkerställas att rättigheter, t.ex. äganderätten, och skyldigheter som baseras på det hittillsvarande analoga systemet inte inkräktas på? Digitala fastighetsgränser som fastställs med koor-dinater kommer inte bli identiska med de nuvarande fastighetsgrän-serna. Men förtroendet för det digitala systemet behöver vara lika stort som för det befintliga analoga systemet.

Inom ramen för kartläggningsarbetet framhåller flera av dem vi träffat att handläggning med helt eller delvis stöd av automatiserade processer många gånger är mer rättssäker än motsvarande manuell handläggning, åtminstone när beslutsunderlaget utgörs av ”hårda fakta” där bedömningsutrymme saknas eller är litet. När man ser till helheten av de beslut som i dag fattas automatiserat beskrivs detta normalt leda till en mer rättssäker hantering.

Exempel: När Skatteverket tidigare masshanterade deklarationer i pappersformat kontrollerades maskinellt att blanketterna var underteck-nade. Det fanns emellertid inga maskinella funktioner för att kontrollera att det var rätt individ som hade undertecknat deklarationen i fråga. I dag

35 Se kapitel 7.3.2 för förklaring av begreppen.

36 Lantmäteriets rapport Koordinatbestämda gränser, 27 mars 2017, dnr 508-2017/939.

Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning SOU 2018:25

deklarerar större delen av befolkningen digitalt vilket innebär att det med en hög grad av säkerhet kan fastställas att det är rätt person som har undertecknat deklarationen i fråga eftersom undertecknandet sker med stöd av en tvåstegsautentisering t.ex. e-legitimation.

Men hur blir det om automatiserade förfaranden ska börja tillämpas på ärendeprocesser som inte enbart utgår från t.ex. sifferberäk-ningar? Under kartläggningen har vi också fått veta att Försäk-ringskassan har påbörjat en utredning av vilka möjligheter som finns att, med bibehållen eller ökad rättssäkerhet, göra mer avancerade bedömningar med stöd av automatiserade förfaranden. Vilka risker för rättsosäkerhet kan uppstå och hur kan de hanteras? Standardise-ring av individärenden får t.ex. inte leda till att vissa grupper diskri-mineras.

Exempel: Inom sjukförsäkringen är bedömningsutrymmet större än i de processer som Försäkringskassan hittills har automatiserat t.ex. besluts-processer för föräldrapenning och tandvård. Försäkringskassan har drivit ett utvecklingsarbete med utgångspunkten att hitta ärenden där risken för längre sjukskrivning statistiskt sett är låg och där auto-matiserade processer inte skulle leda till ett annat utfall än vid en manuell handläggning. Detta skulle möjliggöra en förflyttning av hand-läggare till ärenden där manuell handläggning skapar mer värde. Under utvecklingsarbetet gjorde dock Försäkringskassan det juridiska ställ-ningstagandet att vissa moment i ärendeprocessen som bedömning av arbetsförmåga, kräver manuell handläggning.

Vi har också under kartläggningen fått höra ett par exempel på när det varit svårt att uppmärksamma och utreda fel i bakomliggande tekniska förfaranden. Hur säkerställs att de upptäcks, och vem bär ansvaret för den typen av fel och för dess följder?