EU och miljööverenskommelser

En viktig faktor att ta hänsyn till när man diskuterar miljööverenskommelser är förstås EG-rätten. Införandet av eventuella miljööverenskommelser måste

28

betraktas dels i förhållande till EG-fördraget och reglerna om den fria

marknaden samt i förhållande till den sekundära EG-rätten, d.v.s. de direktiv och förordningar som kan påverkas av eventuella överenskommelser. Det är även intressant att titta på den inställning till styrmedlet

miljööverenskommelser som finns inom EU. Det konkurrensproblem som miljööverenskommelser kan utgöra inom den inre marknaden har

behandlats ovan.

I det femte miljöhandlingsprogrammet förordar kommissionen ett utökat användande av andra styrmedel eftersom man anser att enbart lagstiftande åtgärder är otillräckliga.

”då tidigare miljöåtgärder brukade vara föreskrivande enligt principen ”du skall inte” är den nya strategin mer inriktad mot principen ”låt oss arbeta tillsammans”. Detta återspeglar den växande insikten inom industrin och affärsvärlden att industriföretagen inte bara är en betydande del av

(miljö)problemet utan också att de måste hjälpa till att lösa problemet. Den nya inställningen medför framförallt en förstärkt dialog med industrin och en uppmuntran under lämpliga förhållanden till frivilliga avtal och andra former av självreglering”29.

I meddelande från Kommissionen till Rådet och Europaparlamentet om miljööverenskommelser (KOM(96) 561 slutlig)30 behandlas frågan om användande av miljööverenskommelser både på nationell nivå och på EU- nivå. Bl.a. säger man följande.

”Avtal med industrin, framförallt om de ingås på gemenskapsnivå, kan minska behovet av reglerande insatser genom effektiva åtgärder av

industrin, innan en lagstiftning behövs. De kan även användas för att på ett kostnadseffektivt sätt genomföra reglerande mål i enlighet med

gemenskapsdirektiv. Avtalen kan även medverka till en begränsad detaljnivå i lagstiftningen.”

Miljööverenskommelser i medlemsländerna

Av meddelandet framgår att Kommissionen anser att

miljööverenskommelser kan användas som ett instrument för att genomföra generella mål fastställda i EG-direktiv. När direktiv föreskriver om allmänna mål eller program kan bindande miljööverenskommelser användas som ett genomförandeinstrument istället för lagstiftning. Som exempel anges att ett

29

KOM (92)23, 3.4 1992 p 31

30

Rådet antog hösten 1997, med anledning av kommissionens meddelande, en resolution om miljööverenskommelser (97/C 321/02).

stort antal direktiv på miljöområdet kräver att medlemsstaterna ställer upp program för utsläppsminskning. Bindande överenskommelser nämns i de fallen som ett mycket lämpligt och effektivt verktyg för genomförande. När ett direktiv å andra sidan fastställer rättigheter och skyldigheter för enskilda anses det dock knappast möjligt att genomföra detta genom

överenskommelser eftersom det finns svårigheter att fånga upp alla som berörs av direktivet, t.ex. fripassagerare och nya aktörer. Även EG- domstolen har uttalat sig negativt om att genomföra bindande direktiv via icke-bindande överenskommelser. Det kan noteras att hittills har

miljööverenskommelser inte i något medlemsland använts för att genomföra EG-lagstiftningen.

I kommissionens meddelande rekommenderas följande riktlinjer för användandet av miljööverenskommelser antingen som genomförande av gemenskapsdirektiv eller oberoende av gemenskapslagstiftningen.

Riktlinjerna syftar till att säkerställa effektivitet, trovärdighet och insyn vid ingåendet av överenskommelser.

• Samråd med grupper som blir berörda av avtalet.

• Kontraktsenlig form, bindande avtal anses vara den form som är lämpligast för att genomföra vissa bestämmelser i

gemenskapsdirektiven.

• Kvantifierade mål, d.v.s. att det mål som skall uppnås med avtalet är absolut.

• Stegvis genomförande.

• Kontroll av resultat, d.v.s. en utvärdering av alla avtal är nödvändig. • Information till allmänheten och insyn.

• Oberoende kontroll av resultat, t.ex. av ett oberoende kontrollorgan.

Ur ett avtalsrättsligt perspektiv rekommenderas att följande riktlinjer används vid ingåendet av miljöavtal.

• Parterna i miljöavtalet måste uttryckligen anges. När en av parterna är en företagssammanslutning bör det anges om den agerar för medlemmarnas räkning eller för egen räkning

• Avtalets syfte måste preciseras • Parternas förpliktelser måste anges.

• Beteckningar, t.ex. tekniska sådana måste definieras, varvid definitioner i tillämplig lagstiftning skall beaktas.

• Villkor och förfaranden för anslutning till avtalen bör anges. Skälet till detta är att miljöavtalen är av allmänt intresse och en del av

miljöpolitiken vilket betyder att även parter som inte är anslutna till viss intresseorganisation bör ha rätt att ansluta sig.

• Avtalstiden för miljöavtalen bör anges

• Revidering av miljöavtalet skall vara möjlig för anpassning till teknisk utveckling och förändrade marknadsvillkor.

• Ensidigt avslut av bindande avtal av endera parten skall tillåtas när avtalet inte följs

• Beroende på medlemsstaternas rättssystem måste avtalet definieras som civilrättsligt eller offentligrättligt, vilket avgör t.ex. hur tvister till följd av avtalet skall lösas.

Miljööverenskommelser på gemenskapsnivå

I kommissionens meddelande tas även användandet av

miljööverenskommelser på gemenskapsnivå upp som ett instrument för att genomföra gemenskapspolitiken. De administrativa styrmedel som nämns i EG-fördraget är förordningar, direktiv och beslut, vilket betyder att

gemenskapens institutioner knappast kan ingå bindande överenskommelser som ett medel för att uppnå miljöpolitiken. Ett flertal frivilliga åtaganden har ingåtts vilket har betraktats som en positiv väg att uppmuntra aktiva insatser från industrin och stimulera till effektiva åtgärder. Några viktiga huvudaspekter nämns för att miljööverenskommelser skall kunna användas på gemenskapsnivå. Villkoren för att ingå åtaganden på gemenskapsnivå måste vara fördelaktiga, t.ex. ett litet antal starka företagssammanslutningar som förhandlingspart. Överenskommelserna måste omfatta lämpliga

områden, t.ex. för att genomföra långsiktiga målsättningar. Den

institutionella ramen är viktig. Med detta menas att åtaganden bör grundas på målsättningar som stöds av gemenskapens institutioner, t.ex.

parlamentets och rådets resolutioner eller av internationella konventioner. Vidare bör de riktlinjer som rekommenderas för upprättande av

överenskommelser på nationell nivå beaktas på gemenskapsnivå, med undantag för kravet om kontraktsenlig form.

Sedan meddelandet skrevs har fyra överenskommelser ingåtts på gemenskapsnivå och ett stort antal förslag om åtaganden ligger för

närvarande på kommissionens bord31. Förslagen berör främst klimat-, varu-, kemikalie- och avfallsfrågor. Enligt ett meddelande från kommissionen om förberedelser för genomförande av Kyoto-protokollet32 inbjöds industrin att före utgången av 1999 inkomma med förslag till överenskommelser för utsläppsminskningar. Överenskommelserna beräknas vara ingångna före utgången av år 2000.

Inom kommissionen tycks det finnas olika åsikter om instrumentet frivilliga överenskommelser. Å ena sidan anförs styrmedlet i flera sammanhang i mycket positiva ordalag som ett effektivt och flexibelt instrument för att genomdriva miljöpolitiken, medan det i andra sammanhang, bl.a. av tjänstemän på kommissionen, pekas på de olika problem som styrmedlet

31

Environment Watch: Western Europe 1 oktober 1999 32

innebär. Följande problem kan identifieras som är specifika för ingåendet av överenskommelser på gemenskapsnivå.

Bindande överenskommelser kan inte ingås mellan kommissionen och industrin. Trots detta har den överenskommelse som ingåtts mellan kommissionen och den europeiska bilindustrin under 1998 åtminstone i delar formen av ett avtal enligt vilket kommissionen har gjort vissa åtaganden.

Eftersom frivilliga överenskommelser inte finns omnämnt i EG-fördraget finns det inte heller inrymt i de institutionella ramarna. Hittills har

kommissionen varit den part som företrätt gemenskapen i förhandlingar med industrin. Parlamentet har riktat kritik mot kommissionen för att de inte blivit delaktiga enligt den medbestämmandeprocedur som finns när gemenskapslagstiftning ingås.

Överenskommelser på gemenskapsnivå kräver stora insatser av

kommissionen för att administrera själva ingåendet av överenskommelsen och kontrollera efterlevnaden. Vid genomförandet av direktiv förväntas det att medlemsländerna sköter den funktionen.