Särskilda problem i ett rättsligt perspektiv

Vem sluter avtal ?

Det allmänna som avtalsslutande part

Företrädare för det allmänna t.ex. i form av myndigheter sluter självklart avtal och ingår överenskommelser med privata aktörer i många situationer. Frågan är vem som har rätt att sluta avtal för statens räkning och om det är civilrättsliga eller offentligrättsliga regler som skall gälla för slutandet av överenskommelsen.

I de fall det allmänna sluter avtal med enskild och ekonomiska förpliktelser uppstår, t.ex. när staten upphandlar varor och tjänster eller tillhandahåller en avgiftsbelagd tjänst har rättspraxis visat att det kan finnas både civilrättsliga och offentligrättsliga inslag i ett och samma avtal. Det finns en gråzon mellan den statliga myndighetsutövningsrollen och staten som en civilrättslig avtalspart. En trend som kan utläsas i rättspraxis är att

utvecklingen går mot att betrakta staten som en civilrättslig avtalspart. Vad gäller den typ av överenskommelser vi talar om här där syftet är att uppnå ett visst miljöpolitiskt mål finns det knappast någon tvekan om att det är det offentligrättsliga regelverket som sätter ramarna. Det kan dock inte uteslutas att miljööverenskommelser kan innehålla civilrättsliga inslag, som t.ex. kan få till följd att en part kan bli skadeståndsskyldig vid avtalsbrott.

Överenskommelser om att sanera förorenad mark handlar oftare om att lösa en konkret situation än om en politisk måluppfyllelse, vilket torde gör att de till stor del faller under civilrättsliga avtalsregler.

En fråga är i vilken mån t.ex. en statlig myndighet har kompetens att sluta avtal för det allmännas räkning. Gentemot enskilda uppträder staten som ett rättssubjekt, men vem som har rätt att sluta avtal och ingå

överenskommelser för statens räkning, vem som är statens ”firmatecknare” är inte helt klart. För att en överenskommelse ska uppnå tillräcklig

demokratisk legitimitet börman kunna dra den slutsatsen att avtalskompetensen ska sammanfalla med verksamhetsområdet.

Förvaltningsmyndigheter kan därmed ingå överenskommelser inom det område man har givits kompetens att agera, via t.ex. en

myndighetsinstruktion eller via föreskrift från regeringen. För kommunernas del gäller motsvarande att man inom ramen för den kommunala

självstyrelsen har möjlighet att ingå avtal och överenskommelser med privata aktörer.

Med vem kan staten ingå överenskommelser?

Som kartläggningen över ingångna miljööverenskommelser visar ingås ofta överenskommelser mellan det allmänna och en företrädare för viss bransch i form av en branschorganisation. Det innebär naturligtvis stora fördelar eftersom det är effektivt med en eller ett fåtal motparter och det är ofta på branschövergripande nivå man har möjlighet att ta ett större grepp om ett visst problem än vad enskilda företag kan göra. Problemet är dock att en branschorganisation inte har möjlighet att tvinga sina medlemmar att fullfölja överenskommelsen utan kan endast rekommendera dem att göra så vilket gör branschorganisationerna till svaga parter i en överenskommelse. Problemet kan illustreras med ett exempel från

producentansvarslagstiftningen. För att uppfylla det lagstadgade kravet om producentansvar för förpackningar har producenterna gått samman och bildat s.k. materialbolag för olika förpackningsslag. Dessa ombesörjer i praktiken att producentansvaret fullföljs. Det lagstadgade kravet är riktat mot producenterna vilket gör att krav inte går att rikta mot materialbolagen utan endast mot enskilda producenter. Naturvårdsverket har tidigare föreslagit regeringen att ålägga den som fullgör producents ansvar att vid sidan av producenten svara för att uppställda krav uppfylls24. I den nederländska modellen som är beskriven i kapitel 6.4 har man löst

problemet genom att överenskommelser först ingås på en övergripande nivå med branschorganisationer. Överenskommelser ingås därefter med enskilda företag med den branschövergripande överenskommelsen som grund.

Rättsföljder och kontroll

Inom lagreglerat område finns oftast bestämmelser om ansvar, straff och kontroll över reglernas efterlevnad. En fara vid ingåendet av

miljööverenskommelser är att frågan om rättsföljder och kontroll över efterlevnaden inte klargörs. I praktiken torde hotet om att detaljreglering införs om överenskommelsen inte följs vara den vanligaste, och möjligen den mest effektiva, påtryckningsmetoden för att genomdriva en

överenskommelse.

Vad gäller kontroll över efterlevnaden av miljööverenskommelser är det först och främst viktigt att när överenskommelsen ingås klarlägga vem som bär ansvaret för kontroll av resultatet. Kontrollen kan utföras av myndighet, industrierna själva, miljöorganisationer eller en oberoende tredje man. Metoder att redovisa resultat av överenskommelser kan vara att rapportera information till myndigheterna eller att redovisa resultat i företagens

24

miljörapporter. Vid långsiktiga överenskommelser kan det vara av stor betydelse att delresultat redovisas.

Fripassagerare och andra konkurrensproblem

Ett problem som ofta aktualiseras vid slutandet av miljööverenskommelser är de s.k. fripassagerarna25. I korthet är fripassagerare sådana aktörer i en bransch som inte deltar i en överenskommelse och som därmed slipper de krav och kostnader som är förknippade med denna. Naturvårdsverket har i en uppföljning av de producenter som står utanför det gemensamma återvinningssystemet för förpackningar konstaterat att det i dagsläget inte kan betraktas som ett miljöproblem att vissa aktörer åker snålskjuts på andra inom överenskommelsen, men att trovärdigheten på sikt kan skadas om samhället ser mellan fingrarna vad gäller fripassagerarna26. Ur

rättvisesynpunkt måste det anses vara av stor vikt att fripassagerare fångas in i systemet. Det kan göras genom att det finns en stödjande lagstiftning som fångar upp sådana aktörer som inte ingår i en överenskommelse. En risk med miljööverenskommelser är att dessa skadar konkurrensen på både de inhemska och internationella marknaderna. I likhet med frågan om fripassagerarna ingår regering eller myndighet i praktiken

överenskommelser med ett antal stora företag eller branschorganisationer. Risken är att det blir en form av kartellbildning och att dessa företag eller branschorganisationer utformar sina åtaganden på ett sätt som missgynnar mindre företag och företag från andra länder. Överenskommelsen kan med tiden bli ett informellt regelverk som kan innebära ett hinder för nya aktörer på marknaden. Enligt en utredning om miljöreglernas effekt på handel och konkurrens som Kommerskollegium, Konkurrensverket och Nutek gjort har miljöreglerna, inbegripet miljööverenskommelser, i stort inte haft några avgörande negativa effekter på ekonomins funktionssätt27. Man konstaterar dock att det finns miljöregler som har snedvridit konkurrensen eller riskerar att göra det. Detta gäller särskilt regler som hindrar eller försvårar för nya företag att etablera sig på marknaden, eller som gör det svårt för mindre företag att konkurrera med stora. Utredningen poängterar att ”otraditionella” styrmedel ” kan få den effekten att problem uppkommer på enskilda

marknader och man nämner särskilt att försöken att åstadkomma kretslopp för vissa material ofta innebär direkta ingrepp på marknaderna som riskerar att hämma en sund konkurrens. Utredningen föreslår bl.a. att tänkbara effekter på marknadens funktion analyseras och beaktas i högre grad än hittills i samband med beslut om åtgärder på miljöområdet. Eftersom man

25

Kallas i andra sammanhang även för ”free-riders” eller ”friåkare”. 26

Har producenterna nått målen, NV:s rapport 4988, s 16 27

kunnat se tecken på skadliga effekter på det sätt producentansvaret är utformat anser man att dessa och planerade åtgärder betraktas som experiment som måste följas och utvärderas innan de införs i full skala. Miljööverenskommelser kan utgöra ett handelshinder enligt EG-fördraget. Avtal som avser varor kan t.ex. endast innehålla restriktioner om fri

rörlighet av varor, om grunden för dessa är skydd av människors hälsa eller miljön och om de inte är ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckta handelsrestriktioner mellan medlemsstater. Detta följer främst av artiklarna 28-30 i fördraget. Likaså är alla avtal mellan företag och beslut av företagsorganisationer och liknande som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som kan snedvrida konkurrensen inom den

gemensamma marknaden med vissa undantag förbjuden. Detta följer främst av artiklarna 81-82 i fördraget. Även artikel 87 i fördraget kan vara aktuellt i det här sammanhanget. Snedvridning av konkurrensen kan även ske om en medlemsstat genom statliga medel gynnar inhemska företag eller produkter, t.ex. genom skattelättnader. Enligt Rådets direktiv 81/189/EEG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter skall tekniska specifikationer av varor, t.ex. om produkters kvalitet eller

förpackning, sändas till kommissionen för en första kontroll. Intressant i det här sammanhanget är att detta även gäller för avtalsförslag där en offentlig myndighet ingår som avtalspart. Kommissionen och övriga medlemsstater har därefter möjlighet att yttra sig över förslaget om det kan skapa hinder för den fria rörligheten av varor på den inre marknaden. Många anser att

nationella miljööverenskommelser nästan undantagslöst utgör ett hinder mot genomförandet av den inre marknaden, medan andra menar att det inte nödvändigtvis behöver vara en konflikt mellan miljööverenskommelser och konkurrensreglerna eftersom samarbetsformer är något man vill uppmuntra snarare än inskränka från EU-håll28.

Utöver EU:s bestämmelser om fri varuhandel finns

Världshandelsorganisationens (WTO) internationella regelverk om fri varuhandel och tekniska handelshinder. Enligt det Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) till vilket ett stort antal länder slutit sig, skall importerade varor behandlas på samma sätt som inhemskt producerade varor. I likhet med reglerna på EG-rättens område finns bestämmelser om tekniska föreskrifter och subventioner av inhemskt producerade varor som kan påverka ingåendet av överenskommelser på framförallt varuområdet.