Vilka är då EU:s ambitioner som utrikespolitik aktör – vilken identi- tet är det man vill projicera mot omgivningen? Att döma av en lång rad uttalanden och offi ciella dokument från EU-håll, också synbart i G20-processen som beskrivs ovan, kan ambitionen något förenklat sägas vara att exportera den värdegrund som EU och dess medlems- stater själv vilar på. Som ovan antyddes baseras denna på idéer om demokrati och marknadsekonomi. Vid upprepade tillfällen har från Europeiska rådet liksom från kommissionen understrukits vikten av mänskliga rättigheter, konstitutionalism, minoritetsskydd och på det ekonomiska området olika aspekter förknippade med marknadseko-
RIKARDBENGTSSON
nomi och – vad avser internationella mellanhavanden – frihandel, internationellt samarbete och internationell organisation. Den så kallade Berlindeklarationen från 2007, som EU:s ledare utformade för att markera 50-årsjubileet av Romfördraget, utgör tillsammans med den Europeiska säkerhetsstrategin (antagen av Europeiska rådet 2003) de enskilt viktigaste markörerna av EU:s identitet. I upprepa- de Eurobarometer-undersökningar bekräftas i hög grad denna bild av EU-ländernas befolkningar. Det kan tilläggas att EU-företrädare ofta framhåller dels att EU är den yttersta garanten för den europe- iska freden, dels har ambitionen att sprida sina grundläggande värde- ringar till andra delar av världen – i Europeiska säkerhetsstrategin sägs exempelvis att EU ofrånkomligen är en global aktör, som är och måste vara beredd att ta på sig att globalt ansvar för att bygga en bättre värld. Bland de utrikespolitiska målsättningar EU kan sägas ha framträder därför bland annat främjandet av demokrati, ”good governance” och mänskliga rättigheter liksom konfl iktförebyggande och frihandel. Här bör samtidigt tilläggas att bilden kompliceras av att EU i praktiken inte alltid agerar på ett sätt som fullt ut stämmer med dessa värden. Protektionismen på jordbruksområdet torde vara det främsta exemplet härpå.
Sammantaget kan sägas att EU har ambitionen att agera som en normativ stormakt i internationella relationer. Detta återspeglar ett visst perspektiv på makt i det internationella systemet. EU kombine- rar framför allt ekonomisk styrka med en slags idémakt om grundläg- gande perspektiv på politik och ekonomi på basis av de värden som diskuteras ovan. Detta syns exempelvis i termer av villkor för bistånd och handelsavtal och vad avser arbetet på miljöområdet. I samtliga dessa sammanhang har EU ambitionen att agera normativ stormakt och sprida sina grundläggande värden; dessa exempel illustrerar dock också att huruvida EU är framgångsrikt eller ej avgörs ytterst av andra aktörer än EU.
Potentiell stormaktsstatus kommer ytterst av möjligheten att kun- na kombinera olika makttyper, såväl materiella som immateriella, såväl tvingande som diskursiva. En normativ stormakt är den som lyckas ha infl ytande över hur andra tänker snarare än att agera genom tvingande medel. Ur ett sådant perspektiv är erkännandet som stor-
EU, KRISENOCHDENNYAGLOBALAORDNINGEN makt av andra parter centralt, vilket refl ekteras i vilken utsträckning andra aktörer internaliserar (anammar) de idéer som aktören i fråga för fram. Annorlunda uttryckt innebär detta att det ledarskap som stormaktsrollen defi nitionsmässigt innehåller måste uppfattas som legitimt av följarna.
Det fi nns en rad utmaningar mot att framgångsrikt agera norma- tiv stormakt. En del av dessa har att göra med stormaktsrollen som sådan, andra med för EU speciella omständigheter. Allmänt sett kan sägas att de makttyper som den normativa ambitionen baseras på är av relativt diffust slag, det vill säga att idémässigt infl ytande kan vara svårt att observera och under alla omständigheter uppnås över tid snarare än vid enskilda, direkt observerbara tidpunkter – EU:s arbete med demokratifrämjande åtgärder är här ett uppenbart exem- pel. Detta innebär att den normativa aktören är sårbar för anklagelser om ineffektivitet och i förlängningen bristande trovärdighet – lyckas man inte leverera politiskt utfall inom den tid som andra förväntar sig riskerar framtida utfästelser och offentligt uttalade ambitioner att betraktas som tomma ord. Här fi nns för EU en speciell problematik på så sätt att unionen i ökande utsträckning publikt kommunicerar att man vill spela en globalt avgörande roll, men besitter instrument som endast delvis kan leverera påtagliga resultat på kort sikt.
En andra utmaning är att normativt ledarskap många gånger är en svår balansgång mellan att projicera de värderingar man själv omfam- nar och erhålla legitimitet från de man önskar ska följa samma linje. Ledarskap kan återfi nnas i fl era olika former, bland annat struktu- rellt och idémässigt sådant, vilket faller tillbaka på de maktresurser aktören besitter. För EU är dess strukturella position, och inte minst vissa medlemsländers historiska arv i förhållande till utvecklings- länderna, besvärande ur ett strukturellt ledarskapsperspektiv. Sam- tidigt är EU:s idémässiga ledarskap i vissa avseenden mer legitimt än exempelvis USA:s.
En tredje utmaning är specifi k för EU-systemet och berör förhål- landet mellan EU-nivån och medlemstaterna. I korta ordalag åsyf- tas här utmaningen att inkorporera medlemstaternas åsikter inom ramen för en sammanhållen EU-politik. Om detta inte lyckas – vilket exempelvis Irakfrågan vid upprepade tillfällen illustrerat – så fram-
RIKARDBENGTSSON
står EU som svagt och är i realiteten ingen normativ stormakt (även om arbetet med en del centrala frågor, exempelvis demokratiutveck- lingen i Irak, fortgår oförändrat). Med andra ord är den EU-interna politiken avgörande för EU:s ledarskap som normativ stormakt på den globala arenan.
En fjärde och sista utmaning – förvisso av allmängiltig karak- tär men i specifi k tappning vad avser EU – är frågan om konsistens mellan de utrikespolitiska medlen. Mot bakgrund av EU:s speciella konstruktion kan instrument som formellt härrör från olika politik- områden komma i konfl ikt med varandra på grund av de olika logiker som gäller inom de lika områdena.