Förutsättningar för miljööverenskommelser i Sverige

Miljööverenskommelser mellan det allmänna och enskilda kan självklart inte ingås utan att hänsyn tas till de rättsområden som blir berörda av överenskommelsen. Hänsyn måste bl.a. tas till det offentligrättsliga

regelverket, miljölagstiftningen, konkurrenslagstiftningen samt EG-rätt och internationella överenskommelser. Det är av stor vikt att garantera att den rättssäkerhet som lagstiftningsproceduren har till uppgift att säkerställa inte går förlorad när frivilligt baserade lösningar som miljööverenskommelser används för att verkställa miljöpolitiken. Här skall några av de rättsliga problem som måste beaktas vid ingåendet av miljööverenskommelser beskrivas.

13

Miljööverenskommelser och de offentligrättsliga ramarna

Under lång tid betraktades det vi idag kallar för miljöfrågor som ägande- eller grannerättsliga angelägenheter. En miljöstörande verksamhet ansågs vara en angelägenhet grannar emellan enligt jordabalken och begränsning att nyttja sin markegendom för miljövårdsändamål ansågs endast som en fråga om intrång i äganderätten. Med ökad kunskap om miljöproblemens storskaliga karaktär som något som angår oss alla har miljöregleringen alltmer kommit att bli ett allmänintresse och därmed till stor del falla under offentligrättslig reglering, även om äganderättsliga frågeställningar ofta uppkommer inom miljörätten14.

I regeringsformens portalparagraf anges att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna s.k.

legalitetsprincip åtföljs i regeringsformen bl.a. av principerna om likhet och objektivitet vilka har till innebörd att allas likhet inför lagen måste beaktas

samt opartiskhet och saklighet iakttagas när den offentliga förvaltningen fullgör sina uppgifter. Förhållandet mellan förvaltningsmyndigheter och enskilda regleras i förvaltningslagen (1986:223), som har som sitt främsta syfte att värna den enskildes rättssäkerhet när han har att göra med en förvaltningsmyndighet.

I och med att det maktutövningsinstrument som står till buds inom det offentligrättsliga området är lagreglering och lagtillämpning kan inte avtal mellan det allmänna och enskilda ersätta regelgivning för att uppnå politiska målsättningar, såvida inte möjligheten att ingå avtal är reglerad i lag. De överenskommelser som hittills ingåtts i Sverige har snarare haft karaktären av ensidiga åtaganden från enskildas sida, vilka har vunnit regeringens eller en myndighets gillande. Sådana åtaganden kan dock aldrig formellt binda det allmänna i sin lagtillämpning eller mot att vidta framtida åtgärder, och de innebär inte en formell rättsverkan om överenskommelsen inte fullföljs15. I vissa europeiska länder har i lagstiftningen tagits in en möjlighet att ingå avtal mellan enskilda och det allmänna på miljöområdet.

En fara med att använda miljööverenskommelser som styrmedel istället för lagstiftning är att maktförskjutning kan uppstå. Grundlagen anger att riksdagen stiftar lagar. Regering och förvaltningsmyndigheter har därunder en definierad kompetens att föreskriva om regler och att verkställa dessa. Miljööverenskommelser sluts ofta mellan enskild och regering eller

förvaltningsmyndighet. Risken är att överenskommelsen inte har tillräcklig demokratisk legitimitet om den statliga parten inte har en egen kompetens på det område överenskommelsen reglerar. Ifråga om överenskommelser som ingås istället för lagstiftning kan det vara så att underlåtenheten att

14

Esping, Ramlagar i förvaltningspolitiken, s 330 15

Detta utesluter inte att en överenskommelse i vissa fall kan innehålla civilrättsliga inslag som kan binda de avtalsslutande parterna. Se kap. 5.3

lagstifta bör vara föremål för diskussion i riksdagen. Enligt den nederländske forskaren Glasbergen16 behöver frågan om demokratisk legitimitet inte utgöra ett problem om miljööverenskommelser ingås inom ett område där den politiska målsättningen har beslutats genom

demokratiska processer i den folkvalda församlingen. Han menar att överenskommelsen i sig endast är ett sätt att verkställa ett demokratiskt förankrat beslut.

Lagstiftningsproceduren kännetecknas av dess formella procedurregler där

öppenhet och insyn är en av grundpelarna. En risk med

miljööverenskommelser är att förhandlingar mellan det allmänna och enskilda sker under betydligt mer slutna förhållanden än om lagstiftning skulle tas fram på samma område och där allmänheten har möjlighet till insyn i lagstiftningsproceduren. Det är också av största vikt att parter i samhället med intressen som står i konflikt med det intresse

överenskommelsen vill uppnå, t.ex. miljöorganisationer eller

branschorganisationer, får komma till tals för att överenskommelsen skall få godtagbar legitimitet. Ett sätt att lösa detta problem kan var ett obligatoriskt samrådsförfarande som erbjuder ett lika stort mått av insyn och möjlighet för berörda parter att komma till tals som om området skulle regleras via lagstiftning.

Miljöbalken – begränsning eller möjlighet ?

Från och med den 1 januari 1999 gäller miljöbalken som den övergripande lagstiftningen på miljöområdet. Från en splittrad miljölagstiftning bestående av särreglering och prövning av enskilda åtgärder och verksamheter har stora delar av miljöfrågorna samlats i ett regelverk med det huvudsakliga syftet att ta ett samlat grepp om miljöproblemen och verka mot målstyrning. Enligt 1 kap 1 § skall bestämmelserna i miljöbalken syfta till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I förarbetena poängteras att man i och med miljöbalken tar steget från detaljreglering mot resultat- och målstyrning för att på så sätt skapa ett bättre verktyg för genomförande av miljö- och resurspolitiken i framtiden. Vidare säger man att bestämmelserna är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i

samhället mot varaktigt hållbara lösningar och att prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med frivilliga

miljöstyrningssystem. Följande citat från proposition (1997/98:45) till miljöbalken pekar på den inriktning mot målstyrning som miljöbalken introducerar.

16

Intervju med Pieter Glasbergen, professor vid Universitetet i Utrecht, Nederländerna, den 25 november 1999.

”I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att nå dit”17 ”Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka

utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att optimera insatser och kostnader”18

”Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling”19

”En avsikt som regeringen har med miljöbalksreformen är att den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle”

”Lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav”

”….lagstiftning här liksom på andra områden kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling”

Miljöbalken skall tillämpas på, utöver de regler som finns i de särskilt reglerade verksamheter och åtgärder som återfinns i 9-14 kap samt i

föreskrifter meddelade med stöd av balken, i stort sett varje verksamhet eller åtgärd som vidtas och som kan ha betydelse för att uppnå målet om en hållbar utveckling. De krav som kan ställas framgår av miljöbalkens andra kapitel genom de s.k. allmänna hänsynsreglerna och gäller generellt inom balkens tillämpningsområde avseende alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Exempel på allmänna hänsynsregler är kraven om att vidta försiktighetsmått och att hushålla med råvaror och energi. Kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem och som tidigare anförts med målet om en hållbar utveckling i sikte. Hänsynsreglernas innebörd kan uttolkas i det enskilda fallet genom att läggas till grund för tillsynsmyndigheternas krav på

åtgärder och de villkor som sätts upp i tillståndsärenden. Inom ett avgränsat område kan hänsynsreglernas innebörd också uttolkas i form av detaljerade föreskrifter. Enligt förarbetena skall de av riksdagen beslutade

miljökvalitetsmålen ge ledning vid tillämpningen av miljöbalken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Det är idag oklart i vilken mån miljökvalitetsmålen kommer att styra tillämpningen av balken 17 Prop 1997/98:45, del 1 s 158 18 Prop 1997/98:45, del 1 s 161 19 Prop 1997/98:45, del2, s. 8

eftersom det kan betraktas som oacceptabelt att åberopa miljöpolitiska mål till stöd för beslut i viss riktning20.

Enligt förarbetena utgörs den s.k. miljöbalkskedjan av länkar som miljömål, hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff. För en verkningsfull miljölagstiftning anges att vart och ett av dessa led måste fungera effektivt och att sambanden är tydliga.21 Frågan är vilken plats ett styrmedel som miljööverenskommelser har i det här systemet. Miljööverenskommelser är inte i förarbetena explicit uttalat som ett av de styrmedel som skall användas för att i kombination med miljöbalken nå upp till målet om en hållbar utveckling. De nya verktyg som nämns är främst ökad användning av frivilliga miljöstyrningssystem22. Det kan dock inte uteslutas att miljööverenskommelser är ett sådant styrmedel som avses när man talar om frivilliga och nya lösningar.

Miljöbalkens tillämpningsområde är vidsträckt och kravnivån på de åtgärder och verksamheter som faller in under tillämpningsområdet är högt ställd. Detta medför att det område som finns utöver balkens ramar är starkt begränsat och diffust i jämförelse med vad som var fallet i tidigare

miljölagstiftning. I de fall föreskrifter meddelats på ett område eller villkor meddelats för en verksamhet kan dessa anses ange en riktlinje för den kravnivå som är rimlig. Miljöbalken har ännu inte börjat tillämpas fullt ut och innan praxis utvisat hur de allmänna hänsynsreglerna kommer att tolkas är det svårt att avgöra vilket utrymme som finns att ingå överenskommelser utöver miljöbalken.

Om en överenskommelse ingås som sammanfaller med lagstiftat område finns alltid en risk för att en tillsynsmyndighet ställer strängare krav enligt miljöbalken än vad överenskommelsen anger. Detta medför att

överenskommelsens trovärdighet urholkas. Det kan heller inte anses lämpligt att regering eller myndighet urholkar lagstiftat område genom att ingå en överenskommelse med enskilda som kan sammanfalla med tillämpningen av detta.

Kan miljööverenskommelser användas som ett komplement till miljöbalken eller inom ramen för denna ?

Enligt det nederländska systemet används miljööverenskommelser i kombination med och som komplement till traditionell regelgivning för att uppnå effekter som regelgivning inte ensamt klarar att uppfylla. Systemet 20 Når vi miljömålen, NV:s rapport 5007, s 73 21 Prop 1997/98:45, del 1, s 169 22

förutsätter dels att överenskommelserna vilar på en rättslig grund och dels att en koppling finns mellan de frivilligt ingångna överenskommelserna och det obligatoriska regelverket. En variant kan vara att ge

miljööverenskommelser ingångna mellan t.ex. regeringen och en viss bransch en sådan status att den kan användas som en vägledning vid

prövning och tillsyn av verksamheter. En annan variant är att vissa lättnader i tillstånd och prövning kan ges till enskilda verksamheter om dessa

ansluter sig till en branschövergripande överenskommelse. En jämförelse kan göras med tillsynsområdet, där det idag är möjligt för en miljödomstol eller förvaltningsmyndighet att i det enskilda fallet, med hänsyn till

prövningens omfattning, tillsynsbehovet, eller annan särskild omständighet, sätta ned eller efterskänka en avgift som har beslutats med stöd av

förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Denna möjlighet har utnyttjats i kommuner för att stimulera företag att ansluta sig till ett frivilligt miljöledningssystem.

Naturvårdsverket har haft i uppdrag att utreda om det finns grund för en generell nedsättning av tillsynsavgiften för företag som är EMAS- registrerade23. I utredningen konstaterar Naturvårdsverket att det för närvarande inte finns grund för en sådan generell sänkning men att

införandet av miljöledningssystemen och miljöbalken är nya företeelser och att tillsynsbehovets förändring för företag med frivilliga

miljöledningssystem bör följas under några år. De undersökningar som gjorts pekar på att tillsynens betydelse kommer att minska. Det kan därför vara motiverat att införa någon form av stimulans för företag som infört miljöledningssystem.

Delar av producentansvarslagstiftningen är utformad på så sätt att lagstiftningen anger mål och generella krav. Eftersom varje enskild producent inte på egen hand kan uppfylla kraven har producenter gått samman och åtagit sig att skapa former för insamlingen. I samråd med producenterna har regeringen valt denna form framför detaljerade föreskrifter. De former för insamling man valt har framförhandlats med regering och myndigheter. Fördelar med detta system är mindre

detaljreglering och större flexibilitet. Förordningen om producentansvar för förpackningar faller inom miljöbalkens ram. Överenskommelsen gör dock inte att balkens hänsynsregler undantas inom överenskommet område. Flexibla lösningar inom miljöbalkens ram i likhet med det ovan beskrivna kan tänkas vara lämpliga inom flera områden.

Frivilliga miljöledningssystem får en viss form av rättslig legitimitet om de är ackrediterade under lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Om man vill kunna undanta miljöbalkens obligatoriska krav till förmån för

miljööverenskommelser bör även dessa få en rättslig legitimitet genom en stödjande lagstiftning.

23

Naturvårdsverket 1999Reducerade avgifter för EMAS-registrerade verksamheter m.m. Delrapportering av ett regeringsuppdrag.