8.1 Inledning
Vi har låtit en konsult (Gunnel Axelsson Nycander) genomföra en mindre intervjustudie för att kartlägga olika aktörers syn på miljööverenskommelser som styrmedel. Konsultstudien (Frivillighet och ansvar ) redovisas i sin helhet i bilaga 3. I det följande redovisas den sammanfattande analys som studien resulterade i.
Metod
Sammanlagt 13 personer har intervjuats. Frågorna har varit öppet formulerade, och har också utvecklats efter hand som intervjuerna har genomförts. Hälften av intervjuerna har följts upp med kompletterande frågor per telefon.
Urvalet av intervjuade personer har haft som mål att täcka in så många olika branscher och tidigare träffade miljööverenskommelser som möjligt, samt att så väl som möjligt täcka in de olika perspektiv som
branschorganisationer, enskilda företag, kommuner och miljöorganisationer representerar.
De intervjuade personerna har hämtats från fyra aktörsgrupper: - branschföreträdare (5 st: Industriförbundet, Svenska
Petroleuminstitutet, Kemikontoret, REPA-registret, LRF);
- företrädare för företag (3 st, samtliga med ansvar för miljöfrågor); - kommunföreträdare (3 st, varav två representerar
miljötillsynsmyndigheter i Göteborg och Karlstad och en representerar Kommunförbundet);
- miljöorganisationer (1 st, Svenska Naturskyddsföreningen).
De intervjuade personerna har olika grad av erfarenhet att själva arbeta med överenskommelser. Sammantaget finns inom gruppen direkta erfarenheter från förpackningsinsamlingen, batteriinsamlingen, blyfri och miljöklassad bensin, sanering av bensinstationer, byggbranschens åtagande, diskussioner om eventuella framtida överenskommelser om CO2-minskningar i
skogsindustrin, slamöverenskommelsen, överenskommelsen om bekämpningsmedel, samt vissa lokala överenskommelser.
De flesta som intervjuats, även flera av de personer som har egna konkreta erfarenheter, har inte haft "färdiga åsikter" om alla de frågeställningar som berörts. De har betonat att de under intervjuerna ibland har "tänkt högt". Tillsammans med det snäva urvalet innebär det att resultatet bör betraktas som en "provkarta" på vilka åsikter som finns, snarare än som en rättvisande bild av vilka åsikter olika aktörer har. Samtidigt finns det en rad
gemensamma attityder hos olika personer inom samma aktörsgrupp. Vår konsult gör därför bedömningen att ett annat urval av personer inom samma aktörsgrupper skulle kunna ge ett annorlunda, men inte radikalt annorlunda, resultat.
8.2 Sammanfattande analys
Ett allmänt intryck från intervjuerna är att det har kommit kloka och
insiktsfulla kommentarer från alla håll. De intervjuade aktörerna är generellt positiva till miljööverenskommelser, men samtidigt medvetna om de risker och problem som de kan medföra.
De fördelar som framför allt näringslivsrepresentanterna har nämnt är främst att man slipper detaljregler, att miljööverenskommelser ger långsiktiga spelregler och goodwill samt att de stärker det interna miljöarbetet i
företagen. Företrädarna för kommunerna och miljöorganisationen framhåller särskilt det senare, den långsiktiga betydelsen av att företagen tar ett bredare och aktivare ansvar för att lösa de miljöproblem som de bidrar till. Förutom de allmänna fördelarna tycks ett viktigt motiv för företagen och
branschorganisationerna att gå in i överenskommelser ha varit att de legat väl i linje med branschernas övergripande affärsstrategier. Att
miljööverenskommelser kan vara ett kostnadseffektivt styrmedel har nämnts, men sällan framhållits som det viktigaste.
Det finns en rad genomgående skillnader i synsätt mellan olika
aktörsgrupper, men också mellan å ena sidan de aktörer som har konkreta erfarenheter och å andra sidan de övriga. Personkemi, personliga kontakter och den informella processen betonas exempelvis särskilt starkt av några av de aktörer som själva deltagit i utformningen av överenskommelser.
Sambanden med graden av erfarenhet märks kanske tydligast i värderingen av den positiva goodwill som miljööverenskommelser kan ge deltagande företag och branschorganisationer. De som har egna erfarenheter betonar värdet av goodwill mer än de övriga gör. Men upplevelsen av goodwill har givetvis också ett samband med hur viktiga kundernas och allmänhetens miljökrav uppfattas vara, och om miljö därför har identifierats som en affärsstrategisk fråga. Detta påverkar i sin tur synen på vad som upplevs som "vinst".
Det finns en stor enighet om att miljööverenskommelser måste bygga på "win-win"-scenarier, d.v.s att alla parter måste uppleva att de vinner något positivt. Men synen på vad som är en "vinst" varierar. Enligt några
näringslivsrepresentanter tycks positiv goodwill i vissa fall vara en av de allra viktigaste fördelarna med miljööverenskommelser. Detta skulle kunna tolkas som att positiv goodwill nästan ensam skulle kunna utgöra tillräcklig "vinst" för deltagande företag. De som inte framhåller goodwill betonar mer att miljööverenskommelser måste ge direkta och påtagliga vinster för deltagande företag. De menar att miljööverenskommelser måste kombineras med någon form av ekonomiska styrmedel - gärna bidrag eller skattelättna- der.
Samsyn
Det finns en rad frågeställningar där det åtminstone på ytan finns en bred enighet hos alla eller nästan alla av de som intervjuats:
Processen är oerhört viktig. Att gemensamt diskutera sig fram till
problembeskrivningar och lösningar som alla kan ställa sig bakom, och som sedan förankras bakåt i de egna organisationerna, är mödosamt. Men det är fullständigt nödvändigt och samtidigt den kanske största fördelen med miljööverenskommelser. Denna process medför bl.a. att:
- Företagen tar på sig ett större ansvar. Att företagen deltar i processen
och själva åtar sig vissa åtgärder leder till att de får en tydligare vilja att uppnå resultat. Det finns en viktig psykologisk dimension i detta. Förhandlingsprocessen kan också stärka utvecklingen av det interna miljöarbetet och bidra till att integrera det i produktutveckling och annat långsiktigt arbete.
- Myndigheternas roll förändras. När företagen tar på sig mer ansvar
måste myndigheterna lämna ifrån sig delar av ansvaret. Detta kräver både mod och kunskaper. Som en av de intervjuade påpekat kan det också vara svårt för myndigheterna att med miljööverenskommelser avstå från den goodwill som uppnådda miljöförbättringar ger.
Det krävs hög kompetens, god vilja och ödmjukhet hos alla parter.
Nyckelord som kunskaper och kompetens, ärlighet, tydlighet, god vilja och tålamod förekommer i alla aktörsgrupper och speglar en bred enighet. Men det är inte säkert att samsynen skulle vara riktigt lika stor om man började diskutera vad dessa ord betyder i praktiken. Vad menar de olika aktörerna t.ex. när de säger "kompetens"? Hur ser de på företagens
informationsövertag och hur ska myndigheterna hantera det ?
Risken för konkurrensbegränsning måste tas på stort allvar. Det råder en
kommer att vilja utforma miljööverenskommelser så att konkurrensen begränsas. (Det kan i detta sammanhang noteras att förekomsten av
oligopol- liknande marknadsstrukturer har en tvetydig roll i förhållande till miljööverenskommelser. Oligopol kan bidra till att miljööverenskommelser utformas på ett konkurrenshämmande sätt. Andra sidan av samma mynt är att oligopol ökar möjligheterna för att överenskommelser ska bli
framgångsrika, eftersom de minskar risken för free-riders.)
Målen för överenskommelserna måste vara tydliga och uppföljningsbara. Parterna måste ha tydliga mandat.
Oenighet
Förhandlade mål ? Oenigheten mellan aktörsgrupperna är tveklöst störst i
frågan om hur målen för överenskommelserna skall formuleras. Detta tycks vara en fråga där diskussionen behöver fördjupas framöver. Den bild som intervjuerna ger är inte entydig, men förenklat kan man säga att
miljöorganisationen och företrädarna för enskilda kommuner anser att målen alltid måste utformas och beslutas av samhället, dvs ytterst av riksdagen, och att näringslivsrepresentanterna anser att formuleringen av målen måste vara en del av förhandlingen. Delaktighet uppstår bara om man resonerar sig fram till en gemensam problem- och målbild, menar de. I praktiken kanske inte åsiktsskillnaderna är så stora, emellertid. De som förespråkar "förhand- lade" mål menar samtidigt att de statliga miljömålen kan komma att bli mycket användbara för miljööverenskommelser och åtaganden. Hos förespråkarna för politiskt satta mål finns å andra sidan en öppenhet för att förhandla om tidpunkten då målen skall uppnås.
Frågan kompliceras av att det ibland är oklart om vilken typ av mål man talar om, och på vilka nivåer. Det finns en bred enighet om att de
övergripande miljömålen skall beslutas av riksdagen, men när de bryts ner till åtgärdsmål och delmål för enskilda branscher eller företag, ökar företagens vilja att vara med och förhandla.
Riktlinjer? I frågan om det behövs riktlinjer för att stödja utvecklingen av
nya överenskommelser finns det också stora åsiktsskillnader. Skiljelinjen går emellertid i detta fall mellan å ena sidan de som har egen erfarenhet av miljööverenskommelser som utvecklats mycket informellt, och som inte vill ha några riktlinjer, och å andra sidan alla de övriga.
Hur progressiva är branschorganisationerna? Det finns en stor oenighet i
uppfattningen om i vilken mån branschorganisationerna är pådrivande i miljöarbetet. Det hindrar inte att alla anser att branschorganisationerna har en viktig roll att spela i miljööverenskommelser.
Behövs hot om lagstiftning? De flesta, men inte alla, tror att det behövs hot
om lagstiftning för att få miljööverenskommelser till stånd eller för att få dem att fungera, även om några väljer att formulera "hotet" på ett annat sätt.
De menar att det kan vara en av förutsättningarna för, och en del av överenskommelsen, att ett visst styrmedel kommer att utlösas om ett visst resultat inte har uppnåtts inom överenskommen tid.
Komplement eller alternativ till lagen? I frågan om relationen mellan
lagstiftningen och miljööverenskommelser finns det också åsiktsskillnader. Miljöorganisationer och företrädare för enskilda kommuner betonar att miljööverenskommelser måste utgöra komplement till lagstiftning, medan näringslivsföreträdare menar att överenskommelser ibland bör och kan vara alternativ. Åsikterna står emellertid kanske inte så långt ifrån varandra om man diskuterar enskilda fall, eftersom de juridiska förutsättningarna är olika i olika situationer. Exempelvis finns det branschföreträdare som i vissa sammanhang betonar lagstiftningens betydelse för att komma åt free-riders. Vidare finns ofta en allmän osäkerhet om relationen mellan
överenskommelser och lagstiftningen, vilket förmodligen kan förklaras av att denna fråga helt enkelt inte är klarlagd ännu.