Om nu krisen, liksom fl era bedömare framhävt, hotar EU som poli- tiskt system och om krisen väcker frågor om den vidare integrations- processen kan det i detta sammanhang var värt att försöka ringa in vilka aspekter av EU som står i särskilt utsatt läge. I det följande kommer fyra problemområden att lyftas fram: 1) de fi nansiella mark- nadernas reglering, 2) hotet mot den inre marknaden och tenden- serna till tilltagande protektionism, 3) tillväxt- och stabilitetspaktens framtid och 4) asymmetriska effekter av krisen och hotet mot sam- manhållningen.
Finansiella marknaden: När det gäller den nuvarande krisen har stor uppmärksamhet från EU-länderna riktats mot behovet av att reglera fi nansmarknaderna. Inför G20-mötet i London i april 2009 fanns en synlig skillnad mellan EU-ländernas fokus på att fi nna metoder för att förhindra uppkomsten av framtida kriser genom att skapa regel- verk och den amerikanska administrationens fokus på stimulans av ekonomin. Även inom EU fanns skillnader mellan framförallt Stor- britannien, som ställt sig mer avvisande till ytterligare reglering av fi nansmarknaderna, och infl ytelserika medlemsstater som Tyskland
GÖRAN VONSYDOW
och Frankrike som ställde hårda krav på att mötet skulle utmynna i ett stöd för ökade regleringar.
Under krisens förlopp har gradvis en ökad konsensus om behovet av reglering av fi nansmarknaderna, inklusive framväxten av ett system för övervakning marknaderna, vuxit fram inom medlemsstaterna. I ett lite bredare perspektiv visar denna fråga hur avsaknaden av över- statliga reglerande aktörer på en marknad som kännetecknas av en hög grad av gränsöverskridande aktiviteter kan vara problematisk. Bankerna och de fi nansiella instituten utnyttjar den rörlighet som erbjuds på marknaden men det har successivt framstått som uppen- bart att de nationella myndigheter som har till uppgift att övervaka aktiviteter inom sektorn inte förmår att få tillräckligt god överblick.
I ett integrationsteoretiskt perspektiv skulle man i detta sam- manhang lätt kunna göra kopplingen till det neo-funktionalistiska konceptet med spill-over: När gränserna för transaktioner sänks eller förfl yttas utan att detta åtföljs av motsvarande kontroll på en högre nivå fi nns risken för att systemet blir utan effektiv kontroll på någon nivå. Även ett mellanstatligt perspektiv skulle kunna tillämpas på den ökade gemensamma regleringen på det viset att staterna har ge- mensamma ekonomiska intressen av gemensam reglering och där- med avhänder sig makt till den europeiska nivån.
Uppenbarligen har krisen fått till följd en ökad insikt om att regleringen av fi nansmarknaden på europeisk nivå behöver stärkas avsevärt. Även innan krisens utbrott pågick ett arbete inom EU kring regleringen av de fi nansiella marknaderna utifrån den så kallade Lamfalussy-rapporten. Denna rapport pekade på behovet av bättre koordinering mellan nationella reglerande myndigheter. När sedan krisen bröt ut tillsatte kommissionen en högnivågrupp under ledning av Jacques de Larosière som bland annat föreslagit att det bör inrättas en övernationell European Systemic Risk Board (angående detta, se även Thomas Ordeberg och Sophie Nachemson-Ekwalls respektive bidrag till denna volym).
Även om vissa motsättningar kring graden av europeisk reglering av de fi nansiella marknaderna funnits, kanske främst synliggjorda i form av en brittisk skepsis inför alltför stark reglering samt den käns- liga frågan om åtgärder mot så kallade skatteparadis, är det nästintill
KRISENOCH EU:SGRUNDKONSTRUKTION överraskande lite kontrovers kring inrättandet av en europeisk ord- ning för kontrollen av marknaderna. Detta gäller inte minst i den offentliga debatten där överlåtelse av makt till överstatlig nivå ofta blir föremål för konfl ikter. Förklaringen till denna konsensus torde ha att göra med en eller fl era av följande aspekter; i) en gradvis ökande samsyn kring de nationella lösningarnas förmåga att bedöma och be- möta krisen inom den starkt internationaliserade fi nansmarknaden, ii) en konvergens i synen (allmänt sett) om behovet av regleringar för marknaden (denna konvergens syns både i inrikespolitiska klimat där de principiella anhängarna för oreglerad marknad blivit lätträk- nade, samt på en global nivå där i synnerhet den nya amerikanska admi nistrationen uppfattas ligga närmre övriga stora aktörer i sina bedömningar), samt iii) att själva regleringen av marknaden är av en teknisk natur som inte så lätt låter sig överföras i politiska termer.
Den inre marknaden – protektionism och statsstöd: Den kanske mest centrala aspekt av EU som utmanats av krisen är den övergripande ”nationella logik” som tagit sig formen av regeringarnas brandkårs- utryckningar för att skydda nationella banker, företag och arbetstill- fällen. I synnerhet bankerna och bilindustrin har av vissa regeringar fått betydande tillskott i olika former av stöd vilket kan stå i konfl ikt med det grundläggande förbudet mot statsstöd (se vidare i Eleonor Kristofferssons kapitel i denna volym). Det är i detta sammanhang inte avsikten att på ett mer djuplodande sätt göra någon genomgång om i vad dessa reaktioner bestått, utan endast att konstatera att dessa reaktioner givit upphov till farhågor om en växande protektionism som hotar respekten för den inre marknaden.
Den inre marknaden är en central del av integrationen, den betrak- tas inte sällan som själva kärnan i samarbetet och har fungerat som en motor som driver samarbetet framåt. De fyra friheternas ”konsti- tutionella” ställning är fundamental för EU. Ett upprop av en grupp europeiska politiker och intellektuella under rubriken ”Reaktionerna på den ekonomiska krisen hotar EU:s existens” anfördes att under ”efterkrigstiden har Europa åtnjutit en exempellös period av fred och välstånd. En central orsak är skapandet av EU:s inre marknad som band medlemmarna till varandra i en juridisk gemenskap med full frihet för människor, kapital, varor och tjänster. Men – om natio-
GÖRAN VONSYDOW
nella stödpaket används för att endast stödja nationella industrier och kortsiktiga nationella intressen, då hotas den fria konkurrensen och den inre marknaden undermineras”. Frågan som infi nner sig är hur de övervakande övernationella organen kommer att se på dessa insat- ser för att stävja krisens följder i medlemsstaterna. En möjlig utväg är att kommissionen kommer att bli mer generös i sina tolkningar av existerande praxis vad beträffar reglerna om statsstöd. Den fråga som därpå följer är om detta ska tolkas som ett trendbrott av stort format vilket skulle medföra att synen på de gemensamma regelver- ken förtunnas vilket i sin tur kan få effekter på hur vi betraktar EU som juridisk gemenskap.
Stabilitets- och tillväxtspakten: Denna pakt är det regelverk som styr hur stora budgetunderskott och hur stor statsskuld medlemsstaterna får ha. Reglerna har sin bakgrund i det asymmetriska förhållandet att ha infört en gemensam valuta och penningpolitik utan att detta har åtföljts av en gemensam fi nanspolitik. För att det ska vara omöjligt för enskilda medlemsstater att driva en alltför expansiv fi nanspolitik och låta statsskulden skena drev framförallt Tyskland igenom ett återhål- lande regelverk under den process som ledde fram till skapandet av euron. Om enskilda länder brister i budgetdisciplin (över 3 procent av BNP i budgetunderskott och 60 procent av BNP i statsskuld) skju- ter dessa över bördor på de andra eftersom man har samma valuta.
Paktens historia kantas av överträdelser. I det tidiga skedet rörde det sig om mindre medlemsstater men sedermera kom även Frank- rike och Tyskland att överträda taken för budgetunderskott. Pakten gäller samtliga medlemsstater men länder utanför euron kan inte få förelägganden eller böter. Ett sätt förstå pakten är att den innehål- ler en princip om icke-undsättning, vilket innebär att länderna inte rycker ut för att rädda en medlemsstat som hamnat i en ekonomiskt bekymmersam situation. Den bristande efterlevnaden föranledde en reform av reglerna 2005 som också innehöll ett undantag i det fall ett land drabbats av en kraftig konjunkturnedgång. När krisens omfattning blev tydlig upphävdes reglerna med hänvisning till ex- ceptionella omständigheter. Vid toppmötet i oktober 2008 lyder en av slutsatserna ”Budgetpolitik bör även fortsättningsvis omfattas av den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten, vars tillämpning även
KRISENOCH EU:SGRUNDKONSTRUKTION bör återspegla de exceptionella omständigheter som för närvarande råder, enligt fastställda regler”.
I september 2009 fanns en ny och delvis överraskande optimism i kommissionens prognos om den ekonomiska utvecklingen, tecknen på en vändning var allt tydligare. Dock visar prognosen på för 2010 på ett samlat budgetunderskott i EU27 på 6 procent och att statskul- den för den 16 länder starka eurogruppen 2010 kan vara uppe i hela 84 procent av BNP.
Om farhågorna i krisens tidiga skede gällde att hela EMU skulle rasa samman och länder tvingas lämna valutan så verkar denna risk inte lika påtaglig ett år efter krisens utbrott. Kvarstår gör fundamen- tala frågor kring tillväxt- och stabilitetspakten. För det första handlar det om när pakten ska återupplivas, men den riktigt stora frågan är hur man ska kunna nå dithän. Upphävandet av den återhållsamhet som gäller i pakten kan ha fått till konsekvens att vissa medlemssta- ter använt budgetstimulans i överdrivet stora doser. Vid Europeiska rådets toppmöte i mars 2009 sägs att ”Europeiska rådet bekräftar sitt starka åtagande för sunda offentliga fi nanser och för stabilitets- och tillväxtpaktens ramar. Medlemsstaterna bör så snart som möjligt åter- gå till sina budgetmål på medellång sikt, i takt med den ekonomiska återhämtningen och i överensstämmelse med stabilitets- och tillväxt- pakten, och därigenom så snart som möjligt återgå till en situation som är förenlig med hållbara offentliga fi nanser.” (Angående detta, se även Thomas Ordebergs kapitel i denna volym).
En kraftfull upphämtning av den statsfi nansiella situationen blir rimligtvis förenat med stora besparingar i de offentliga systemen, något som kan få stora sociala konsekvenser. Detta lär bli särskilt kännbart i de länder som drabbats hårdast av krisen. Flera av dessa länder hör dessutom i utgångsläget till de med minst utbyggda sociala skyddssystem. Europeiska ledare har, i diskussioner med framförallt sina amerikanska motparter, framhållit att de europeiska välfärds- staterna har inbyggda så kallade automatiska stabilisatorer som gör att budgeten blir mer expansiv i konjunkturnedgång. Frågan som in- fi nner sig är i skedet då länderna ska återfå budgetbalans sam tidigt som arbetslösheten är fortsatt hög: Vilka konsekvenser för de soci ala skyddssystemen medför detta? En ytterligare central fråga blir huru-
GÖRAN VONSYDOW
vida målsättningen om maximalt 60 procents statsskuld förblir rea- listisk efter innevarande kris?
Vid Europeiska rådets möte i oktober 2009 noterar man att den ”skarpa nedgången i den europeiska ekonomiska verksamheten bör- jar stanna av, fi nansmarknaderna stabiliseras och förtroendet växer” men påpekar vikten av att utarbeta en ”samordnad exitstrategi för de brett upplagda stimulanspolitiska åtgärderna när återhämtningen är säkerställd, inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens genom- förande”.
Sammanhållningen – asymmetriska effekter: I det ovan nämnda upp- ropet av europeiska intellektuella och politiker framhålls att ”västliga politiska ledare måste växla spår och visa solidaritet med sina kollegor i öst – till exempel med stöd till dem som kämpar för att kvalifi cera sig för euron – istället för den ’ensam-är-stark-attityd’ de visar för närvarande. Och alla rika länder borde söka efter sätt att skydda de mindre utvecklade länderna mot en fi nansiell katastrof som de inte har något som helst ansvar för”.
De som framförallt drabbats hårdare av krisen är de nya medlems- staterna (samt i viss mån Irland). De större och gamla medlems- staterna har (hittills) klarat sig något lindrigare. För svårt drabbade medlemsstater som tämligen nyligen genomgått svåra reformproces- ser för att kvalifi cera sig för EU-medlemskap och sedan drabbats hårt av krisen kan de insatser som äldre och mer ekonomiskt utvecklade medlemsstater gjort för att skydda sina ekonomier verka provoce- rande. När dessutom akut krishjälp uteblir är kritiska reaktioner lätta att förstå.
Av de 200 miljarder euro i kommissionens återhämtningsplan som presenterades i november 2008 utgjorde 170 miljarder bidrag från medlemsstaternas budgetar. Bidraget från EU och Europeiska inves- teringsbanken utgjorde de återstående inslagen. Även om detta på ett tydligt sätt ringar in det förhållande att EU har begränsade resurser så har vissa menat att den koordinering av insatserna som förelåg var av vikt. I slutsatserna från mars 2009 betonas att Europeiska rådet ser ”solidariteten mellan medlemsstaterna är ett grundläggande värde för EU” och att gemenskapen ”är i synnerhet beredd att ge betalnings- stöd till stödberättigade medlemsstater”. Lettland har varit särskilt
KRISENOCH EU:SGRUNDKONSTRUKTION drabbat av krisen och insatser från EU och andra instanser har gjorts för att ge stöd. Huruvida dessa åtgärder varit tillräckliga i omfatt- ning är svårt att bedöma. Signaleffekten kan icke desto mindre vara stark. Såsom beskrivits i samband med stabilitetspakten fi nns inom EU en princip om icke-undsättning som baseras på att fi nans- och budget politik är nationellt ansvar. Detta förhållningssätt blir uppen- bart utmanat när ett eller fl era medlemsstater står på fallrepet. I det längre loppet blir frågan om detta förändrar synen på hur solidariska arrangemang mellan EU:s medlemmar upprättas.
Diskussionen kring protektionism har även haft en slagsida mot att skuldbelägga andra politiska och ekonomiska modeller. Flera politiska ledare har i sin analys av krisens uppkomst och orsaker pekat ut den anglosaxiska modellens skuld. Luxemburgs premiärminister Jean-Claude Juncker menade inför G20 mötet i London i april 2009 att krisen ”startade i USA. Den anglosaxiska världen har alltid väg- rat lägga till den dos av reglering som de fi nansiella marknaderna be höver” och efter samma möte proklamerade franske presidenten Nicolas Sarkozy ”den oreglerade anglosaxiska modellens död”. Tysk- lands förbundskansler Angela Merkel sade vid ett möte i juli att ”för oss kommer Wall Street och City of London aldrig få diktera villkoren för hur man tjänar pengar för att sedan lämna till någon annan att betala notan”. Dessa uppfattningar kan tolkas som sätt för nationellt valda politiker att avskriva sig sitt eget ansvar för krisens uppkomst och förlopp men speglar också i viss mån en ton i samvaron som inte påminner om ledare inbegripna i ett förtroendefullt samarbete.
Än allvarligare har reaktionerna på utspel där stöd till industrier som har sin verksamhet i fl era länder villkorats med att stödet bör förläggas i det land som betalat ut stödet. Sarkozys utspel om att det inte skulle vara försvarbart att bygga en bilfabrik i Tjeckien för att sälja bilar i Frankrike möttes av stark kritik liksom den brittiske premiärministern Gordon Browns kommentar om att det ska vara ”brittiska jobb för brittiska arbetare”. På det hela taget har det under krisens förlopp funnits starka tendenser till en övergripande natio- nell logik i handlandet. Detta ska dock ses i ljuset av att det trots den djupgående integrationen i EU alltjämt är på den nationella nivån som ansvarat för fi nans- och konjunkturpolitik återfi nns, varför det
GÖRAN VONSYDOW
inte heller ter sig underligt att det är där resurser beslutas och an- vänds. Vad som dock är problematiskt i detta fall är om dessa insatser leder till konfl ikter mellan det övernationella regelverket och/eller mellan olika medlemsstater.