Användningen av miljööverenskommelser i några andra länder

miljööverenskommelser i några andra

länder

6.1 Inledning

Internationella kartläggningar och fallstudier

I samband med att kommissionen utarbetade meddelandet om miljöavtal 1996 (se kapitel 5.4) genomfördes en kartläggning av användningen av miljööverenskommelser i medlemsländerna. Kartläggningen byggde på uppgifter från en grupp med nationella experter under kommissionen och en konsultstudie. Sammanlagt 300 överenskommelser redovisades i

kartläggningen. Dessa var inte jämnt spridda över hela EU då två länder (Nederländerna och Tyskland) stod för omkring två tredjedelar av det totala antalet.

Kommissionen har dessutom i samband med att detta styrmedel började uppmärksammas givit stöd till flera forskningsprojekt på området som även omfattat fallstudier över användningen i olika länder. I kapitel 3 nämndes ett projekt vars resultat publicerades 1998 av ELNI (The Environmental Law Networks International, www.oeko.de /elni/). Sedan dess har ytterligare projekt startats bland annat det sk CAVA-projektet (Concerted Action on Voluntary Approaches ). CAVA-projektet syftar bland annat till att etablera ett forskarnätverk på området, samla ihop forskningsresultat rörande

frivilliga angreppssätt i miljövårdsarbetet och sprida resultaten även utanför forskarvärlden. Forskningsinstitut från Frankrike, Belgien, Danmark, Tyskland, Italien och Irland deltar i nätverket. Ett annat projekt med stöd av EU är VAIE projektet (Voluntary Agreements Implementation and

Efficiency) som AKF (Amternes och Kommunernes Forskningsinstitut, www.akf.dk/vaie/) i Danmark har ansvarat för. I detta projekt har även institutionen för miljö- och energisystemstudier vid Lunds universitet deltagit.

Utöver detta arbete har även OECD, EEA med flera genomfört studier på området. Vi har från dessa arbeten, genom att delta i work-shops och genom egna intervjuer fått en bild av hur användningen av

miljööverenskommelsers ser ut i några länder. En sammanställning av resultatet redovisas i detta kapitel.

6.2 Miljööverenskommelser i Belgien

I Belgien finns det exempel på miljööverenskommelser både på nationell och regional nivå vilket är naturligt eftersom regionerna i landet har ett omfattande självstyre. De första överenskommelserna kom i slutet på 1980- talet. Antalet överenskommelser är inte så stort, sammanlagt 19 enligt en kartläggning från 199733. Överenskommelserna har hittills huvudsakligen gällt begränsningar av vissa kemikalier, utsläppsminskningar till luft samt avfallsområdet. Erfarenheterna av överenskommelser har varit negativa i några fall vilket har lett till att man i Flandern, som är en av regionerna i Belgien, 1994 infört en lag som reglerar hur ett miljöavtal skall se ut. Lagen innebär bl. a. att

• överenskommelserna måste ges formen av bindande avtal, • processen skall vara öppen för insyn,

• tillsyn av att avtalet följs skall kunna bedrivas, • sanktioner skall kunna utfärdas.

Industrin har dock ställt sig negativ till att ingå den här typen av avtal och därför har heller inga nya överenskommelser träffats i Flandern sedan lagen trädde i kraft. I Brysselregionen arbetar man också med att införa

rambestämmelser för miljöavtal.

I Wallonregionen finns det exempel på en form av lokala överenskommelser s.k. flodkontrakt. Användningen av flodkontrakt som styrmedel i Belgien lanserades av en stiftelse, ”Kung Baudouin- stiftelsen”, i början av 90-talet efter mönster från liknande kontrakt i Frankrike. Kontrakten har vanligtvis många parter från både offentlig sektor och privat. De privata parterna kan vara allt från privatpersoner som bor längs floden, industrier, fiskare, jordbrukare, skolor m.fl. I kontraktet åtar sig parterna att verka för en hållbar utveckling i området, uppfylla ett antal specificerade miljömål och att höja kunskapsnivån när det gäller påverkan av olika aktiviteter på den lokala miljön. Kontraktet omfattar själva floden, dess strandlinje och flodens avrinningsområde. 1996 var tre flodkontrakt färdiga för underskrift och ytterligare 6 projekt pågick i regionen.

6.3 Miljööverenskommelser i Danmark

I Danmark har överenskommelser traditionellt alltid varit en del av miljöarbetet men att använda en miljööverenskommelse istället för andra styrmedel för att lösa ett miljöproblem är en ganska ny företeelse som

ELNI, 1998, Environmental agreements The Role and Effect of Environmental Agreements in Environmental Policies

uppkommit först under slutet på 80-talet. Miljööverenskommelser har inte någon central betydelse i dansk miljöpolitik utan de har använts för att komma tillrätta med relativt begränsade miljöproblem och under särskilda omständigheter då en bransch har ett gemensamt problem som kräver en gemensam handling3435. Dansk industri är positiv till

miljööverenskommelser och föredrar att det används när så är möjligt då de ser detta styrmedel som det mest flexibla, effektiva och mjuka.

Miljööverenskommelser förhandlas ofta under villkoret att om man inte kommer överens är alternativet att en lagstiftning införs. Det finns även exempel på att man i Danmark på avfallsområdet kombinerar

överenskommelser med användning av miljöskatter och avgifter. Enligt inventeringar som gjorts på 90-talet har omkring 20

överenskommelser träffats i Danmark 36. Överenskommelserna gäller främst åtgärder inom avfallsområdet och industriella processer (kemikalier).

Överenskommelserna kan ingås både i bindande och icke bindande form. 1991 infördes en bestämmelse i den danska miljölagstiftningen37 som ger Miljö- och Energiministern möjlighet att bestämma bindande mål på främst produkt/avfallsområdet och att ingå bindande avtal med industrin om uppnåendet av målen. Avtal kan ingås med både branschorganisationer och enskilda. Avtalen skall främst betraktas som fallande under det

offentligrättsliga regelverket eftersom de ersätter användandet av traditionella rättsliga metoder38. Vid ingåendet av avtal skall vissa

omständigheter beaktas för att tillförsäkra att offentligrättsliga principer blir tillgodosedda. Överenskommelsen skall remitteras till alla berörda

intressegrupper. Det finns även möjlighet att utfärda stödjande lagstiftning för att fånga upp fripassagerare. Avtalen kan undanta tillämpningen av tvingande lagstiftning. Den sanktion som kan användas om avtalet inte följs är främst hotet om lagstiftning. I miljölagstiftningen finns möjlighet för miljöministern att utfärda regler om böter i de fall en överenskommelse inte följs. Miljöministern har dock inte utnyttjat detta bemyndigande. Det bör noteras att den här typen av bindande miljööverenskommelser hittills endast har använts i ett fall i Danmark (insamling av blybatterier). Troligen

beroende på att industrin inte är intresserade av att ingå den här typen av formaliserade överenskommelser. 34 EEA, 1997 35 ELNI, 1998 36

Miljöstyrelsen 1996, Voluntary environmental agreements 37

Miljöbeskyttelseloven 10§ 38

1993 infördes en koldioxidskatt på industriverksamheter i Danmark som höjdes 1996. Skatten gäller även för energiintensiv industri men

skattebestämmelserna möjliggör att de företag som ingår avtal om

energieffektiviseringsåtgärder med Energistyrelsen får en lägre skatt. Dessa avtal är kopplade till skattelagstiftningen snarare än till miljölagstiftningen. 1998 genomförde Miljöstyrelsen en utvärdering av hur arbetet med

miljööverenskommelser har fungerat hittills i Danmark39. Där redovisas bl a följande slutsatser:

Det har varit betydligt mer resurskrävande än väntat att få till stånd överenskommelserna. Ofta har kompletterande styrmedel också behövt införas för att komma till rätta med problemet att inte alla företag omfattas av avtalen och därmed kan agera som fripassagerare (free-riders) som åker snålskjuts. Förhandlingarna har kritiserats för att de varit för slutna. Några av avtalen har inte uppfyllts och de har därför ersatts av tvingande

lagstiftning.

Som ett resultat av utvärderingen har den danske miljöministern tillkallat en grupp som skall ge förslag på förbättringar och föreslå riktlinjer för den framtida användningen av miljööverenskommelser i Danmark40 . Även systemet där avtal med energiintensiv industri kan ge lägre koldioxidskatt har utvärderats41. Utvärderingen visade bland annat att systemet ger lägre koldioxidutsläpp utan att företagens konkurrenskraft påverkats negativt. Energieffektiviteten har förbättrats i företag där höjda energiskatter inte uppfattas som ett realistiskt styrmedel. Kostnaderna för att genomföra och verifiera de energikartläggningar som ingår som en del i avtalen uppfattas dock som höga och vissa förenklingar ska nu införas i syfte att reducera dessa42.

Miljöstyrelsen 1998, Survey on voluntary agreements between the minister of

Environment and Energy (Danish Environmental Protection Agency) and Danish Trade and Industry

Jesper Hermansen Miljöstyrelsen, 1999, Voluntary approaches in the perspective of the Danish Environmental Protection Agency, föredrag vid CAVA 2 nd workshop 25-26 maj 1999 i Köpenhamn

Energistyrelsen 1998, Evaluering af energiaftalernes effekt 42

Renato Ezban Energistyrelsen 1999, What is going to happen with the agreements in the danish energi sector ?föredrag vid CAVA 2 nd workshop 25-26 maj 1999 i Köpenhamn

6.4 Miljööverenskommelser i Nederländerna

I Nederländerna tog miljöarbetet liksom användningen av

miljööverenskommelser (”covenants”) som styrmedel fart i slutet på 80- talet. Regeringen tog 1989 fram en nationell miljöstrategi (NEPP-National Environmental Policy Plan) som kompletterades 1990 med NEPP-plus. I dessa dokument formulerades en strategi för hur en hållbar utveckling skulle kunna uppnås till år 2010. I NEPP och NEPP-plus finns över 200

kvantitativa miljömål och olika ”target groups”, (målgrupper) pekas ut vilka bär ett ansvar för att miljömålen uppfylls. De sju målgrupperna är industri, byggbransch, raffinaderier, jordbruk, konsumenter, transport och energi. Industrins medverkan för att uppnå miljömålen pekas ut som särskilt betydelsefull. Som ett resultat av dessa planer har ett antal

överenskommelser (covenants) träffats som bygger på målen43 i NEPP och NEPP-plus. Dessutom har ett antal liknande överenskommelser rörande energibesparing träffats (s.k. långsiktiga avtal, long term agreements, LTAs). EU:s kartläggning från 1996 visade att Nederländerna var det EU- land som hade det största antalet miljööverenskommelser, då fanns det 107 gällande överenskommelser i landet.

1994 gav VROM (miljöministeriet) ut anvisningar för hur dessa överenskommelser skall utformas. Se faktarutan nedan:

Ett av motiven bakom upprättandet av covenants med olika branscher var att man på så sätt enklare (än med traditionell lagstiftning) kunde "översätta" de av parlamentet beslutade miljömålen till mål och åtgärdsprogram för målgrupper och enskilda företag. (intervju Glasbergen nov 99)

Som tidigare nämnts används covenants mellan myndigheter och enskilda företag för att uppnå de av regeringen uppställda miljömålen. Avtalen bygger på vägledande branschöverenskommelser. För de företag som slutit avtal, tagit fram en miljöplan och infört ett miljöledningssystem tillämpas en förenklad tillståndsgivningsprocedur enligt den tvingande

miljölagstiftningen. Enligt Glasbergen44är det viktigt att betrakta avtalen

Intervju med Pieter Glasbergen, professor vid Universitetet i Utrecht, Nederländerna, den 25 november 1999.

Covenants består av civilrättsligt bindande avtal mellan enskilda företag och myndigheterna. Avtalen baseras på en överenskommelse som tidigare träffats mellan branschorganisationen i fråga och berörda ministerier och

myndigheter. Dessa branschöverenskommelser är däremot inte juridiskt bindande utan bara vägledande. Avtal mellan staten och enskilda används genomgående som ett styrmedel i Nederländsk politik på många områden. Enligt riktlinjerna för covenants kan bindande avtal slutas mellan centrala myndigheter och andra parter både inom det offentligrättsliga och civilrättsliga området. Innan en covenant ingås skall en utvärdering göras om det mål man vill uppnå bäst uppnås med en covenant. Om valet står mellan att ingå en covenant eller lagstiftning, skall lagstiftning väljas. En covenant kan anses vara ett lämpligt instrument för att komplettera andra styrmedel såsom lagstiftning, andra myndighetsåtgärder eller för att stödja informationsinsatser. Covenants kan också tjäna som ett instrument att föregå lagstiftning, för att t.ex. uppnå resultat snabbare än vad lagstiftningsproceduren tillåter eller för att utforska vilken form en framtida lagstiftning skall ta. Enligt riktlinjerna skall bland annat följande frågor beaktas.

- I princip skall inte covenants användas för att genomföra EG- lagstiftningen. Undantag från denna princip kan dock accepteras om genomförandet kan ske utan att rättsförluster uppstår i jämförelse med om genomförande hade skett via lagstiftning.

- Covenants måste vara utformade så att alla parter blir bundna av avtalet. Avtalet skall i princip vara skriftligt och huvudregeln är att en minister företräder staten.

- Det skall finnas möjligheter för andra aktörer att tillträda avtalet - Avtalet skall precisera parternas intentioner samt de rättigheter och

skyldigheter som följer av avtalet.

- Avtalet får inte strida mot nationell lagstiftning och det får inte innebära åtagande för staten som går utöver dess konstitutionella kompetens. - Om parterna har för avsikt att avtalet inte skall medföra rättsföljder, d.v.s.

att avtalet endast skall vara ett gentlemans agreement, skall detta anges. - Avtalet skall ange hur tvister till följd av avtalet skall lösas.

- Avtalstiden skall anges.

- Avtalet skall innehålla regler om hur utvärdering av resultat skall genomföras.

Vid upprättande av covenants skall man beakta om skäl finns att parlamentet och EU-kommissionen skall granska avtalet. Vidare skall allmänheten ha tillgång till avtalet om andra än de avtalsslutande parterna kan bli berörda.

som komplement till den tvingande lagstiftningen, för att på så sätt uppnå effekter som enbart lagstiftning och tillståndsgivning inte kan uppnå. Han menar dock att det måste finnas en naturlig koppling mellan de bägge instrumenten. På det sätt som systemet är uppbyggt i Nederländerna ser han inte att det uppstår ett demokratiskt underskott. Dels finns det angivet i riktlinjerna för covenants att berörda institutioner skall ges möjlighet att deltaga och att allmänheten skall ha insyn, dels är systemet endast ett

komplement till den tvingande lagstiftningen. Avtalen är dessutom kopplade till politiskt förankrade miljömål. Glasbergen menar att man inte har något större problem med fripassagerare i det här systemet i Nederländerna eftersom de som inte ingår avtal fångas upp av lagstiftningen och strängare tillståndsprocedurer. Vad händer då om ett företag får strängare villkor i ett tillstånd enligt lagstiftningen än vad som avtalats i en covenant ? En

holländsk domstol har avgjort ett ärende där ett företag ansåg att

tillståndsmyndigheten ville gå längre än vad som avtalats i en covenant. Domstolen ansåg att den tvingande lagstiftningen aldrig är bunden av vad som avtalats i en covenant, d.v.s att lagstiftningen alltid går före avtalen45 Sammanfattningsvis anser Glasbergen att:

• Covenants inte fungerar som ett självständigt styrmedel, men är utmärkt som komplement till lagstiftning för att uppnå miljöpolitiska mål (för vissa typer av företag och branscher)

• Covenants måste rymmas inom den konstitutionella ramen.

• En koppling bör finnas till lagstiftning och tillståndsgivning, bl.a. för att fånga in fripassagerare.

1993 skrevs en betydelsefull överenskommelse under av kemiindutrin, miljö-, närings- och transportministerierna samt ansvariga myndigheter på lokal och regional nivå. Drygt 90% av företagen inom denna bransch är i dag anslutna till överenskommelsen46. Överenskommelsen med

kemiindustrin är tänkt att fungera som ett mönster för andra

överenskommelser. Genomförandet har därför utvärderats särskilt och man har då funnit att systemet med miljöplaner i huvudsak har fungerat bra men att det också funnits brister bland annat i utformningen av företagens redovisning 47.

På grund av de negativa erfarenheterna från företagens miljörapportering har man numera infört en lag i Nederländerna som gör miljörapporterna obligatoriska för alla företag.

Detta borde dock, beroende på hur avtalet är formulerat, kunna innebära att staten kan bli skadeståndsskyldig gentemot det företag man ingått avtal med.

OECD 1999, Voluntary approaches for environmental policy in OECD countries: an assessment

The inspectorate for the environment 1997/113. Evaluation of the Company Environmental Plans of Chemical Industry

Andra utvärderingar som gjorts av det nederländska systemet visar att problem har uppstått när överenskommelserna har omfattat branscher med många och små företag. Ett skäl till detta kan vara att de enskilda företagen inte varit tillräckligt delaktiga i branschens åtagande. Den här typen av branscher har t.ex. inte klarat av att få fram den redovisning som de åtagit sig på företagsnivå. Detta gäller t.ex. för branscher som ytbehandlare, grafisk industri, jordbruk och handelsträdgårdar48.

1998 kom en tredje nationell miljöplan i Nederländerna, NEPP 3. I planen redovisar man sektorsvis hur utsikterna ser ut att uppfylla de miljömål som satts upp i de tidigare miljöplanerna. Man redovisar även vilka styrmedel som är särskilt viktiga för att nå målen. Användning av covenants som styrmedel nämns särskilt visavi livsmedelsindustrin, tillverkare av gödningsmedel, andra industribranscher och detaljhandeln. De miljömål man satt upp för minskade utsläpp av kväveoxider och koldioxid i de tidigare miljöplanerna har visat sig särskilt svåra att uppfylla och man vill nu öppna för ett mer flexibelt system där företagen via

branschöverenskommelser ges möjlighet att sins emellan sprida insatserna på ett effektivt sätt (handel med utsläppsrättigheter).

När det gäller användningen av LTA:s, Long Term Agreements, på energiområdet så baseras dessa på överenskommelser mellan "Näringsdepartementet" (ministry of economic affairs) och olika samhällssektorer om att förbättra energieffektiviteten med en viss

procentsats (för industrin har i medeltal gällt en förbättring med 20% under perioden 1989 -2000). Målet för servicesektorn har legat på mellan 25-35% mellan samma årtal. Sammanlagt 32 sektorer har träffat den här typen av överenskommelser sedan 1992. En utvärdering som redovisades199749 visade att de uppsatta målen i de olika avtalen förefaller kunna uppnås. I NEPP plus (se ovan) sattes som mål att koldioxidutsläppen skulle minska med mellan 3-5% mellan 1989 och 2000. Sättet att klara detta mål blev bland annat att ingå långtidsavtal om energieffektiviseringar (i avtalen preciseras dock inte några mål om absoluta reduktioner av koldioxidutsläpp eller energianvändning). Det var Näringsdepartementet som drev fram denna lösning medan Miljödepartementet förordade en koldioxidskatt och lagstiftning som styrmedel på området. Genom långtidsavtalen tog den holländska regeringen på sig att inte införa en koldioxidskatt eller liknande.

Glasbergen (1998). ”Modern Environmental Agreements: A Policy Instrument Becomes a Management Strategy”, Journal of Environmental Planning and Management, 41(6), 693- 709, University of Newcastle upon Tyne.

Glasbergen 1999, The Dutch Long Term Agreements on Energy Efficiency Improvement, Environment and Pollution, Vol 11, No 2, 1999

Målen på klimatområdet har nu skärpts och nya avtal om energibesparingar har börjat förhandlas med industrin. Den holländska klimatstrategin50 har som mål att landet ska ha minskat sina koldioxidutsläpp med 6% 2008-2012 jämfört med 1990-års nivå. Industrin menar nu (liksom man framförde inför den förra förhandlingsomgången i början av 90-talet) att det inte finns någon besparingspotential kvar i industrin. För den energiintensiva industrin har man kommit fram till s.k. "benchmarking överenskommelser" som går ut på att de enskilda företagen skall tillhöra de världsledande i sitt slag när det gäller energieffektivitet under perioden fram till och med år 2012. De företag som inte deltar i eller följer "benchmarking överenskommelsen" eller de överenskommelser som görs med företag som har en lägre energiförbrukning kommer att få krav på sig att man vidtar

energibesparingsåtgärder via sina miljötillstånd. Staten ger dessutom skattereduktioner för investeringar som medför energibesparingar och till projekt där spillvärme tillvaratas. Den holländska klimatplanen inkluderar dessutom överenskommelser och regler om minskad användning av udda växthusgaser som HFC och PFC som ersättning för freoner.

6.5 Miljööverenskommelser i Tyskland

I Tyskland51 har man infört miljölagstiftning på de flesta områden. Intresset har därför ökat för alternativa styrmedel som t.ex. ekonomiska styrmedel, informativa styrmedel (miljöledning, miljömärkning) och

miljööverenskommelser. 1994 uttalade den dåvarande regeringen att man ansåg att överenskommelser var ett bra styrmedel som t. o. m. vara att föredra framför lagstiftning i vissa fall. Det har dock även riktats kritik52 mot användningen från miljöorganisationer och forskare bl.a. eftersom insynen varit obefintlig. Kritik riktas också mot att det demokratiska inflytandet blir lidande om man ersätter lagstiftning med

överenskommelser/åtaganden. Ett annat problem som Jühlich pekar på är att stor möda läggs ned på själva framförhandlandet av en överenskommelse medan kontroll av efterlevnad och uppföljning ofta glöms bort. Positiva exempel på överenskommelser i Tyskland är sådana överenskommelser som ingåtts kring en begränsad fråga, t.ex. en kemikalie som används av ett fåtal företag. Det har även fungerat bra i de fall överenskommelser använts för att genomföra en viss lagstiftning. Som exempel anges

förpackningslagstiftningen där branschen, i likhet med den svenska

www.minVROM.nl december 1999, The Netherlands Climate policy imlementation plan, measures in industry

EEA 1997 och ELNI 1998 52

lagstiftningen, själva i hög utsträckning får utforma hur målen med lagstiftningen skall uppnås.

Enligt EU-kartläggningen från 1996 hade 93 överenskommelser träffats i Tyskland varav de flesta under de senaste fem åren. Intresset för styrmedlet väcktes redan under 70-talet men användningen tog fart först mot slutet av 80-talet. Överenskommelserna handlar var och en om enskilda

In document Miljööverenskommelser (Page 46-57)