Douglass North, en av förgrundsgestalterna inom den nya institu- tionella teorin, talar om förekomsten av institutionella ramverk som utgörs av regler, informella beteendenormer och upprätthållandet av dessa. Med regler avser North bland annat politiska och juridiska regler, medan informella beteendenormer kan vara exempelvis kon- ventioner om hur man uppför sig eller oskrivna regler för hur vissa typer av situationer ska hanteras av de inblandade. De formella och informella reglerna och normerna kan upprätthållas genom bestraff- ningar, men även genom sociala sanktioner eller andra informella, internt tillämpade regler för uppträdande. North anser att det insti- tutionella ramverket påverkar vilka beslut som fattas inom ramen för politiska processer och menar att givna förhandsregler minskar osäker heten om utfallet och bidrar till ett mer effektivt beslutsfattande. Spegelbilden av detta är att förhandlingar blir mer svår genomförbara när det saknas tydliga regler och det är osäkert huruvida regelbrott leder till bestraffning. Enligt North har institutionella ramverk en viktig funktion att fylla genom att de kan bidra till lägre transaktions-
THOMAS ORDEBERG
kostnader för att nå fram till en uppgörelse. I det följande kommer den nya institutionella teorins analytiska raster att tillämpas på de krishanteringsåtgärder som beskrivits i föregående avsnitt.
Den händelseutveckling som skisserats visar på tydliga skillnader mellan hur penningpolitiska respektive fi nanspolitiska åtgärder vid- togs. Flera centralbanker, såsom ECB, beslöt i ett relativt tidigt skede om likviditetsstödjande åtgärder och kunde även genomföra koordi- nerade räntesänkningar. Dessutom slöts ett antal överenskommelser mellan centralbanker om bland annat valutaswappar. Den samman- tagna bild som tonar fram är att centralbanker, de penningpolitiska beslutsfattarna, i stor utsträckning lyckades samordna sin krishante- ring och vidta gemensamma åtgärder.
En förklaring till detta kan sökas i den typ av institutionella fak- torer som lyfts fram av North och andra forskare inom den nya insti- tutionella teorin. Inom centralbankssfären fi nns en lång tradition av internationellt samarbete, inte minst inom ramen för det arbete som bedrivs i anslutning till Bank for International Settlements (BIS) i Basel. BIS har sedan den skapades 1930 utgjort ett forum där central- banker inte bara har kunnat reglera förpliktelser gentemot varandra utan även diskutera aktuella frågor. Inom ramen för kommittéer och arbetsgrupper som administrativt sköts av BIS kan representanter för en överväldigande majoritet av världens centralbanker ta fram gemensamma standarder och riktlinjer för exempelvis kapitaltäck- ningsregler (de så kallade Basel II-reglerna).
Centralbanker världen över samarbetar också i Bretton Woods- institutionerna, inte minst Internationella valutafonden (IMF). Samarbetet i IMF involverar även medlemsländernas regeringar. För EU-ländernas centralbanker gäller dessutom att de självklart samver- kar intensivt inom ramen för det europeiska centralbankssystemet. Möten i ECB:s allmänna råd, den större konstellation där även cen- tralbankschefer från länder utanför eurozonen ingår, hålls återkom- mande. Det framstår som sannolikt att de kontaktytor och nätverk som skapats tack vare olika befi ntliga fora för centralbankssamarbete bidrog till att skapa goda förutsättningar för koordination – utan nå- got bindande mandat – av penningpolitiken även utanför den ”hårt” bundna eurozonen och med länder utanför EU. I avsaknad av bin-
HANTERINGAVFINANSKRISENIEU …
dande reglering framstår det som om informella normer varit till- räckliga för att möjliggöra ett välfungerande samarbete centralbanker emellan. En observation i detta sammanhang är att samarbete skedde även inom EU mellan centralbanker i och utanför eurozonen av - seende penningpolitiska beslut (räntesänkningar) samtidigt som det författningsreglerade samarbetet inom det europeiska centralbanks- systemet innebär att centralbanker i länder utanför eurozonen för en självständig penningpolitik.
I jämförelse har det fi nanspolitiska samarbetet inom EU fungerat avsevärt mindre effektivt, åtminstone när det uppstått situationer som nödvändiggjort ökade utgifter för enskilda medlemsstater. De aktörer som i huvudsak ansvarar för utformningen av fi nanspoliti- ken, medlemsstaternas regeringar, tenderar att hamna i konfl ikt när fördelningen av utgifter mellan medlemsländer ska göras. Ett av de tydligaste exemplen på detta är förhandlingarna om EU:s långsik- tiga budgetramar, de så kallade fi nansiella perspektiven. När det nu- varande fi nansiella perspektivet för perioden 2007–2013 skulle tas fram fanns det tydliga åsiktsskillnader mellan medlemsstater, och dessutom ett starkt inslag av värnande av nationella intressen. Stats- och regeringschefernas överenskommelse från december 2005 om det fi nansiella perspektivet 2007–2013 är för den oinvigde läsaren tämligen svåröverskådlig, och innehåller samtidigt en rad tydligt spe- cifi cerade åtaganden som rör till exempel särskilt stöd till någon eller några regioner i ett medlemsland och nedsättningar av vissa länders bidrag (”avgift”) till den gemensamma budgeten. Bakom dessa ut- tryckliga öronmärkningar av medel och specifi kationer av nedsatta avgifter anas hårda förhandlingar där nationella intressen har tillåtits spela en stor roll.
Det bör noteras att de omedelbara krisåtgärder som medlemssta- terna kom överens om i december 2008 – åtgärdsplanen och höj- ningen av det medelfristiga ekonomiska stödet – visserligen belastade EU-budgeten men inte innebar några krav på ytterligare tillskott från medlemsstaterna. Åtgärdsplanen uppställde krav på nationella åtgär- der, men det utgick inga sanktioner vid bristande uppfyllelse.
De sanktioner som kunde drabba enskilda medlemsländer, i sta- bilitets- och tillväxtpakten, ger snarare motsatta incitament genom
THOMAS ORDEBERG
paktens visserligen uppmjukade, men ändock, krav på en discipline- rad fi nanspolitik. Ett stort antal medlemsstater beräknas hamna på fel sida om ett eller fl era av paktens angivna gränsvärden avseende budgetåret 2009, och än fl er förutses hamna där 2010. Detta innebär, enligt paktens regler, inte i sig ett brott eftersom det kan fi nnas fakto- rer som medger överskridanden under vissa förutsättningar.
Efterlevnaden av paktens krav, och graden av ingripanden mot de länder som överskridit gränsvärdena, har dock varit svag även i goda ekonomiska tider. Utifrån ett institutionellt perspektiv verkar det fi nnas en skillnad mellan de formella reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten och de informella normerna i fråga om medlemssta- ternas efterlevnad samt hur reglerna har upprätthållits. Utifrån detta synsätt innebär de regeländringar i uppmjukande riktning som be- slutades 2005 att de formella reglerna nu överensstämmer bättre med den reella tillämpningen.
I de fall där länders ekonomiska intressen ställdes mot varandra – inte minst avseende Fortis – visade det sig att länderna hade svårt att enas om bördefördelningen och att uppslitande gräl ibland kun- de ske inför öppen ridå. Solvensstöd till enskilda banker och andra institut låg på varje medlemsstats eget ansvar och det saknades ex
ante-regler om hur kostnaden för stöd till gränsöverskridande insti- tut skulle fördelas. Liknande situationer hade heller inte förekommit tidigare i sådan utsträckning att det uppstått informella normer för bördefördelning eller förhandlingsarbete. Den informella norm som varit framträdande i andra diskussioner där medlemsstaters ekono- miska intressen ställts mot varandra var snarare att varje medlemsstat försökte maximera det ekonomiska utfallet för egen del.
I fallet Fortis blev utfallet en ad hoc-överenskommelse som träf- fades under stark tidspress och ledde till att en tidigare integrerad, gränsöverskridande bankverksamhet splittrades upp efter till stor del nationella linjer. Utifrån ett institutionellt perspektiv saknades här både formella regler om bördefördelning och informella normer som kunde ha underlättat förhandlingarna. Det rådde dessutom en osäkerhet om giltigheten i de överenskommelser som träffades efter- som bankens aktieägare även skulle ge sitt godkännande i efterhand avseende vissa avtal.
HANTERINGAVFINANSKRISENIEU …
I fråga om fi nansiell tillsyn förekom visst samarbete mellan natio- nella tillsynsmyndigheter före krisen. På global nivå har det före- kommit visst samarbete inom ramen för olika sammanslutningar för nationella tillsynsmyndigheter där bland annat icke bindande riktlinjer på olika områden har tagits fram. På EU-nivå har natio- nella tillsynsmyndigheter samarbetat inom Lamfalussysystemets nivå 3-kommittéer. Detta samarbete har dock inte inneburit lika täta kontakter som mellan centralbankerna inom ramen för det europe- iska centralbankssystemet. Nivå 3-kommittéerna har heller inte haft möjlighet att utfärda riktlinjer som binder medlemsstaternas tillsyns- myndigheter. I samband med en översyn av Lamfalussysystemet som gjordes före krisen överenskom medlemsstaterna om ett förstärkt kompetensutbyte mellan nationella tillsynsmyndigheter och om att skriva in i deras instruktioner eller motsvarande att de ska se till den ”europeiska dimensionen” i sin verksamhet. Det upplevda behovet av dessa åtgärder tyder på att samarbetet mellan nationella tillsyns- myndigheter inte upplevts som helt tillfredsställande.
En övergripande slutsats utifrån de skeenden som har kunnat iakttas i samband med krishanteringen är att de områden där varje medlemsstats budgetsaldo sätts i fara – fi nanspolitiska stimulansåt- gärder, ansvar för tillsyn över och solvensstöd till enskilda institut – är svåra att harmonisera. Den informella norm som tidigare kunnat iakttas, exempelvis i samband med 2005 års förhandlingar om det fi nansiella perspektivet, är att det snöda egenintresset i form av den egna pengapåsen talar tungt. I de fall som uppkommit under den fi nansiella krisen, till exempel Fortis, har en ytterligare dimension varit svårigheten att fastställa vilken medlemsstat som bär ansvaret, och därför bör ta kostnaden, för olika aspekter av krishantering i en- skilda gränsöverskridande institut.
Ett annat sätt att formulera slutsatsen ovan är dock att medlems- staterna uppvisar en befogad skepsis mot att påföras kostnader för fi nansiell krishantering när de inte bär ansvaret för den uppkomna situationen. Ett exempel på detta kan hittas i slutsatserna från Euro- peiska rådets möte den 18–19 juni 2009, där EU:s stats- och rege- ringschefer bland annat enades om principer för en omdanad och mer samordnad fi nansiell tillsyn i EU. Efter att ha rekommenderat
THOMAS ORDEBERG
tillskapandet av nya europeiska tillsynsmyndigheter framhåller rådet att beslut som fattas av de europeiska tillsynsmyndigheterna inte på något sätt bör påverka medlemsstaternas statsfi nansiella åtaganden. Beroende på infallsvinkeln kan denna passus ses som en manifesta- tion av egenintresse, eller som ett uttryck för en befogad skepsis mot oskäliga krav på fi nansiella åtaganden.
Vissa åtgärder för att bekämpa och motverka kriser har mer be- gränsad inverkan på medlemsstaternas utgifter, men kan samtidigt få stor inverkan på de fi nansiella marknadernas funktionssätt. Det rör sig om lagstiftning och reglering av de aktiviteter och aktörer som före kommer på fi nansmarknaderna. Som framgår av tidigare avsnitt har fl era förslag till ny lagstiftning, liksom förslag på en för- ändrad struktur för den fi nansiella tillsynen i EU, tagits fram som en följd av krisen. Att fi nansiella krisförlopp ofta kan ge impulser till genomgående förändringar av regelverk har påpekats av en av mottagarna av 2009 års ekonomipris, Oliver Williamson. Samban- det mellan fi nansiella kriser och reglering har också analyserats inom rätts vetenskaplig forskning. Några observationer med utgångspunkt i denna forskning tas upp i följande avsnitt.