7. Remissinstansernas synpunkter samt egen analys av den svenska
7.7 Överklagande och behörig domstol
I uppsatsens avsnitt 5.3.9 berörs det som kallas behörig domstol. Enligt direktivet är en behörig domstol en av varje medlemsstat utsedd specifik domstol, tribunal eller annat organ. I direktivet förekommer begreppet exempelvis i sammanhang när den berörda personen ska kunna vända sig till den behöriga domstolen ifall behörig myndighet underlåtit att utföra de uppgifter som ankommer på den. För Sveriges
del har SKV utsetts till behörig myndighet. Verket har därmed vissa uppgifter som ska utföras inom angivna tidsgränser, tex ska SKV tillsammans med utländsk behörig myndighet inrätta en rådgivande kommitté inom 120 dagar från och med mottagandet av en begäran. Om en rådgivande kommitté inte inrättas inom den tidsfristen anger direktivets artikel 7 att medlemsstaterna ska se till att den berörda personen kan vända sig till en behörig domstol för att inrätta en rådgivande kommitté. Liknande föreskrivs om SKV exempelvis underlåter att utse oberoende personer eller inte meddelar den berörd personen den slutliga överenskommelsen inom angiven tidsfrist.
I betänkandet framhålls att direktivet ger medlemsstaterna utrymme att anpassa bestämmelserna för dels om en behörig domstol ska utses, och dels vilka uppgifter den i sådana fall ska ha. Utredningen ansåg att utifrån det svenska rättssystemet och allmänna förvaltning, är SKV är bäst lämpad för att utföra de uppgifter direktivet ålägger behörig domstol. En behörig domstol behöver således inte utses för svenskt vidkommande.233 När utredningen diskuterar exempelvis situationen ifall SKV av någon anledning skulle ha kringgått sin skyldighet att utse oberoende personer, resoneras det enligt följande. För att Sveriges lagstiftning ska leva upp till vad direktivet kräver ska en sökande kunna vända sig till en behörig domstol eller annat nationellt organ för att begära att oberoende personer till en rådgivande kommitté utses för Sveriges del när SKV fallerat att göra så. Utredningen konstaterar att det är fråga om när svensk myndighet underlåtit att göra vad som ankommer på den och att det i förvaltningslagen finns bestämmelser som möjliggör att en part under vissa omständigheter kan begära att förvaltningsmyndigheten ifråga avgör ärendet, om så inte gjorts. En liknande lösning är enligt utredningen lämplig även i skattetvistlösningslagen. Följaktligen är det naturligt att en sökande inte ska vända sig till en förvaltningsrätt eller allmän domstol med en begäran, utan sökanden bör vända sig till den myndighet som underlåtit att utse oberoende personer och begära att myndigheten, dvs SKV, utser oberoende personer. Det nu sagda behöver dock kombineras med allmänna förvaltningsrättsliga regler på så sätt att om SKV avslår sökandens begäran om att utse oberoende personer, ska verket göra det i ett beslut.
I och med att ärendet har prövats av en förvaltningsmyndighet kan det överklagas till förvaltningsdomstol, vari SKV blir sökandens motpart. Enligt utredningen behövs därmed inte någon ny reglering i detta avseende.234
I remissrundan intog Handelshögskolan i Göteborg en kritisk inställning och belyste att SKV tilldelas både rollen som behörig myndighet, och rollen som behörig domstol. Detta medför att sökanden måste vända sig till samma instans för att få sina rättigheter tillgodosedda vilket remissinstansen menar inte kan vara syftet med direktivet. Istället bör den instans som ska ingripa när SKV inte utfört sina åligganden vara fristående från verket.235
Som ovan berördes anfördes i betänkandet att de måltyper och ärenden som enligt direktivet är uppgifter för den behöriga domstolen, inte är vad som vanligen faller under hur svenska domstolar arbetar. Situationer som enligt direktivet bör prövas av behörig domstol, kommer den svenska lagen istället ange att SKV utför.
En behörig domstol behöver därför inte utses i Sverige. Att tänka på är dock att även fast SKV ska pröva ärendena i första hand, kommer ett eventuellt avslag kunna överklagas till allmän förvaltningsrätt precis som alla andra beslut SKV tar.
Eftersom det konstateras att ärendena är av annat slag än de måltyper som normalt
233 Fi2019/00521/S3, s. 79.
234 A.a., s. 53-56, 79.
235 Fi2019/00521/S3 – Handelshögskolan i Göteborg, s. 2.
handhas av svenska domstolar, tillkommer det ofrånkomligen nya måltyper till förvaltningsdomstolarna. Både Kammarrätten i Stockholm och FR Sthlm hade dessa synpunkter och menade att det är viktigt att ge domstolarna tillräckligt med resurser för att hantera de nya måltyperna.236 I betänkandet framhålls att SKV är den instans som kommer träffas av den större mängden prövningar enligt skattetvistlösningslagen och prövningar för domstol kan antas bli få. Överklagande av verkets beslut bör enligt betänkandet koncentreras till FR Sthlm, men domstolen bör kunna hantera ärendena inom befintliga ekonomiska ramar.237
I propositionen framkommer att regeringen gör samma bedömning som gjordes i betänkandet, en behörig domstol behöver således inte utses för Sveriges del.238 I propositionens avsnitt om behörig domstol (dvs avsnitt 6.12) anges att ingen remissinstans har yttrat sig över bedömningen, vilket jag anser är en sanning med modifikation. Handelshögskolan i Göteborg uttryckte tydligt att det inte var lämpligt att SKV tilldelades både rollen som behörig myndighet tillsammans med rollen som behörig domstol, och att det borde utses en fristående instans för att kontrollera verket. Jag anser således att remissinstansens synpunkter borde tagits upp i propositionen under rubriken om behörig domstol. Jag kunde emellertid finna att synpunkterna bemöttes i ett annat avsnitt av propositionen. Under rubriken som behandlar begäran om att utnämna oberoende personer (avsnitt 6.6.6) besvarar regeringen Handelshögskolan i Göteborgs kritik. Regeringen anser att den fristående prövning som remissinstansen efterfrågar tillgodoses genom att besluten som SKV tar kommer kunna överklagas till förvaltningsdomstol.239
Enligt min egen analys uppfylls inte de krav som direktivet ställer i detta avseende. Jag ska här beskriva hur jag kommit fram till min bedömning. I direktivets inledning stadgas en beskrivning av den bakomliggande problematik som direktivet syftar till att motverka. Där sägs att skattetvister skapar en alltför stor skattebörda för skattskyldiga och som i förlängningen snedvrider ekonomin samt verkar negativt på gränsöverskridande investeringar. Genom direktivets mekanismer ska ett effektiv lösningsförfarande säkerställas. Särskilt ska fokuseras på tillträdet till förfarandet, längden på förfarandet och dess effektiva slutförande.240 När direktivet beskrivs i propositionen framhålls att det måste säkerställas att de tvistande medlemsstaterna når en överenskommelse och därför finns det enligt direktivet flera möjligheter för en sökande att vända sig till domstol eller myndighet under förfarandets gång, just för att garantera att processen inte stannar upp.241 Jag ställer mig därför frågan om Sveriges val av att inte utse en behörig domstol går i linje med detta ändamål som den svenska utredningen själva påpekar att direktivet besitter.242
Anta att en skattskyldig vänder sig till SKV med exempelvis en begäran om att verket ska vidta de åtgärder som krävs för att verkställa en slutlig överenskommelse eftersom den skattskyldige anser att verket fallerat i detta avseende. SKV prövar begäran och kommer fram till att begäran av någon anledning ska avslås. Att avslaget görs i form av ett beslut och därmed kan överklagas till
236 Fi2019/00521/S3 – Kammarrätten i Stockholm, s. 1 & FR Sthlm, s. 3-4.
237 Fi2019/00521/S3, s. 87-88.
238 Prop. 2018/19:143, s. 94-95.
239 A.a., s. 61.
240 Se preambel i skattetvistlösningsdirektivet.
241 Prop. 2018/19:143, s. 19.
242 FR Sthlm ställer också frågande till just detta om svensk lagstiftning motsvarar direktivet i det avseendet att sökanden ska ha flera möjligheter att vända sig till domstol eller myndighet under förfarandets gång, se Fi2019/00521/S3 – FR Sthlm, s. 2.
förvaltningsdomstol på sedvanligt sätt, medför enligt regeringen att svensk lagstiftning uppfyller direktivets krav på att tvistlösningsförfarandet drivs framåt.243 Jag finner att å ena sidan kan det vara effektivt att den skattskyldige primärt vänder sig till SKV eftersom verket då får chans att se över sitt tidigare beslut för att bedöma huruvida det föras vidare till en domstol. Så går överklagandeproceduren till enligt de allmänna reglerna i skatteförfarandelagen eftersom SKV gör en obligatorisk omprövning av samtliga överklagandeärenden.244 Å andra sidan kan jag se att direktivet föreskriver att tvistlösningsförfarandet har till främsta fokus att korta ner den långa process som tidigare varit ett betydande problem. Anledningen till att medlemsstaterna bör utse en behörig domstol är troligtvis för att skattskyldiga, när processen stannat upp, direkt ska kunna vända sig till en alternativ instans för att garantera personer och företag att deras ärende blir löst inom en på förhand bestämd tidsperiod. Om SKV avslår en begäran och beslutet därefter måste överklagas till allmänna förvaltningsdomstolar, kommer ärendet hamna i högen tillsammans med alla andra ärenden som domstolen tar i tur med så fort arbetsbelastningen tillåter. Dessutom är det viktigt att domstolen har rätt kunskap för att bedömningen ska bli effektivt hanterad. Det är därför bra att det i betänkandet föreslås att verkets beslut överklagas till en domstol, nämligen FR i Sthlm, men i propositionen verkar denna ordning frångåtts på så sätt att besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol utan någon specifik domstol i åtanke.245 En tanke som slår mig är om inte FR Sthlm på ett mer indirekt vis har utsetts till behörig domstol, åtminstone i betänkandet. Dock med den skillnaden att den skattskyldige inte kan vända sig till domstolen direkt.
Jag kan se fler fördelar med att använda sig av en behörig domstol för att pröva SKV:s beslut. Att byta beslutsfattare mellan olika skeenden i processen skulle kunna minska det som brukar kallas ”confirmation bias”, dvs att beslutsfattaren söker bevis till ett på förhand bestämt svar. Det är något som sker mer eller mindre omedvetet och därför tror jag att det är bra att den skattskyldige har möjlighet att vända sig till en fristående instans för att ges en ny bedömning. Även i det fall bedömningen inte skiljer sig från den som gjordes av SKV skapas en större acceptans hos den skattskyldige. Det går i och för sig att argumentera för att en ny bedömning inte nödvändigtvis behöver komma från en annan instans, utan att det är tillräckligt att byta tjänsteman på SKV eller att en s.k. särskild kvalificerad beslutsfattare ser över ärendet vid den skattskyldiges missnöje. Confirmation bias kan emellertid utgöra en påverkan genom att en beslutsfattare kan vara mer benägen att se åt ett visst håll när personen vet vad beslutet varit tidigare. Eftersom det är en ibland omedveten effekt tror jag därför att bedömningen vid tveksamheter många gånger kommer bli densamma som beslutsfattaren vet att en annan person inom samma arbetsplats gjort tidigare. Vid byte av arbetsplats minskar troligen den risken även om det tidigare beslutet alltid kan ha någon slags påverkan.246
För att sammanfatta för- och nackdelar med att välja den svenska linjen vad gäller behörig domstol, kan konstateras att det finns båda delarna. Jag kan dock se fler argument som går emot det svenska valet. Jag dock belysa ytterligare en observation jag gjort. Både i betänkandet och i propositionen anges att det inte tillhör den svenska rättsordningen att den skattskyldige ska kunna vända sig direkt till en domstol med exempelvis en begäran om att SKV ska utföra en uppgift som
243 Se resonemang prop. 2018/19:143, s. 61.
244 Se 67:20 SFL.
245 Prop. 2018/19:143, s. 97-99.
246 Gräns, M., Decisio Juris, s. 71 ff.
ankommer på den. Som tidigare sagts anser den svenska utredningen istället att Sverige uppfyller direktivets ställda krav genom att den skattskyldige primärt vänder sig till SKV och sedan kan överklaga verkets beslut på sedvanligt sätt. Här ställer jag mig dock frågande till, om det inte är just på grund av att ”det sedvanliga”
inte har fungerat som direktivet faktiskt kommit till.
Jag tycker att jag kan se en skillnad i vilken part som har fokus i processen.
Utifrån den bakgrundsproblematik som föranlett direktivet är huvudfokus, enligt min uppfattning, på den skattskyldiges situation. Det faktum att företag och personer belastas med skatteanspråk från fler stater gör att den fria rörligheten hindras och ekonomin tillåts inte att växa på ett önskvärt sätt. I direktivet stadgas också att det synnerligen ska fästas vikt vid skattebetalarnas tillträde till förfarandet och förfarandets längd, eftersom det är bland annat dessa faktorer som inte varit tillgodosedda tidigare. Den svenska regeringen anser att en behörig domstol inte behöver utses eftersom SKV har resurser för att utföra uppgifterna. Visserligen kan det mycket väl vara så att verket inte behöver assistans i det avseendet, men jag tror däremot att den behöriga domstolen behövs för att den skattskyldige ska garanteras någonstans att vända sig för att effektivt se till att processen inte stannar upp. Jag tror att om man betraktar direktivet som ett verktyg för medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna, så finns inget större behov av en behörig domstol. Men om man istället tittar på direktivet som ett sätt att säkerställa att de skattskyldiga kan driva processen framåt så att de internationella dubbelbeskattningskonflikterna garanteras att klaras upp, ser jag ett väsentligt behov en behörig domstol. Det går givetvis att diskutera vilken part som har främst fokus i direktivet, men även fast staterna också har ett motiv att klara upp konflikterna, eftersom en fri marknad i förlängningen genererar skatteintäkter, så lider nog skattskyldiga störst skada av att sitta i en position av dubbelbeskattning. Dessutom har medlemsstaternas behöriga myndigheter hela tiden haft flera möjligheter att lösa uppkomna dubbelbeskattningskonflikter genom ömsesidig överenskommelse utifrån skatteavtal mm.. Det som genom direktivet tillkommit och de som nu ska ha möjlighet att driva processen, är de skattskyldiga.