miljööverenskommelser i Sverige -
sammanfattning av kartläggningen
7.1 Inledning
Vilken roll har miljööverenskommelser i den svenska miljöpolitiken i dag ?
I Sverige har miljövårdsarbetet i första hand byggts upp kring användning av lagstiftning som styrmedel (de första miljölagarna kom under 60-talet) men även användning av ekonomiska styrmedel spelar, sedan slutet av 80- talet, en stor roll i miljöpolitiken. Överenskommelser som styrmedel har förekommit sedan 70-talet i Sverige om än sporadiskt. Sedan slutet av 80- talet har användningen ökat men styrmedlet kan inte sägas spela någon central roll i den svenska miljöpolitiken av i dag. Under 90-talet har
dessutom en rad andra instrument (Miljömärkning, miljövarudeklarationer, nyckeltal m.m.) kommit till användning, som stimulerar till
miljöanpassning och ökar efterfrågan av miljövänligare produkter samt ger företagen goodwill- vinster . Introduktionen av miljöledningssystem och olika certifieringssystem har också bidragit till en ökad miljöanpassning. På senare år har även bidrag som styrmedel fått en större betydelse i form av till exempel lokala investeringsbidrag för hållbar utveckling m.m.
I miljömålspropositionen57 menar regeringen att man lägger fram förslag som ”avser att skapa förutsättningar för ett nytt och mer effektivt
förhållningssätt där självreglering och egenkontroll i ett nytt mål- och resultatsystem kompletterar de styrinstrument som främst en miljöbalk och andra styrmedel utgör”. En ökad användning av mål och resultatstyrning i
miljövårdsarbetet menar man kan stimulera till ökade frivilliga åtaganden på olika områden.
57
7.2 Miljööverenskommelser under 90-talet -
hur många och inom vilka områden ?
I den kartläggning som genomfördes i projektets första del påträffades 17 exempel på miljööverenskommelser framkomna under 90-talet i Sverige (se bilaga 2) (i EU-kartläggningen 1996, se kapitel 6, redovisades 13
överenskommelser från Sverige, varav några var från 80- talet) .
I tabellen nedan redovisas hur överenskommelserna fördelar sig på olika områden. Bland exemplen på miljööverenskommelser finns det några som omfattar flera överenskommelser eller åtaganden av liknande typ t. ex. inom kemikaliebegränsningsarbetet och EKO-energi programmet.
Överenskommelser finns inom flera åtgärdsområden/sektorer men de är vanligast för produkter av olika slag. Överenskommelserna har
huvudsakligen handlat om en enskild miljöfråga åt gången (t.ex. utfasning av bly i färg, bättre bensinkvalitet, insamling av kontorspapper) och det finns få exempel på överenskommelser som omfattar flera frågor samtidigt med inriktningen på en bredare miljöanpassning. Byggbranschens åtagande om ett utvidgat producentansvar är speciellt i det avseendet.
Tabell 1: Miljööverenskommelser inom olika åtgärdsområden/sektorer
Transporter 3
Sjöfartsåtgärder, MK 2-bensin o. bly, MK 1- bensin, Näringsliv (processer) inklusive marksanering 4
Sanering av bensinstationer, sanering av Järnsjön, efterbehandling av gruvavfall, energieffektivisering (Eko energi)
Näringsliv (produkter) avfall, kretslopp 6
Kemikaliebegränsningsarbetet (även processer), batteriinsamlingen, byggbranschens åtagande, PCB i byggnader, kontorspappersinsamlingen, utformningen av insamlingssystem för vissa varugrupper
(förpackningar, däck, returpapper, PET- flaskor)
VA 1
Slamöverenskommelsen (även jordbruk)
Jordbruk 2
Bekämpningsmedel, Vattendragsgrupper
Skogsbruk 1
Skydd av naturskog
Det finns även exempel på miljööverenskommelser från 70- och 80-talet i Sverige. Någon kartläggning har inte genomförts av överenskommelserna från denna tid men följande exempel har ändå påträffats:
• Åtagande om att byta ut alkylfenoletoxylater som råvara vid tvätt och rengöringsmedelsframställning för konsumentbruk (tensider i
tvättmedel). Kom 1970 genomförd till 1973.
• Överenskommelse om installation av amalgamavskiljare hos tandläkare mellan Naturvårdsverket, Tandläkareförbundet, Dentalbranschförbundet och Landstingsförbundet 1979.
• Överenskommelse om minskad bränsleförbrukning hos bilar mellan biltillverkare och Transportrådet 1980.
• Åtagande om utfasning av blykromat och organiska lösningsmedel i färg 1989.
• Åtagande om minskad användning av PVC i vissa förpackningar i slutet av 80-talet.
• Åtagande om insamlingssystem för PET- flaskor i slutet på 80-talet.
Typer av miljööverenskommelser
Miljööverenskommelser har utformas på flera sätt. I den
samhällsekonomiska och rättsliga analysen av styrmedlet (i kapitel 4 och 5) redovisas förslag till indelning av miljööverenskommelser i olika kategorier utifrån lite olika utgångspunkter.
Skälen för att en miljööverenskommelse uppkommit varierar. Ett vanligt händelseförlopp är att det förts diskussioner om införande av andra
styrmedel (tvingande lagstiftning mest) på ett område och i detta läge har en bransch tagit ett initiativ till ett frivilligt åtagande istället för den föreslagna lagstiftningen. I några fall har initiativet till en frivillig lösning kommit från myndighetens sida. Överenskommelserna har också ofta använts i
kombination med andra styrmedel för att genomföra eller komplettera t.ex.
lagstiftning eller ekonomiska styrmedel.
7.3 Slutsatser från kartläggningen
Den genomgång som genomförts av de svenska miljööverenskommelserna under 90-talet syftade främst till att visa :
- varför de olika överenskommelserna kommit till, - vilka de inblandade parterna var,
- hur överenskommelserna utformades, - om det fanns andra styrmedel med i bilden,
- hur själva processen fram till överenskommelsen såg ut (redovisas i något fall)
- hur överenskommelserna följts upp och
- vad resultat av en sådan uppföljning i så fall varit
- några slutsatser om hur den aktuella överenskommelsen har fungerat
Det kan finnas anledning att utifrån dessa redovisningar gå vidare och mer vetenskapligt analysera de olika exemplen i särskilda fallstudier- sådan forskning pågår också i några fall (t.ex. rörande eko-energiprogrammet och producentansvar).
Vi saknar i dag underlag för att utifrån de svenska exemplen dra slutsatser beträffande alla de aspekter på hur miljööverenskommelser fungerar som redovisas i kapitel 4. Men redovisningen medger ändå att vissa försiktiga slutsatser kan dras och exempel påvisas beträffande några aspekter. (Anm. De utländska fallstudierna visar dessutom att det kan vara svårt att dra slutsatser om kostnadseffektivitet m.m. även om en djupare studie genomförts)
Miljöeffekter
Ambitionsnivå. Något försök till utvärdering har inte gjorts. Jämförelsen
mellan överenskommelserna om bättre bensinkvalitet (MK 1 och MK 2 ) och införandet av ekonomiska styrmedel för bättre dieselkvalitet (utan överenskommelse) tyder på att en större miljöeffekt uppnåddes i det senare fallet.
Måluppfyllelse. Det finns exempel på överenskommelser och åtaganden som
lyckats när det gäller att uppfylla det mål som satts upp men det finns också exempel på överenskommelser som inte har fungerat fullt ut (åtagandet om insamling av batterier och delar av byggbranschens åtagande). Utmärkande för de överenskommelser som inte lyckats helt är att de har träffats med branscher med ett stort antal företag58. Det finns också exempel på överenskommelser med otydliga mål som inte går att följa upp och överenskommelser där referenssituationen inte är klarlagd.
Kostnadseffektivitet
Det går inte att säga om de svenska överenskommelserna medfört lägre kostnader jämfört med en användning av andra styrmedel. Från
myndighetssidan har lägre administrationskostnader (för det offentliga) framhållits i några fall (PCB åtagandet, sanering av bensinstationstomter, bekämpningsmedel). Besparingar p.g.a. effektivitetsvinster har t.ex.
framhållits av förpackningsindustrin rörande förpackningsinsamlingen och om samverkan inom vattendragsgrupper. Negativ påverkan på konkurrensen och fripassagerarproblematik har diskuterats i några fall (insamlingssystem för olika varugrupper, sanering av bensinstationstomter). Det finns även exempel på att nya institutionella lösningar kommit till stånd som följd av miljööverenskommelser (REPA-registret, materialbolag, SPIMFAB för arbetet med sanering av förorenade områden, Byggbranschens
kretsloppsråd). I några fall har även interna avgiftssystem utvecklas inom branschen för att finansiera åtagandena (REPA, SPIMFAB).
58
När det gäller miljöfrågor som berör många aktörer bör man dock ha i åtanke att det finns svårigheter med att få de önskvärda åtgärderna genomförda även med hjälp av andra styrmedel.
Genomförbarheten
Har bl.a. framhållits i några fall från transportområdet då det funnits
svårigheter med att införa ett ekonomiskt styrmedel och överenskommelsen berett väg för införandet (MK 2 bensin, sjöfartsavgifter).
Mjuka effekter
Till de positiva förväntningarna på detta styrmedel hör att det kan bidra till en ökad samsyn vad gäller miljöproblemen och åtgärdsbehoven mellan myndigheter och andra aktörer och att det passar in i den utveckling vi ser på miljöområdet mot ett ökat miljömedvetande i samhället och en ökad samverkan. Det finns några exempel på överenskommelser där just denna typ av effekter betonas. (slamöverenskommelsen, byggbranschens åtagande och svaren i vår intervjustudie).
Erfarenheterna från användningen av miljööverenskommelser i Sverige visar dessutom att överenskommelserna i flera fall skulle vunnit på att ha
utformats på ett tydligare sätt och att det kanske hade varit värdefullt om det
funnits en checklista att gå igenom inför förhandlingen, utformningen av överenskommelsen och när den väl börjat gälla.