Kartläggningsresultatet och behovet av automation i förvaltningen av automation i förvaltningen

7.1.1 En ökad grad av automation

En fråga som ibland ställs gäller den närmare inriktningen för den digitala förvaltningen. Vart är vi på väg? En allmän reflektion efter att ha fått ta del av underlag och tankar från ett flertal myndighets-representanter är att förvaltningen går mot en ökad grad av auto-mation. Frågor om bl.a. digitalisering avseende informationsför-sörjning eller informationsutbyten mellan myndigheter eller digital kommunikation med enskilda står i fokus för myndighetssam-verkan, men utgör också ett medel för en ökad digitalisering av myndigheters kärnverksamhet, t.ex. ärendehandläggning.

Under kartläggningen har vi funnit att en påtaglig del av myndig-heterna nu undersöker möjligheten att öka graden av automation i sina respektive verksamheter. Bland aktörer som strävar mot detta återfinns myndigheter som redan har automatiserat vissa ärende-processer och beslutsfattande och som nu överväger om detsamma är möjligt också inom andra områden. Möjligheter till exempelvis automatiserat beslutsfattande undersöks även hos myndigheter som hittills inte har använt den beslutsformen. Här finns möjligheter till effektivitetssprång i förvaltningen, men också risker som behöver belysas och hanteras rättsligt.

Att förvaltningen i flera avseenden behöver använda sig av kända tekniker, med beredskap för kommande, för att på ett tryggt och effektivt sätt fullgöra sin verksamhet står klart. Detta har bl.a. sin förklaring i att det på flera områden inte finns resurser för t.ex.

mänsklig handläggning av ärenden inom de frister som behövs för att förfarandena ska vara rättssäkra ur en tidsaspekt. Behovet av att använda digitaliseringens möjligheter för att möta krav på att

Automation i förvaltningen SOU 2018:25

myndigheters verksamhet bedrivs effektivt¹ kan enligt utredningen också förutses öka med tanke på digitaliseringen av samhället i stort.² Exempelvis har förvaltningen anledning att ha beredskap för att privata tjänster tas fram för att automatiserat inleda ärenden hos myndigheter.³ Förvaltningen behöver mot denna kortfattade bak-grund ha rättsliga förutsättningar för att kunna använda de möjlig-heter till digitalisering inbegripande automation av förfaranden som kan förenas med, eller stärka, de centrala värdegrunder som beskri-vits i kapitel 4.

Det finns anledning att framhålla att vi inom ramen för denna rättsligt orienterade utredning utgår från de politiska mål och in-riktning som riksdag och regering givit (se bl.a. kapitel 6.8, 9.3.1 och 10.1.2). Både nationellt och inom EU förekommer därtill politiska initiativ med innebörd att den offentliga förvaltningen ska leda vägen för den digitala omvandlingen genom att möjliggöra tekniska genom-brott och tidigt ta ny teknik i bruk.⁴ Detta sätter ljuset på att det parallellt med den ökade digitaliseringen i form av automation i förvaltningen också kommer att finnas ett växande behov av ett stabilt informationssäkerhetsarbete som ett fundament i myndig-heternas informationshantering (se vidare i kapitel 9).

Med automation inom förvaltningen⁵ kan flera aspekter avses. Det finns därför anledning att inledningsvis beskriva några olika typer av automation (se kapitel 7.2). Viss teknikutveckling introduceras i kapitel 7.3.

7.1.2 God offentlighetsstruktur och rättssäkerhet

Såväl rättsliga hinder i gällande rätt som oklara rättsförhållanden kan komma att hindra eller hämma en utveckling mot en ökad grad av automation i en digital förvaltning. Under kartläggningen har ett

1 1 § första stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 3 § myndighetsförordningen (2007:515).

2 Se bl.a. Digitaliseringskommissionens slutbetänkande För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 104 f. med där gjorda hänvisningar.

3 I Sverige finns t.ex. redan en app för hjälp att överklaga felparkeringsbot. Se Göran Lindsjö, En AI-redo statsförvaltning, mars 2017, s. 23 på

http://digitaltforst.se/wp-content/uploads/2017/03/En-AI-redo-statsförvaltning.pdf

4 Se bl.a. regeringens digitaliseringsstrategi För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi. Se även noter från Tallinn Digital Summit 29 september 2017, Conclusions of the Prime Minister of Estonia Jüri Ratas, på

www.eu2017.ee/sites/default/files/inline-files/TallinnDigitalSummit_Conclusions_0.pdf

5 I doktrin är förvaltningsautomation eller ”Verwaltungsautomation” vedertagna begrepp.

SOU 2018:25 Automation i förvaltningen

antal frågor och reflektioner framkommit som på en övergripande nivå kan sägas utgöra en rättslig osäkerhet avseende hur den allt mer digitala förvaltningen ska kunna säkerställa möjligheter till öppenhet och insyn, vilket ytterst kan sägas utgöra en garanti för att för-valtningens förfaranden både är och kan visas vara rättssäkra. Detta är, enligt såväl vår bedömning som vad flera gett till känna under kartläggningen, avgörande för att enskildas tillit till den digitala förvaltningen ska bestå vid en ökad grad av automation. Om insyns-möjligheterna efterhand visar sig brista riskerar detta inte bara leda till negativa konsekvenser för enskilda eller för samhället i stort, utan också hindra den fortsatta digitaliseringen. Den nu beskrivna rättsliga osäkerheten bedöms av oss ha en klart hämmande inverkan på förvaltningens fortsatta digitalisering.

Särskilt när digitala funktioner saknar sin direkta motsvarighet i en traditionell och manuell hantering har vi uppfattat att myndig-heter upplever det svårt att var och en för sig bedöma rättsläget. Här kan som exempel nämnas att det vid ett automatiserat besluts-fattande, utöver den ärenderelaterade information som t.ex. ges in vid en ansökan och beslutet i sig, tillkommer algoritmer och dator-program⁶ med anknytande dokumentation av de krav som ställs på hur dessa implementeras i datormiljön. Rättslig tydlighet om vilka krav som ställs på myndigheter att upprätthålla bl.a. god offentlig-hetsstruktur i den digitala miljön efterfrågas även, och kanske särskilt, i de fall insynsintressen hamnar eller riskerar att hamna i konflikt med behov av säker slutenhet.⁷ Här avses närmast den avvägning som behöver göras i förhållande till intressen av sekretess till skydd för bl.a. myndigheters verksamhet, intressen av skydd för personuppgifter och immaterialrättsligt skydd.

Svårigheterna att bedöma vad som krävs i fråga om att åstad-komma god offentlighetsstruktur vid automatiserade förfaranden förstärks när myndigheter inte har möjlighet att med egen kom-petens utveckla de digitala förfaranden som används eller kommer att behöva användas för fortsatt digitalisering i förvaltningen. Inte sällan torde nämligen privata leverantörer komma att stå för dessa funktioner, vare sig det handlar om att myndigheter gör inköp eller

6 Se kapitel 7.4.1 om begreppen.

7 Jfr begreppets användning i Katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden (SOU 2007:44), s. 169.

Automation i förvaltningen SOU 2018:25

om olika former av utkontraktering.⁸ Utan tydlighet i regleringen blir det svårt för en myndighet att vid en upphandling ställa ut-tryckliga krav på att leverantören t.ex. måste tillgodose vissa insyns-möjligheter. Som ovan framgått riskerar också immaterialrättsliga intressen att komma i konflikt med insynsintressen, särskilt om avtalsförhållandena inte är klara på förhand.

De oklarheter som har uppmärksammats för oss gör att vi ser behov av en närmare analys av om gällande rätt nu och inför fram-tiden möjliggör en tillräckligt god offentlighetsstruktur för att säkerställa insyn i hur förvaltningens verksamhet bedrivs vid auto-matiserade förfaranden, särskilt när algoritmer och anknytande datorprogram får en allt mer framträdande roll i förvaltningens verksamhet. Analysen, liksom våra bedömningar och förslag, följer i kapitel 7.4–7.8. Ytterligare frågor som gäller den digitala förvalt-ningens öppenhet, bl.a. genom tillhandahållande av öppna data, analyseras i kapitel 12.

Kartläggningsresultatet visar även på myndigheters osäkerhet liksom uttryckliga hinder i fråga om rättsliga förutsättningar för över-gång till förfaranden där stora datamängder används i förening med artificiell intelligens och maskininlärda algoritmer (se kapitel 7.3.2 för förklaring av begreppen). I kapitel 7.8 går vi närmare in på den tek-niken.

7.1.3 Behov av automationsanpassad lagstiftning

För att det ska vara möjligt att fullt ut ta till vara på digitaliseringens möjligheter genom att t.ex. digitalisera ärendeprocesser har vi under kartläggningen fått presenterat för oss ett flertal exempel på rättsregler som behöver ändras. I förlängningen, om automations-graden ökar i den utsträckning som vi förutspår, kommer det att finnas behov av anpassning av en påtaglig del av de rättsregler om bl.a. ärendeprocesser som förvaltningen tillämpar. Vi har med beak-tande av omfattningen av kartläggningens resultat och tiden som stått till vårt förfogande av naturliga skäl inte haft utrymme att gå på djupet i alla de rättsliga frågor och exempel vi fått på lagstiftning som hindrar eller kan hindra digitalisering av bl.a. ärendehantering inom

8 Här och i det följande har vi valt att i första hand använda det svenska begreppet utkontrak-tering i stället för begreppet outsourcing. Se vidare om begreppet i kapitel 10.1.1.

SOU 2018:25 Automation i förvaltningen

specifika sektorer, verksamheter eller myndigheter. I kapitel 12 återkommer vi dock till dessa frågor. I det sammanhanget överväger vi också frågan om hur det kan skapas bättre förutsättningar för att ta om hand sådana behov av författningsändringar i den tid och takt som är lämplig för att förvaltningens önskade digitala utveckling inte ska hindras eller hämmas i onödan av rättsliga skäl.

I vilken utsträckning gällande rätt med materiella bestämmelser som t.ex. tillämpas vid beslutsfattande bör ändras inför övergång till automatiserade förfaranden belyses i kapitel 7.9. I kapitel 7.10 diskuteras behovet av att bedöma konsekvenser för förvaltningens digitalisering när ny lagstiftning tas fram.

Här i kapitel 7 uppehåller vi oss särskilt vid rättsliga förutsätt-ningar för automation i förvaltningen och i huvudsak dess ärende-processer, sett ur ett mer övergripande rättssäkerhetsperspektiv.

Eftersom det ligger i vårt uppdrag att belysa hela förvaltningens förutsättningar är detta en naturlig utgångspunkt.

7.2 Förvaltningens verksamhet