Näringsliv –processer inklusive sanering av förorenade områden

Miljööverenskommelser som styrmedel för minskade processutsläpp från industrin ?

I miljömålspropositionen66 konstaterar regeringen att utsläppen från industriprocesser i Sverige ”har minskat kraftigt genom konsekvent

tillämpning av miljöskyddslagen”. Utsläppsstatistik visar att vi även sett i ett

internationellt perspektiv har kommit långt på detta område. Till de miljöfrågor som återstår att lösa hör industrins bidrag till utsläpp av klimatgaser och användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier67. Fortfarande återstår även ett stort antal områden som behöver saneras som förorenats p.g.a. industriella processer.

Införandet av miljöbalken innebär att prövningen av verksamheter ska ske utifrån en samlad bedömning av hur verksamheten påverkar

förutsättningarna för en hållbar utveckling (prövning mot de allmänna hänsynsreglerna). Vid en sådan prövning skall hänsyn inte bara tas till utsläpp utan även till hushållning med naturresurser och energi, kemikaliehantering, avfall och transporter. I miljömålspropositionen68 understryker regeringen betydelsen av att arbetet med omprövning drivs vidare och inriktas mot sådan verksamhet som har störst betydelse för att nå de nya miljömålen. Omprövning kan ske genom att industrin själv begär det eller genom en begäran från Naturvårdsverket, Länsstyrelserna eller

Kammarkollegiet.

I samma avsnitt i propositionen aviserar regeringen att man tänker fortsätta dialogen med näringslivet med inriktningen att stimulera processer som leder till resurseffektivisering och kretsloppsanpassning.

Miljövårdsberedningen får i uppdrag att förbereda för en sådan dialog ( se kapitel 9.5). Processen skall inriktas både mot insatser från staten och på frivilliga åtaganden från industrin. Dialogen skall även syfta till att utveckla befintliga men även nya styrmedel för näringslivet. Bland de styrmedel som

66

Prop1997/98:145 s 308 67

varav en del sedan går in i de varor som produceras 68

nämns som aktuella hör "långsiktiga överenskommelser". Lagstiftning och miljöskatter nämns däremot inte.

NUTEK pekas i miljömålspropositionen ut som den myndighet som har huvudansvaret för industrirelaterade frågor. NUTEK har också inom ramen för sitt miljömålsuppdrag under 1999, tillsammans med Naturvårdsverket, inlett en samverkan med olika branscher för att "skapa samsyn kring möjligheter och hinder för att nå miljömålen".

Avsnittet om dessa frågor i miljömålspropositionen ger en något oklar bild av vilka styrmedel som är prioriterade på området. Eller också är bilden klar såtillvida att den visar att det handlar om en mångfald av styrmedel som alla skall användas så långt det går. Det som är oklart handlar snarare om hur de olika styrmedlen kan komplettera varandra på bästa sätt.

För att en dialog med näringslivet skall kunna leda till frivilliga åtaganden så behöver betydelsen av dessa i förhållande till andra styrmedel,

exempelvis lagstiftningen, bli tydligare. Det är tveksamt om man från industrins sida accepterar en ordning med dubbla procedurer och

överenskommelser som inte ger någon försäkring mot ytterligare pålagor. Det finns också invändningar från rättslig synpunkt mot en sådan ordning (se kapitel 5).

Samverkans främsta syfte och förtjänst skulle istället kunna vara, precis som NUTEK är inne på, att den kan ge ett underlag till hur åtgärdsmöjligheterna och styrmedlen ser ut på området och i förlängningen hur de relevanta miljömålen (exempelvis rörande kemikalieanvändningen, utsläpp av klimatgaser m.m.) skulle kunna översättas till den aktuella branschen och till slut till enskilda företags verksamhet. Ett sådant underlag skulle sedan kunna fungera som stöd för företagens interna miljöarbete med

miljöledningssystem och på det sättet få betydelse vid tillståndprövning och vid tillsyn enligt balken (miljöbalken skall ju användas för att styra mot miljömålen).

Vi finner inte att det finns anledning att generellt arbeta med miljööverenskommelser på detta område. När det gäller utsläpp av klimatgaser och sanering av förorenade områden (se nästföljande avsnitt) och kemikalieanvändningen kan det dock finnas anledning att gå vidare och närmare studera förutsättningarna.

Miljööverenskommelser som styrmedel för minskad energianvändning och lägre utsläpp av klimatgaser från industrin

Industrisektorns andel av de samlade utsläppen av klimatgaser och den samlade energiförbrukningen är hög. Industrin är även betydelsefull eftersom sektorn påverkar den totala användningen av transporter i landet genom de varutransporter som följer med den industriella verksamheten och dessutom påverkar den totala energiförbrukningen som olika produkter

orsakar. Den samlade energianvändningen inom industrin (exklusive transporter och produkter) uppgick 1998 till omkring 38% av den totala energianvändningen i landet och utsläppen av koldioxid från industriell energianvändning och industriella processer uppgick till omkring 29%69. I Sverige svarar ett fåtal branscher för merparten av industrins

energiförbrukning. Massa och pappersindustrin står för nästan 45%, järn- och stålverken för 14% och den kemiska industrin svarar för 7%. Den energiintensiva industrin svarar alltså för 2/3 av industrins totala energianvändning70.

Styrmedel

Vilka styrmedel är då aktuella på området ? I det förra avsnittet redogjordes för några av de styrmedel som är aktuella i Sverige. I ett meddelande från EU kommissionen 71om förberedelser inför genomförandet av

Kyotoprotokollet ger kommissionen sin syn på vilka styrmedel som är viktiga för att klara av EU:s gemensamma åtagande på området. Kyotoprotokollet innebär bland annat att parterna som skrivit under

protokollet skall kunna visa upp betydande framsteg redan år 2005. När det gäller att få till stånd åtgärder på bl.a. industriområdet nämns främst

följande styrmedel:

Tabell 3: exempel på styrmedel på klimatområdet

Ekonomiska styrmedel, skatter Kommissionen uppmanar medlemsländerna att utveckla egna skatteincitament visavi företagen. Kommissionen har under en längre tid inte lyckats med att driva igenom ett utvidgat energiskattedirektiv. Miljööverenskommelser Kommissionen inbjuder berörda industriförbund att

anmäla sitt intresse att före utgången av 1999 ange vilka åtaganden man är beredda att göra (produkter och processer). Överenskommelser kan också komma att användas för att begränsa användningen av s.k. udda växthusgaser (halogenerade gaser)

Flexibla mekanismer- handel med utsläppsrättigheter Överväger inrättandet av ett EU gemensamt system för handel med utsläppsrättigheter till år 2005.

Projektbistånd- utvecklingsbistånd

För industriområdet nämns dessutom följande styrmedel: EMAS, energimärkning, integration av miljöhänsyn i standardiseringsarbetet, FoU bidrag samt regelbunden översyn av de referensdokument som beskriver bästa tillgängliga teknik i IPPC direktivet.

IPPC direktivet har införlivats i svensk lagstiftning genom miljöbalken.

69

Energiläget 1999 i siffror, Energimyndigheten november 1999 70

Energiläget 1998, Energimyndigheten juni 1998 71

Näringslivet har reagerat på EU:s inbjudan att föreslå åtaganden om minskade klimatgasutsläpp, se också kapitel 5.4.

Klimatkommittén (M 1998:06) som tillsattes av regeringen i samband med miljömålspropositionen har i uppgift att ge förslag på kostnadseffektiva strategier för att uppnå miljömålen på klimatområdet, främst

Kyotoprotokollet. Kommittén skall lämna sitt betänkande i april 2000. Användningen av miljööverenskommelser eller långtidsavtal som de brukar kallas på energiområdet utreds även av Näringsdepartementet som har gett två forskare i Lund i uppdrag att studera förutsättningarna närmare. I en rapport 72 redovisas resultatet så här långt. Där görs en rad

rekommendationer om hur man bör gå vidare.

Utredarna förordar att man om man vill använda miljööverenskommelser på energiområdet ska man välja förhandlade överenskommelser i motsats till att acceptera ensidiga åtaganden från industrin eller ta initiativ till statliga program för frivillig anslutning (liknande det tidigare EKO- energi

programmet). Man menar vidare att de holländska och danska exemplen på miljööverenskommelser (eller långtidsavtal) på energiområdet bör tjäna som modell för ett eventuellt svenskt system (se kapitel 6.3 och 6.4). Det finns dock, menar utredarna, vissa grundförutsättningar som behöver tillskapas för att ett system med miljööverenskommelser skall fungera på området. Det här skulle kunna vara ett område för överenskommelser med

energiintensiv industri på branschnivå eller företagsnivå om energieffektivisering eller åtgärder för minskade koldioxidutsläpp. Överenskommelserna skulle kunna kombineras med skattelagstiftningen och till exempel utgöra villkor för att företagen även i fortsättningen skall få slippa en högre koldioxidskattenivå. Sådana överenskommelser skulle kunna ses som en vidareutveckling av det ekonomiska styrmedlet på området.

Överenskommelser av det här slaget löper dock parallellt med balkens regler vilket kan försvåra ett genomförande (se kapitel 5).

Fördelen med överenskommelser på detta område kan vara att man kan få till stånd åtgärder snabbare än genom att enbart använda regelgivningen som styrmedel. Genom att kombinera överenskommelsen med skattelagstiftning åstadkommes ett högre tryck på åtgärder. Påpekas bör också att det här är ett område där även många andra styrmedel är uppe till diskussion. Till

exempel pågår det omfattande diskussioner om internationella och nationella system för handel med utsläppsrättigheter.

72

Jonathan Hanks IIIEE och Marianne Steneroth Sillén Environmental agreements and energy efficiency. Work shop draft October 1999

Sanering av förorenade områden

Boverket föreslår i rapporten om miljökvalitetsmål 11 ”God bebyggd miljö” ett delmål för förorenade områden som säger att ”Förorenade områden är identifierade, undersökta och vid behov åtgärdade till år 2020”. Till år 2010 föreslås som åtgärdsmål att ”de kända förorenade områdena med mycket stor risk eller stor risk för miljö och hälsa har undersökts översiktligt och hälften har därefter undersökts vidare och vid behov åtgärdats”.

I Naturvårdsverkets handlingsprogram för efterbehandling73 beskrivs problemen med förorenade mark- och vattenområden närmare. Det totala antalet förorenade områden bedöms vara 22 000. Drygt hälften av dessa områden är identifierade i dag och ett fortsatt inventeringsarbete pågår. De inventerade områdena fördelas på fyra riskklasser där riskklass 1 och 2 innebär mycket stor eller stor risk för människors hälsa och för miljön och riskklass 3 och 4 en måttlig eller liten risk. Det är områdena i riskklass 1 och 2 som i första hand behöver åtgärdas för att det föreslagna delmålet till år 2020 skall anses vara uppfyllt. De industriverksamheter som orsakat de allvarligaste problemen med förorenade mark- och vattenområden är gruvor, järn- och stålindustri, metallverk, ferrolegeringsverk, kloralkaliindustri, massa och pappersindustri, övrig oorganisk industri , gasverk och garverier. Det finns numera flera styrmedel som kan användas för att få till stånd åtgärder på området. I tabellen nedan redovisas en sammanställning av dessa.

73

Tabell 4: Sammanställning av styrmedel för sanering av förorenade områden

Miljöbalken Det är möjligt att kräva utredningar och

efterbehandlingsansvar för verksamheter som bedrivits efter 1969- prejudikat saknas dock

Miljöbalken Lst kan förklara ett mark- och vattenområde för miljöriskområde och föreskriva om inskränkningar i markanvändningen

Årsredovisningslagen Företagen är skyldiga att redovisa större miljöskulder i sina årsredovisningar.

Bidrag Regeringen har utlovat sammanlagt 555 miljoner kronor till efterbehandling under tre år.

Naturvårdsverket ansvarar för dessa medel. Under de senaste åren har även en betydande del av de s.k. LIP- pengarna (bidrag till lokala investeringsprogram) gått till sanering.

Miljööverenskommelser Oljebolagen står för det mest omfattande åtagandet (6000 objekt, till en kostnad på uppskattningsvis 1,5-2 miljarder). Det finns även några exempel på

överenskommelser med enskilda företag (Falun, Järnsjön m.fl.)

Frivilliga åtgärder Företag som i sitt interna miljöarbete åtgärdar förorenade områden (t. ex. p.g.a. av att ett

miljöledningssystem införts). Omfattningen av sådana insatser ej känd i dag.

Miljöbalken miljörapporter/ annan information Företag är skyldiga att redovisa om man har

förorenade områden i anslutning till sina anläggningar ”Statlig självreglering” Försvarsmakten åtgärdar ca 2200 objekt. Medel från

försvarsdepartementet.

”Kommunal självreglering” Kommunala medel förutsätts användas för att sanera 2000 äldre deponier

De statliga medel som finns avsatta för att åtgärda förorenade områden täcker en liten del av det totala sanerings- och efterbehandlingsbehovet. Att använda lagstiftningen som medel är resurskrävande och räcker inte heller ensamt till för att nå målen (bl. a. med tanke på att det i uppskattningsvis omkring hälften av fallen inte går att peka ut någon ansvarig för det förorenade området).

Detta är ett område där det borde finnas vissa förutsättningar för att nya miljööverenskommelser skulle kunna komma till stånd och bli effektiva bland annat eftersom de skulle kunna kombineras med andra styrmedel.

Myndigheterna har möjligheter att både erbjuda morötter i form av bidrag, goodwillfördelar och expertkunskap och kan samtidigt använda

lagstiftningen som påtryckningsmedel. Utöver sanering av förorenade mark- och vattenområden så skulle överenskommelserna även kunna inkludera sanering av förorenade byggnader och anläggningar.

Erfarenheterna från de tidigare överenskommelserna på området är viktiga att ha med i bilden.

Det handlar bland annat om att :

- Kostnaderna för omfattande efterbehandlingsprojekt med långa genomförandetider är svåra att uppskatta och blir ofta högre än den ursprungliga kalkylen.

- Med långa genomförandetider måste staten kunna garantera stöd över flera år.

- När en överenskommelse har träffats så måste även den inblandade myndigheten avsätta vissa resurser för uppföljningen av åtagandet. Miljööverenskommelser kan träffas för områden där den ansvarige tar på sig hela utrednings- och efterbehandlingsarbetet. Blir det emellertid fråga om att samhället skall stå för en del av arbetet eller kostnaderna måste det finnas möjligheter för myndigheterna att göra sådana åtaganden. I dagsläget begränsas förutsättningarna för miljööverenskommelser på området bl.a. av de villkor som gäller för Naturvårdsverkets medel till saneringsåtgärder. Anslaget måste i princip disponeras under budgetåret vilket medför att överenskommelser som avser flera år kan vara svåra att åstadkomma eftersom staten inte kan garantera att det finns pengar för de senare åren. Detta kan lösas genom att Naturvårdsverket ges bemyndigande att binda upp även kommande års anslag. Sådana diskussioner pågår för närvarande. Det är även svårt att med dagens personalresurs hinna med ett mer

långsiktigt arbete för att få till stånd ytterligare branschöverenskommelser liknande den som finns med oljebolagen om sanering av gamla

bensinstationstomter. Resurserna binds upp av det mer akuta behovet av att snabbt fördela ut de anslagna statliga medlen till saneringsåtgärder.