I det ovanstående argumenterades för att det som slutligen avgör en aktörs politiska infl ytande är hur aktören erkänns av andra aktörer. I EU:s fall innebär detta att den institutionella utveckling som har ägt rum till trots, så är det ytterst andras förväntningar och uppfattning- ar som avgör EU:s aktörskap. I kretsen av omvärldsaktörer kan ur ett maktperspektiv med fördel göras en distinktion mellan globalt sett ledande aktörer, såsom USA, Ryssland och Kina, gentemot vilka EU inte kan förväntas vara överlägset ur ett maktperspektiv, och grupper av länder – exempelvis i närområdet inom ramen för grannskaps- politiken eller vad avser utvecklingsländerna – som ur ett struktu- ralistiskt perspektiv defi nitionsmässigt är underlägsna. Låt oss börja med den sistnämnda kategorin.
Som antyddes ovan har EU över tid utvecklat ett förhållandevis avancerad nät av relationer till länderna i Europas gränsområden (östra och sydöstra Europa, Mellanöstern och Nordafrika) inom ramen för den så kallade grannskapspolitiken (ENP). För EU har bevekelsegrunden för den institutionella konstruktionen varit att skapa en säkrare, mer demokratisk och mer välmående omgivning, till gagn för länderna själva men ytterst också för EU. Genom att arbeta med såväl ekonomiskt bistånd som positiv konditionalitet i ett institutionellt ramverk som ytterst är av bilateral karaktär (det
EU, KRISENOCHDENNYAGLOBALAORDNINGEN vill säga mellan EU och enskilda utomstående länder) kan EU sägas kombinera de olika makttyperna ovan och otvetydigt framstå som den starkare parten. Hur uppfattas detta av länderna i fråga? Nå- got förenklat kan man skönja tre typer av uppfattningar om EU i grannskapskretsen: Den första är att EU representerar positivt po- litisk och ekonomisk utveckling och att de incitament och krav som EU framför i själva verket är i ländernas eget intresse och motiverar långtgående inrikespolitiska förändringar. Till bilden hör att länder- na i denna kategori, exempelvis Ukraina, Georgien, Marocko och i mindre utsträckning Israel, inte sällan ansluter sig till EU:s utrikes- politiska uttalanden i förhållande till annan tredje part, ett betydan- de tecken på att EU:s värdegrund internaliserats. I detta perspektiv framstår EU:s normativa ambitioner som legitima. Ett andra, snar- likt perspek tiv handlar om att EU fundamentalt sett representerar något positivt, men att en viss konfl ikt inträder i förhållande till lan- dets egna politiska utveckling. EU ses som dominerande, och vissa negativa effekter av dess strukturella och produktiva makt kan skön- jas, fortfarande mot bakgrund av ett överordnat positivt perspektiv på EU. Detta gäller exempelvis för Armenien och Azerbadjan, liksom för Jordanien. En tredje och principiellt sett väsensskild uppfattning är att EU:s maktanspråk är illegitima och att EU försöker utnyttja sin dominerande ställning för att projicera vissa värden efter eget in- tresse. Länderna i denna kategori, framför allt Syrien och Vitryssland men även Libyen, anammar kort och gott inte EU:s interdependens- orienterade inviter.
EU:s relation till utvecklingsländerna (här avses de så kallade ACP-länderna i Afrika, Karibien och Stilla havet) struktureras i stor utsträckning av EU-ledda förhandlingar och avtal om utveckling och så kallade ekonomiska partnerskap. Existerande forskning ger vid handen att i det sammanhanget återfi nns en mångfacetterad bild av EU som normativ stormakt. Det överordnade perspektivet innefattar EU som välvillig bidragsgivare med fokus på långsiktig utveckling och som många gånger anför mindre tvingande inslag än andra do- minerade aktörer. Samtidigt är EU:s normativa anspråk inte okom- plicerade, eftersom de inte alltid är känsliga för de sammanhang i vilka de appliceras. Det fi nns med andra ord också inslag av en syn på
RIKARDBENGTSSON
EU som nedlåtande, till och med imperialistiskt. Därtill kommer att i en del förhandlingar om utvecklingsavtal anses EU fokusera alltför mycket på frihandel och öppna marknader, vilket försätter en hel del länder i sårbar situation. Sammantaget kan sägas att utvecklingslän- derna förvisso inte uppfattar EU:s ambitioner som så okomplicerat goda, progressiva och konstruktiva som EU-kretsen själv gör, men att EU ändå i stor utsträckning ses som en legitim normativ stormakt.
I vilka avseenden förändras bilden om vi i istället fokuserar på globala stormakters uppfattning om EU? Genom att fokusera på USA, Kina och Ryssland illustreras tre olika typer av uppfattningar, alla mot bakgrund av ett erkännande av EU som en global stormakt. USA:s uppfattning om EU utgår från att EU är en med USA ideolo- giskt sett kompatibel aktör som har en global ledarskapsroll att spela tillsammans med USA – ”vår naturliga partner” är det uttrycks som använts av företrädare för amerikanska administrationer vid ett fl er- tal tillfällen; det är också i dessa termer som president Obama om- talat EU under G20-processen. Erkännandet som global stormakt är dock av förhållandevis färskt datum att döma av amerikanska utsagor och går inte mer än drygt ett årtionde tillbaka. Den tidigare upp- fattningen om EU som svagt ur kapacitetssynvinkel och långsamt i beslutsfattande förändrades under George W. Bushs president period. I dag är perspektivet betydligt mer av en arbetsfördelningsfråga: Man har gemensamma målsättningar och värderingar, men använ- der olika utrikespolitiska medel för att nå dit. (Idén om arbetsfördel- ning är dessutom ett sätt för USA att säkerställa att EU inte utmanar NATO:s primat vad gäller militär krishantering.) Det ska samtidigt understrykas att bilden varierar över tid – Irakfrågan 2003 är ett ly- sande exempel på hur splittringen i medlemsstatskretsen omedelbart resulterar i att EU i omvärldens ögon är maktlöst och utan färdrikt- ning. Sammantaget är dock den amerikanska bilden av EU betingad av en grundläggande värdesamsyn och en uppfattning om EU som huvudsakligen civil global aktör, en profi l som i sin tur underlättar EU:s normativa ledarskap i förhållande till USA.
Den ryska uppfattningen om EU är av delvis annat slag. Även Ryssland erkänner EU som en global stormakt, som enligt ryska käl- lor har en roll att spela som balansvikt mot USA – EU:s fokus på
EU, KRISENOCHDENNYAGLOBALAORDNINGEN en mer reglerad internationell ordning passar Ryssland utmärkt (låt vara att den ryska politiken inte primärt går ut på att binda upp Ryss- land självt i avancerade institutionella arrangemang). Därtill kom- mer att en hel del av EU:s globala intressen vad gäller internationell säkerhet delas av Ryssland; bland annat har Ryssland publikt visat sin uppskattning för EU:s arbete i Mellanöstern. Av central betydelse för våra syften är Rysslands erkännande av EU:s avgörande roll i att Pittsburghmötet ledde till konkreta resultat.
Det avancerade interdependensförhållande som fi nns mellan EU och USA och som vid sidan om en gemensam värdegrund utgör basen för den transatlantiska samsynen återfi nns också i EU-Ryss- landsförhållandet, men med andra förtecken. Som är väl bekant är EU åtminstone på kort och medellång sikt kraftigt beroende av rysk energi försörjning, vilket har intensifi erat EU:s arbete med en gemensam energipolitik och med konkreta projekt såsom Nabucco- ledningen för att diversifi era energiförsörjning och -transitering och därmed minska beroendet. Detta uppfattas av Ryssland som en brist på förtroende från EU:s sida – det visar att EU:s högtidliga utfästel- ser om fri konkurrens och interdependensens goda logik mycket väl kan åsidosättas för andra intressen. Därmed urholkas trovärdigheten för EU som global aktör. Detsamma gäller med anledning av EU:s upplevda inblandning i ryska interna angelägenheter. EU inskärper ständigt vikten av mänskliga rättigheter och demokrati och har vid upprepade tillfällen markerat sin oro över den ryska demokratiutveck- lingen. Detta uppfattas av Ryssland som att EU gör illegitima norma- tiva anspråk. Till bilden hör också EU:s negativa reaktioner gentemot Ryssland vad gäller Georgienkrisen och dess ensidiga stöd för Geor- gien under och efter krisen. Ryssland uppfattar även i det avseendet att EU tillämpar dubbla måttstockar, i det här fallet vad gäller suveränitet och territoriell integritet i förhållande till Kosovo respektive Sydos- setien och Abkhasien. Sammantaget ger detta en rysk uppfattning om EU som en globalt potent aktör, men med en problematisk och i vissa avseenden aggressiv normativ agenda i det bilaterala förhållandet.
Den kinesiska uppfattningen om EU, slutligen, karakteriseras av tre huvudsakliga element (att döma av det publika dokument från 2003 i vilket den kinesiska regeringen drog upp riktlinjerna för sin
RIKARDBENGTSSON
EU-politik och därpå följande dokument och uttalanden). Det för- sta är att Kina betraktar EU som en global stormakt också bortom det ekonomiska området, med en agenda som sammanfaller med den kinesiska, exempelvis vad avser främjande av interregionalt sam- arbete, förhindrande av spridning av massförstörelsevapen, bekämp- ning av internationell terrorism och främjande av multilateralism (precis som i det ryska fallet med blicken fäst på USA) liksom håll- bar utveckling. En andra dimension av den kinesiska perceptionen foku serar strikt på ekonomi. EU är Kinas främsta handelspartner och ses därtill som fi nansiellt och teknologiskt ledande. Av detta följer ambitionen att fördjupa de ekonomiska relationerna och söka ökad och mer symmetrisk interdependens. Ett tredje element handlar kort och gott om värderingsmässig inkompatibilitet. Det kinesiska per- spektivet är härvidlag förhållandevis pragmatiskt – grundläggande skillnader i synsätt, exempelvis vad gäller mänskliga rättigheter och demokrati, existerar men omöjliggör inte ett avancerat samarbets- förhållande såväl inom som bortom det ekonomiska området. EU:s hållning är i grunden annorlunda, i det att EU kopplar samman sin normativa och politisk-ekonomiska dagordning; möjligen kan detta på sikt leda till ett förändrat kinesiskt perspektiv på EU.
Sammanfattningsvis kan sägas att för en mängd olika aktörer på det internationella planet framstår dagens EU som en potenti- ellt kraftfull global aktör i besittning av ett antal olika maktresurser – en stormakt vars normativa ambitioner uppfattas som attraktiva av vissa och minst sagt problematiska av andra. Här fi nns ett delikat policydilemma för EU – hur hårt kan man från europeiskt håll driva sin normativa agenda utan att riskera att andra länder, stora som små, hamnar i en antagonistisk position gentemot EU? Hur ska man hantera den samtidiga risken att om man inte främjar sin normativa agenda tillräckligt så riskerar man att förlora en del av de följare man nu har, med försvagat ledarskap som följd? Hur kan man försvara att man inskärper sina normativa villkor olika hårt gentemot olika externa aktörer?