Detta avsnitt berör ett par aspekter om hur EU som politiskt system påverkas av krisen. För det första belyses EU som rättsgemenskap och förhållandet mellan politik och juridik. Sedan följer ett resonemang om huruvida krisen kommer leda till omformulering av unionens målsättningar. Slutligen berörs några aspekter kring hur unionen kan demokratiseras.
Rätt och politik: Domstolen och kommissionens övervakande roll är central och upplevs ofta som marknadsorienterad och stundom
GÖRAN VONSYDOW
rigid med begränsad respekt för nationella olikheter och särskilda problem. Särskilt domstolens integrationsfrämjande roll anförs ofta som ett specifi kt inslag i den europeiska ordningen. Centrala steg i integrationsprocessen och skapandet av gemensamma regler har drivits fram av domslut. Dessa har senare inte sällan fått fördrags- ändringar som konsekvens där en redan etablerad praxis kodifi eras. Dock kan hävdas att viss fl exibilitet i användandet av regeltvång är en förutsättning för att systemet ska fungera. Rent konkret betyder det att både kommissionen och domstolen har nyttjat försiktighet när det gäller att utmana särskilt känsliga omständigheter i medlemssta- terna. I synnerhet domstolens strategiska förmåga att utforma domar som får långsiktiga konsekvenser har ibland varit överraskande.
Det ska framhållas att ett fl ertal samtida domar blivit fall för mången kontrovers. I en svensk kontext ligger det naturligtvis nära tillhands att nämna Vaxholmsfallet, men även ett fl ertal andra do- mar har mötts av starka protester från berörda medlemsstater. Gemensamt för många av dessa är att de rör politiskt känsliga om- råden, bland annat arbetsmarknaden och välfärdssystemen. Flera faktorer bidrar till den ökade graden av kontrovers. En är att själva frågorna i sig troligtvis inte av alla ansågs vara del av något som kan falla inom den europeiska jurisdiktionen utan borde behandlas som rent nationella frågor. Det andra är att domarna inte i alla styck- en varit så kontextkänsliga som tidigare. Det i sin tur har fått till konsekvens en förnyad debatt om förhållandet mellan juridik och politik.
Den andra sidan av den stundom fl exibla tillämpningen av reglerna är att efterlevnaden av det gemensamma regelverket måste befi nna sig på en någorlunda rimlig nivå för att de normer som styr handlandet ska kunna upprätthållas. Om vissa stater eller aktörer systematiskt och i alltför stor utsträckning struntar i att följa gemensamma regler så löper systemet som helhet risken att drabbas av motgångar i det att andra aktörer kan få ändrade incitament och förändrade nytto- kalkyler. Varför ska vi följa regler som ingen annan följer?
I dagens situation har EU utmanats i fl era centrala aspekter under krisen. Den nationella logik som har drivit fram stöd till nationella industrier och banker går på tvärs mot marknadens principer. Frågan
KRISENOCH EU:SGRUNDKONSTRUKTION blir vad som händer med den överstatliga kontrollen av dessa insatser för att skydda inhemska företag och jobb när krisen är över. Kommer man kunna upprätthålla samma principer som innan krisen? Och vad händer med det europeiska politiska projektet om så inte görs? Tolkningen av dessa frågor är av stor vikt när det gäller hur unionens styrsystem utvecklas på längre sikt.
En union som kännetecknas av nästintill konstant författnings- utveckling parallellt med en stadigt ökande skara medlemsländer har mycket av sin kärna som rättsgemenskap och i den ömsesidighet som ligger i att alla accepterar de gemensamma spelreglerna. Om efter- levnaden av dessa hotas riskerar det i sin tur att utmana tilliten som är central för samarbete. Det i sin tur väcker frågan om den lösliga, obestämda och i ständigt pågående utveckling integrationsformeln kommer att klara av den utmaning som krisen medför eller om det påkallar en diskussion som leder till en ambition att författningspoli- tiskt bestämma permanent vad EU är. I det senare fallet blir det na- turligt att söka efter modeller som är mer konstitutionellt renodlade än den nuvarande. Även om det spåret under senare tid varit täm- ligen nedtonat är frågan om inte federalt inspirerade modeller kan komma att aktualiseras återigen. I slutet av detta kapitel är avsikten att resonera vidare kring tänkbara modeller för balansen mellan sam- lat och splittrat samgående samt hur mycket djupare integrationen ska gå och inom vilka områden.
Nya målsättningar: En ytterligare aspekt av de tänkbara politiska svaren på den ekonomiska krisen går möjligtvis att hänföras till den förskjutning i EU:s fördragsmässiga målsättningar som kan utläsas ur Lissabonfördraget. I fördraget framgår att ”Unionen ska upprätta en inre marknad. Unionen ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi där full sysselsättning och sociala fram- steg eftersträvas”. Värt att notera i detta sammanhang är två saker: Dels att den tidigare hänvisningen till en inre marknad ”där det råder fri och icke snedvriden konkurrens” är borttagen och dels att man för första gången inför en referens till en ”social marknadsekonomi”. Det är svårt att bedöma vilken påverkan dessa förskjutningar kom- mer att ha på balansen mellan den fria markanden och andra centrala
GÖRAN VONSYDOW
värden men en rimlig tolkning skulle ändå peka på en stärkt vilja att införa mer sociala aspekter av samarbetet.
Det är utifrån fördragets text svårt att härleda på vilken politisk
nivå dessa nya ambitioner ska få genomslag. I diskussionen om EU:s legitimitet och demokratiska kvaliteter har fl era ledande forskare framfört att EU varit framgångsrikt i sin negativa integration, som något förenklat handlar om marknadsskapande åtgärder, men mind- re framgångsrikt när det gäller positiv integration. För en forskare som Giandomenico Majone är detta helt i sin ordning och samarbetet bör begränsas till områden där effektiviteten ökar genom integration, men att EU inte är lämpat för att syssla med omfördelning. För Fritz Scharpf är denna fråga kopplad till vilken legitimitet EU har. En- ligt honom kan EU legitimeras genom politikens utfl ödessida men i frånvaron av ett europeiskt demos är frågor och beslut som berör olika aspekter av omfördelning mellan individer inte lämpade för den europeiska nivån eftersom de förutsätter en annan typ av gemenskap och inslag av majoritetsstyre. Om man föreställer sig att gå vidare i integrationen kring frågor kopplade till välfärdsstaten kommer san- nolikt kraven på ett bättre fungerande demokratiskt system på EU- nivån att följa som en logisk konsekvens.
Svaret på frågan om huruvida det fi nns förutsättningar för demo- krati på europeisk nivå har berörts tidigare i denna text och behand- las utförligt inom en ständigt växande fl ora av akademisk forskning. I detta sammanhang får det räcka med att konstatera att utökad gemensam kompetens och kapacitet inom det sociala området kom- mer att ställa helt andra krav på hur EU legitimeras demokratiskt och i slutändan öppnar denna fråga även det mer långsiktade per- spektivet om vad EU har för slutmål. Det traditionella sättet att be- trakta EU:s legitimitet är att det rör sig om en indirekt kanalisering av legitimitet genom att de nationella demokratierna är basen som gör att vi accepterar delegering av makt till den överstatliga nivån. Den klassiska referensen i detta sammanhang är det tillåtande konsen-
sus som man uppmärksammande i början av 1970-talet. Den enkla tesen bakom detta konsensus är att de nationella politikerna erhåller en sådan tilltro hos medborgarna att de utifrån detta kan agera och delegera makt till den europeiska nivån. Successivt med tilltagande
KRISENOCH EU:SGRUNDKONSTRUKTION kompetenser på EU-nivån (och parallellt med en minskande tilltro till auktoriteter) har hållbarheten i tesen om en tillåtande konsensus undergrävts.
Frågan om hur EU ska kunna röra sig i riktning mot en politisk gemenskap framträder i detta perspektiv som alltmer central. Al- ternativet till att gå vidare med gemenskapsmetoder för samarbe- tet kring arbetsmarknad, ekonomi och sociala system är att fortsätta med den metod som går under namnet ”öppna samordningsmeto- den” och som använts inom arbetet med Lissabonstrategin. 2010 ska EU enas om en ny strategi som ska ersätta Lissabon. Kritiken mot att använda jämförelser och lärande istället för gemensamma beslut har varit omfattande och fl era aktörer ser gärna en utveckling mot något annat. Frågan är dock vilka spänningar som uppkommer om en sådan reformering sker.
Rörliga gränser och demokrati: Som nämndes ovan argumenterar de som förespråkar ett mer politiskt EU att det är logiskt att den dominerande konfl iktdimensionen i ett politiskt EU kommer vara den mellan vänster och höger. Det fi nns dock ett par invändningar mot denna tes som kan vara värt att ta hänsyn till. Den tyska författ- ningsdomstolens utlåtande över Lissabonfördraget sommaren 2009 är intressant ur synvinkeln att den tydligt markerar mot möjligheten att EU utvecklas till en federal stat och poängterar det grundläggande förhållandet att det är medlemsstaterna som är ”fördragets herrar”, vilket betyder att överlåtelse av befogenheter måste vara grundat i de nationella konstitutionella ordningarna. Kopplat till frågan om den europeiska nivåns eventuella politisering pekar detta mot att kon- fl ikter i den ”vertikala dimensionen” alltjämt är befi ntliga. Denna konfl ikt kan komma att förstärkas om de gemensamma ambitionerna inom områden som är känsliga och politiskt kontroversiella ökar. Det kan fi nnas tendenser till en tilltagande ”konstitutionell patriotism” där man söker garantera den egna konstitutionella ordningens ställ- ning. Länkat till frågan om att EU inte har den konstitutionella – om än stundom de facto – förmågan att utöka sina kompetenser kan en central dimension i nationalstatsanalogin skönjas: Politik som är be- gränsad av materiella bestämmelser gör att tanken om självbestäm- mande begränsas.
GÖRAN VONSYDOW
Sambandet mellan suveränitet och demokrati fångas väl av Robert Dahls tanke om att demokrati handlar om att slutgiltig kontroll över dagordningen. Så länge som EU inte utvecklas till en stat har inte ett europeiskt demos denna kontroll utan den vilar i olika nationella
demoi. Därmed är förutsättningar för en fullskalig politisering av EU kraftigt kringskurna. Om inte en majoritet – eller vilken beslutsfor- mel man nu väljer – kan bestämma om att ändra innehållsliga eller formmässiga inslag av vikt blir det svårt att se hur systemet ska kunna leverera det som önskas. Vi kan föreställa oss ett mer representativt system på EU-nivå med bättre fungerande val och en starkare parla- mentarisk koppling mellan europaparlamentet och kommissionen. Så långt allt gott. Men om detta politiska system är bundet till att för- hålla sig inom de bestämmelser som råder i dagens ”konstitutionella ordning”, med väl defi nierade materiella bestämmelser så försvinner möjligheten att utforma politik i enlighet med ett politiskt mandat som går på tvärs mot denna ordning. Handlingsfriheten för denna nivå av politiskt beslutsfattande är med andra ord kraftigt kringsku- ren.
Stefano Bartolini bygger vidare på Stein Rokkans analys av stats- och nationsbyggande i Europa i sin tolkning av EU. Rokkan utgick från Albert Hirschmans koncept exit, voice och loyalty när han ana- lyserade hur staterna växer fram och en territoriell differentiering sker i Europa. I statsbyggnadsfasen sker en centralisering av makt och resurser och gränser skapas. Begränsningar i möjligheterna till
exit driver fram krav på ökat infl ytande, voice¸ vilket leder till demo- kratisering. Bartolini tillämpar samma modell på EU och kommer till slutsatsen att EU utmanar den historiskt unika kombination av sammanfallande gränser som förelåg i nationalstaten. Integrations- processen medför att gränserna inom EU sänks partiellt men de yttre gränserna förblir oklara. Detta medför stora problem att strukturera voice-kanalerna och därigenom demokratisera EU, samt att bygga upp lojaliteter och identitet. Ur detta perspektiv följer att så länge som det konstitutionella ramverket låser innehållsligt men inte reglerar maktens begränsning samt de yttre gränsernas osäkerhet be- står är utsikterna för demokratisering små.