Som ovan beskrevs utgör G20 ett erkännande av EU som en global aktör i dess egen rätt. Att betrakta EU på detta sätt är varken oom- tvistat eller oproblematiskt, och bottnar ytterst i frågan om vad som egentligen utgör aktörskap i internationella relationer. Det konven- tionella och formalistiska svaret fokuserar på statssuveränitet och i det perspektivet motsvarar EU inte den gängse uppfattningen, utan istället är det EU:s medlemsstater som bedriver en mer eller mindre koordinerad eller samfälld utrikespolitik. Samtidigt är det uppenbart att EU:s institutioner de facto agerar på det internationella planet, exempelvis inom biståndsområdet, och att inom en del politik- områden, kanske mest uppenbart vad gäller internationell handel, har medlemsstaterna överlåtit utrikespolitisk kompetens till EU och i dessa frågor utgör EU en enhetlig aktör. Denna komplexitet gör det svårt att på ett enkelt sätt karakterisera EU som oberoende glo- bal aktör. Därtill kommer att den internationella miljön naturligt- vis är föränderlig och lämnar olika slags utrymme för EU och dess medlemsländer över tid – det är detta Altman avser när han talar om den ekonomiska krisen som en avgörande utmaning mot väst. Dess utom – och det kan hävdas vara grundläggande för aktörskap
RIKARDBENGTSSON
i allmänhet och för EU i synnerhet – är andra aktörers erkännande ytterst det som avgör vilket infl ytande en aktör har.
Det här kapitlets huvudsakliga teoretiska förankring utgörs av de brittiska forskarna Charlotte Bretherton och John Voglers koncep- tualisering av aktörsbegreppet utifrån tre dimensioner: Den första rör möjligheten att agera utifrån strukturellt givna omständigheter, det vill säga hur den internationella politiska ekonomin och föränd- ring av densamma begränsar eller ger möjligheter till extern aktivitet. Den andra dimensionen handlar om närvaro och inbegriper hur och i vilken utsträckning en aktör lyckas påverka andras uppfattningar, för- väntningar och beteende. Detta härrör således inte primärt från hur aktören i fråga agerar i enskilda situationer utan snarare vilken profi l eller hållning aktören generellt sett har och refl ekterar således dess identitet. Den tredje dimensionen av aktörskap, menar Bretherton och Vogler, handlar om aktörsinterna förutsättningar för att agera, med andra ord vilken reell kapacitet (vilka instrument) en aktör be- sitter. Utifrån denna konceptualisering kan frågan om EU som global aktör problematiseras.
Utgångspunkten är att EU och dess föregångare under lång tid har sökt, men långt ifrån alltid lyckats realisera, en globalt ledande ställning. EU:s strukturella möjligheter har förändrats över tid, inte minst mot bakgrund av det kalla krigets slut, Sovjetunionens kol- laps och demokratiseringsprocessen i Öst- och Centraleuropa. Glo- baliseringen har också ändrat EU:s möjligheter till extern aktivitet, dels vad avser global ekonomisk omstrukturering och konkurrens, dels vad gäller möjligheterna som skapas av teknologisk utveckling. EU:s närvaro kan generellt sett sägas ha ökat, dels mot bakgrund av fl era utvidgningsomgångar och en mer sammanhållen politik mot när området (se nedan), dels därför att interna policyer har vidare- utvecklats, bland annat avseende den inre marknaden och Schengen- området. Därtill kommer att EU:s värdegrund kommuniceras till omvärlden i allt fl er sammanhang. Dess institutionella kapacitet kan också sägas ha varit i tillväxt under senare årtionden – här är till- skapandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och utvecklandet av ämbetet som dess höge representant framträdande exempel; Lissabonfördraget fortsätter denna utveckling. Även etable-
EU, KRISENOCHDENNYAGLOBALAORDNINGEN randet av snabbinsatsstyrkor för krishantering utanför EU-området bör nämnas i detta sammanhang.
Existerande forskning på området stödjer slutsatsen att i alla relevanta avseenden – frekvens, geografi sk och sakfrågemässig bredd, typer av instrument – har EU:s utrikespolitik varit i kraftig tillväxt över tid. Att dess aktörskap generellt sett har ökat torde därmed vara oomtvistat. EU:s aktörsautonomi – dess kompetens att agera fristå- ende från medlemsstaterna – skiljer sig dock mellan olika politik- områden. Förutsättningar – och framgång – varierar mellan olika sektorer. Mycket förenklat kan sägas att inom de politikområden som hör till den så kallade första pelaren i Maastrichtfördraget har EU egen autonomi och där varit förhållandevis framgångsrikt som enhet- lig aktör betraktad, vilket exempelvis illustreras av den gemensamma handelspolitiken. Inom Världshandelsorganisationen (WTO) är EU tillsammans med USA den ledande aktören och EU:s medlemsstater spelar åtminstone formellt sett en förhållandevis undanskymd roll. Även biståndsområdet kan framhållas i detta sammanhang – förvisso spelar även medlemsstaterna här en aktiv roll och kompetensen är så- ledes delad mellan statsnivå och europeisk nivå, men icke desto mind- re är EU:s institutioner enskilt största biståndsgivare exempelvis till den palestinska myndigheten, och tillsammans med medlemsländer- na är EU som organisation utan tvekan den största biståndsgivaren över huvud taget. På andra områden har som bekant medlemssta- terna varit mindre benägna att överlåta kompetens, men även här har under de senaste tio åren en successiv förskjutning skett, såväl inom säkerhets- och försvarspolitiken som vad gäller asyl- och migrations- frågor. Samtidigt är det uppenbart att det fi nns en gräns för EU i mer traditionellt säkerhetspolitiskt avseende – det är ingen slump att Iranfrågan hanteras genom de fem permanenta medlemmarna i FN:s säkerhetsråd (samt Tyskland) eller att det fi nns en arbetsfördelning gentemot NATO i Afghanistan. Här kan tilläggas att på senare tid har miljöområdet framträtt som ett av EU:s viktigaste utrikespolitiska fält, vilket inte minst det svenska EU-ordförandeskapet hösten 2009 och arbetet inför och vid FN:s klimattoppmöte i december 2009 vitt- nar om. Miljöområdet präglas av så kallad delad kompetens, vilket innebär att det är både EU-nivån och medlemsstaterna som hanterar
RIKARDBENGTSSON
miljöfrågor, och därmed även dess internationella aspekter. Det är en god illustration av de spänningar och den komplexitet som fi nns dels mellan medlemstaterna, dels mellan dessa och EU-institutionerna.
Variationen återfi nns också i geografi ska termer. Enkelt uttryckt kan sägas att EU varit som mest framgångsrikt i närområdet – allra mest så i förhållande till den krets länder som skulle kunna bli före- mål för ett framtida medlemskap. I det sammanhanget har EU verkat som en kraft för europeisering och kunnat kombinera socialisering (anammande av bärande tankar och idéer) och positiv konditionali- tet (en villkorslogik som innebär att framsteg vad gäller exempelvis demokratisk och marknadsekonomisk konsolidering belönas med tillträde till EU-samarbete och -program). Även i förhållande till andra länder i närområdet har denna logik tillämpats, framför allt i form av den så kallade Europeiska grannskapspolitiken (ENP). Detta arrangemang syftar till att via samma mekanismer som vad avser medlemskapsförhandlingar erbjuda länderna bortom kandidatlands- kretsen tillgång till fi nansiellt stöd, del i diverse EU-program och även delaktighet i den inre marknaden. Som villkor för detta kräver EU enkelt uttryckt demokratisering och utvecklandet av marknads- ekonomi. Grannskapspolitiken omfattar sexton länder och redan en hastig översyn efter en inledande handfull år visar att EU varit väldigt olika framgångsrikt i att få dessa länder att anamma positiv konditio- nalitet och socialisering. Skillnaden mellan Ukraina och Vitryssland är här slående, liksom den mellan Marocko och Syrien. I Ukrainas fall är det från offi ciellt håll uttalat att man ser grannskapspolitiken som ett led mot ett EU-medlemskap, även om EU offentligt har upprepat att ENP är skilt från alla diskussioner om medlemskap. För Marocko är medlemskap helt uteslutet; här handlar EU-närmandet snarare om att EU representerar en väg till utveckling och en lösare koppling till den afrikanska kontexten. Men omvänt illustrerar såväl Syrien som Vitryssland att EU även i närområdet är maktlöst om inte länder na i fråga själva anammar EU:s grundläggande logik. Detta gäller även i andra geografi ska sammanhang.
Diskussionen ovan antyder något om vilka instrument som står till EU:s förfogande. Enkelt uttryckt består verktygslådan av tre typer av verktyg: Ekonomiska, diplomatiska och militära. På det ekonomiska
EU, KRISENOCHDENNYAGLOBALAORDNINGEN området märks bland annat möjligheten att ingå ekonomiska avtal med tredje part, det vill säga med länder utanför EU. Dessa avtal är dels mer renodlade handelsavtal, dels mer mångfacetterade utveck- lingsavtal, dels av typen associationsavtal, som åsyftar ett institutio- naliserat förhållande till EU också bortom det ekonomiska området. Här bör också nämnas bistånd, dels i termer av villkorade transfere- ringar, dels vad avser olika typer av lån. Medan dessa instrument, om än inte alla okontroversiella, kan sägas vara av positiv karaktär åter- fi nns också negativa instrument, såsom möjligheten att införa ekono- miska sanktioner av olika typer och att frysa eller avsluta ingångna avtal exempelvis mot bakgrund av brott mot mänskliga rättigheter. På det diplomatiska området fi nns en rad möjligheter, såsom démar- cher, uttalanden, diplomatiska besök på olika politiska nivåer, freds- förslag, valövervakning, utsändande av speciella sändebud respektive civila experter och – av negativ natur – diplomatiska sanktioner. I sammanhanget bör också nämnas möjligheten att erbjuda enskilda stater EU-medlemskap, vilket över tid framstår som det utan tvekan starkaste utrikespolitiska medlet som EU besitter. På den militära sidan, slutligen, har EU sedan ett decennium tillbaka (Europeiska rådets möte i Helsingfors 1999) möjligheten att utföra militära insat- ser utomlands. Åtminstone nio av EU:s ca 25 missioner har helt eller delvis haft ett militärt inslag.