Miljööverenskommelser
Beställningsadress: Naturvårdsverket Kundtjänst 106 48 Stockholm Tfn: 08-698 12 00 Fax: 08-698 15 15 E-post: kundtjanst@environ.se Internet-hemsida: http://www.environ.se isbn 91-620-5064-8 issn 0282-7298 © Naturvårdsverket
Innehållsförteckning
Sammanfattning...5
1. Bakgrund ...11
2. Inledning...12
3. Avgränsning av begreppet miljööverenskommelser ...14
4. Miljööverenskommelser i ett samhällsekonomiskt perspektiv...16
4.1 Inledning...16
4.2 Typer av miljööverenskommelser ...17
4.3 Utvärderingskriterier ...18
4.4 Rekommendationer...22
5. Miljööverenskommelser i ett rättsligt perspektiv ...26
5.1 Inledning...26
5.2 Förutsättningar för miljööverenskommelser i Sverige ...28
5.3 Särskilda problem i ett rättsligt perspektiv...34
5.4 EU och miljööverenskommelser ...37
5.5 Sammanfattning och slutsatser ...41
6. Användningen av miljööverenskommelser i några andra länder ...44
6.1 Inledning...44 6.2 Miljööverenskommelser i Belgien ...45 6.3 Miljööverenskommelser i Danmark ...45 6.4 Miljööverenskommelser i Nederländerna ...48 6.5 Miljööverenskommelser i Tyskland ...52 6.6 Miljööverenskommelser i USA...53
7. Användningen av miljööverenskommelser i Sverige -sammanfattning av kartläggningen ...55
7.2 Miljööverenskommelser under 90-talet - hur många och inom vilka
områden ? ...56
7.3 Slutsatser från kartläggningen ...57
8. Några aktörers syn på miljö-överenskommelser ...60
8.1 Inledning...60
8.2 Sammanfattande analys ...61
9. Framtida användning av miljööverenskommelser- en inventering av möjligheter inom några områden...65
9.1 Inledning...65
9.2 Transportsektorn...66
9.3 Näringsliv –processer inklusive sanering av förorenade områden...71
9.4 Näringsliv- varor ...77
9.5 Byggsektorn...85
9.6 Naturvård- områdesskydd och förvaltning...89
9.7 Jordbrukssektorn ...95
9.8 Överenskommelser på lokal, regional, nationell eller EU-nivå ?...98
10. Slutsatser ...101
10.1 Inledning...101
10.2 För- och nackdelar med miljööverenskommelser enligt forskning och svenska erfarenheter ...101
10.3 De rättsliga förutsättningarna för användningen av miljööverenskommelser ...103
10.4 Var - På vilka konkreta områden ? ...104
10. 5 Hur ? Några rekommendationer om utformningen av miljööverenskommelser. ...106
Litteraturförteckning...110
Bilagor
Bilaga 1 Resultat från en genomgång av samhällsekonomisk litteratur om miljööverenskommelser
Bilaga 2 Kartläggning av svenska miljööverenskommelser
Bilaga 3 Frivillighet och Ansvar- En intervjustudie av olika aktörers attityder till miljööverenskommelser som styrmedel.
Sammanfattning
Inledning
I denna rapport redovisas resultatet av ett verksprojekt om miljööverenskommelser som styrmedel.
I inledningen av projektet genomfördes en kartläggning av användningen av miljööverenskommelser under 1990-talet i Sverige och erfarenheterna av användningen i några andra länder studerades. Vi valde att ta Belgien, Nederländerna , Tyskland, Danmark och USA som exempel. Vi har också följt utvecklingen inom EU på området .
Vi har studerat miljööverenskommelser i ett samhällsekonomiskt och ett rättsligt perspektiv och låtit genomföra en mindre intervjustudie för att fånga upp några olika aktörers syn på styrmedlet. Vi har även översiktligt studerat förutsättningarna för en framtida användning av styrmedlet på några konkreta områden. I våra slutsatser diskuterar vi bland annat på vilka områden miljööverenskommelser kan vara aktuella som styrmedel och hur de i så fall bör utformas.
Avgränsning
Med begreppet miljööverenskommelser avses följande i rapporten: ”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till bindande avtal.”
Användningen av miljööverenskommelser i Sverige
Vi har i vår kartläggning hittat 17 exempel på miljööverenskommelser från 1990-talet i Sverige. Exemplen visar bland annat att vi inte har någon ”svensk modell” på detta område. Överenskommelser har träffats, branscher har gjort åtaganden som vunnit myndigheters gillande men utformningen har skilt sig åt från fall till fall och från område till område beroende på omständigheterna.
De svenska överenskommelserna har i de flesta fallen haft funktionen att de tillkommit istället för en lagstiftning eller för att genomföra en lagstiftning på ett område. Det finns ett fåtal exempel på överenskommelser som syftar till att nå längre än lagstiftningen. Överenskommelserna har ofta använts i kombination med andra styrmedel. Överenskommelser finns inom ganska många åtgärdsområden men de är vanligast för varor av olika slag.
Användningen i några andra länder
Erfarenheterna från de EU-länder som beskrivs i rapporten visar både på likheter men också på många olikheter mellan ländernas användning av detta styrmedel. I Tyskland och Nederländerna har styrmedlet använts mest. Tillämpningen skiljer sig dock åt länderna emellan. I Nederländerna
använder man sig av miljööverenskommelser i kombination med miljölagstiftningen på ett mer systematiskt sätt. Användningen av
styrmedlet ingår som en betydelsefull del i miljövårdsarbetet som styr mot de övergripande miljömål som antagits nationellt.
Användningen av miljööverenskommelser i Danmark och Belgien förefaller vara av ungefär samma storleksordning som i Sverige.
Användningsområdena är också delvis desamma. I Danmark och Belgien (Flandern) har man dock till skillnad från Sverige valt att införa
rambestämmelser i lagstiftningen som ger miljöministern möjligheter att sluta bindande avtal.
I Danmark har man utvärderat användningen av miljööverenskommelser under senare år och dragit slutsatsen att det finns anledning att revidera den tidigare mer (okritiskt) positiva synen på detta styrmedel då man bland annat funnit att förhandlingsprocessen för att uppnå en överenskommelse har tagit mer resurser och tid i anspråk än förväntat .
I USA har man valt ett annat angreppssätt när det gäller att stimulera till frivilliga åtgärder hos företag i olika branscher då man använder program för frivillig anslutning som modell. Programmodellen kan ha vissa fördelar om man vill nå företag med miljöambitioner (eller låga åtgärdskostnader) men inte har resurser eller anser det kostnadseffektivt att förhandla med enskilda företag.
Några aktörers syn på miljööverenskommelser som styrmedel
Vår intervjustudie visade bland annat att de intervjuade var allmänt positiva till miljööverenskommelser som styrmedel men samtidigt medvetna om de risker och problem som styrmedlet kan medföra.
Näringslivsrepresentanterna framhöll fördelar som att man slipper
detaljregler, får långsiktiga spelregler och goodwill samt stärker det interna miljöarbetet genom miljööverenskommelser.
Alla eller nästan alla var eniga om att processen för att komma fram till en miljööverenskommelse är oerhört viktig. Att gemensamt diskutera sig fram till problembeskrivningar och problemlösningar som alla kan ställa sig bakom är mödosamt men nödvändigt. Processen medför bland annat att företagen får ta på sig ett större ansvar och myndigheternas roll förändras. I denna process krävs det hög kompetens, god vilja och ödmjukhet hos alla parter. Risken för att miljööverenskommelser leder till
konkurrens-begränsning måste tas på allvar. Målen för miljööverenskommelserna måste vara tydliga och uppföljningsbara. Parterna måste ha tydliga mandat.
De intervjuade var oeniga på några punkter. Oenigheten var störst i frågan om målen skall vara förhandlingsbara i en miljööverenskommelse eller inte. Man var inte heller eniga om det behövs riktlinjer eller ej som stöd för utformningen av nya miljööverenskommelser. Några av de intervjuade som hade erfarenheter av överenskommelser som utvecklats på ett informellt sätt menade att det inte behövs några riktlinjer. De flesta, men inte alla, menade att någon form av ”hot” om lagstiftning behövs i sammanhanget.
Intervjusvaren visade också att det finns en osäkerhet om hur relationen ser ut mellan miljööverenskommelser och lagstiftningen.
Miljööverenskommelser i ett rättsligt perspektiv
I den rättsliga analysen konstateras bland annat att miljööverenskommelser kan ingås i stället för lagstiftning, som ett sätt att genomföra lagstiftning (inbegripet i lagstiftning) eller i kombination med lagstiftning. Vid
ingåendet av miljööverenskommelser måste det offentligrättsliga regelverket beaktas. Överenskommelser kan inte ersätta lagreglering eller
lagtillämpning för att uppfylla miljöpolitikens mål utan att
överenskommelserna har en rättsligt grund. De överenskommelser som hittills ingåtts i Sverige har därför snarare bestått av ensidiga åtaganden från enskilda branschers sida som vunnit det allmännas gillande.
Införandet av miljöbalken har inneburit att i stort sett alla åtgärder som kan innebära miljöpåverkan av betydelse faller inom balkens
tillämpningsområde. Kravnivån har målet om en hållbar utveckling i sikte. I förarbetena poängteras samtidigt att miljöbalken inte ensam kan nå en hållbar utveckling utan måste kombineras med andra styrmedel. För att miljööverenskommelser ska kunna bli ett verkningsfullt instrument tillsammans med miljöbalken bör man hitta metoder för att de ska kunna samspela med miljöbalken, både som ett komplement till, och som ett sätt att genomföra balken på särskilda områden.
Vid förhandlandet av miljööverenskommelser måste frågor om bl.a. avtalskompetens, rättsföljder och kontroll beaktas. Eftersom
överenskommelser ofta förhandlas med några parter inom en bransch kan konkurrensproblem förekomma. Miljööverenskommelser är även uppe till diskussion inom EU. I vissa fall kan medlemsländerna använda sig av miljööverenskommelser för att genomföra EG-lagstiftningen. Även på
gemenskapsnivå finns exempel på miljööverenskommelser i form av ensidiga åtaganden som vunnit kommissionens gillande. Kritik har dock framförts mot detta bl.a. för att en användning av miljööverenskommelser som styrmedel på EU-nivån saknar grund i EG-fördraget.
Miljööverenskommelser i ett samhällsekonomiskt perspektiv
En genomgång har gjorts av vad ekonomisk-teoretisk litteratur och några empiriska studier har att säga om miljööverenskommelser som styrmedel. Genomgången visar att det finns relativt lite litteratur som analyserar miljööverenskommelser, jämfört med andra styrmedel. Den övervägande delen av litteraturen är utländsk, varför det är viktigt att komma ihåg att förhållandena som slutsatserna grundas på kan vara annorlunda än i Sverige. Generellt kan sägas att de slutsatser som dras varierar mycket på de flesta punkter men de pekar ändå ofta i samma riktning. T.ex. tyder resultaten på att de uppsatta målen i miljööverenskommelser i många fall nås, eller nästan nås, men att mål som förhandlas fram inom ramen för överenskommelser ofta inte är särskilt ambitiöst satta.
Vad gäller ekonomisk effektivitet kan det påvisas teoretiskt, under förutsättning att förhållandena är de rätta och att konsekvenserna av styrmedlet tillåts verka fritt. Empiriskt har ingen studie lyckats utvärdera detta.
En fördel med miljööverenskommelser som ofta hävdas är att de är lättare att genomföra, både praktiskt och politiskt, än förändringar i den nationella lagstiftningen och genom EU-arbete. Viktiga frågor här är tillräckliga incitament för företag och offentlig sektor att ingå en överenskommelse och att åtgärder vidtas för att användningen av styrmedlet accepteras av
samhället. En viktig fråga i anslutning till detta är maktbalansen mellan parterna. Det är inte säkert att miljööverenskommelser i praktiken är lättare och snabbare att genomföra än andra styrmedel.
”Mjuka” effekter, som t.ex. spridning av information och kunskap om ny teknik och ökad medvetenhet om miljöproblemen, framförs av de flesta studier som den stora fördelen med miljööverenskommelser jämfört med andra styrmedel. Det har dock visat sig att detta är svårt påvisa empiriskt.
Var ? På vilka områden ?
Slutsatserna från forskningen angående i vilka sammanhang som
miljööverenskommelser bör användas tyder på att de är bäst lämpade för branscher med få eller väl organiserade parter som har förståelse för det aktuella miljöproblemet. Som drivkraft för att företagen skall vilja träffa en
överenskommelse behövs antingen marknadskrafter eller ett intresse för samarbete företagen emellan.
Forskningsresultaten är inte helt entydiga när det gäller för vilken typ av miljöfrågor som överenskommelser är ett lämpligt styrmedel. Vissa
förespråkar områden där det är svårt att genomföra andra styrmedel, medan andra förespråkar miljöfrågor där sammanhanget är sådant att det
underlättar genomförandet av överenskommelser.
I vår inventering har vi funnit att det finns miljöfrågor där en användning av miljööverenskommelser som styrmedel kan vara aktuell, i vissa
sammanhang, i första hand som ett komplement till andra styrmedel eller för att andra styrmedel bedöms som svåra att införa. Utsläpp av klimatgaser , varors miljöpåverkan, avfall och kemikalier är miljöfrågor där detta styrmedel finns med i diskussionen, främst på EU-nivå men också
nationellt. På nationell, regional och lokal nivå kan miljööverenskommelser också vara aktuella på t.ex. naturvårdsområdet, inom jordbruket och för sanering av förorenade områden.
Miljööverenskommelserna kan på några områden vara aktuella för att genomföra en reglering (t ex en miljökvalitetsnorm, producentansvar för vissa varugrupper). I andra fall kan överenskommelserna komma att löpa parallellt med miljöbalken och kan då vara svårare att genomföra eftersom samspelet mellan de båda styrmedlen är oklart i dag.
Hur ? Rekommendationer om utformningen av miljööverenskommelser.
Slutsatserna från den samhällsekonomiska forskningen är ganska entydiga om att miljööverenskommelser bör ses som ett komplement till, och bör kombineras med andra styrmedel.
Dessutom anses utformningen av överenskommelsen vara av stor betydelse för att styrmedlets fördelar ska kunna utnyttjas och dess nackdelar ska kunna undvikas. Det finns därmed vissa rekommendationer som kan vara värda att beakta. Överlag rekommenderas överenskommelser där målen formuleras utanför överenskommelsen. Från rättslig synpunkt finns det vissa grundläggande frågor som man behöver ta hänsyn till vid framförhandlandet av en miljööverenskommelse. Erfarenheterna från användningen av
miljööverenskommelser i Sverige visar också att överenskommelserna i flera fall skulle vunnit på att ha utformas på ett tydligare sätt.
Vi instämmer med slutsatserna om att miljööverenskommelser bör ses som ett komplement, och att de i första hand bör kombineras med andra
styrmedel. Miljööverenskommelser kan under vissa förutsättningar utgöra en bra och framkomlig väg. Om en mer systematisk användning skall vara möjlig bör miljööverenskommelser få en plats i rättsliga strukturer. Detta är ett område som behöver studeras vidare.
Följande frågor anser vi bör beaktas inför förhandlingen, vid utformningen av en överenskommelse och när den väl börjat gälla.
Förutsättningar
• Förhållande till lagstiftningen, till EG-rätten och internationella avtal • Demokratisk förankring, legitimering av målen
• Rätt avtalskompetens, rätt parter i överenskommelsen
• Finns möjligheter att kombinera överenskommelsen med andra
styrmedel ?
Utformning och genomförande • Samråd och öppenhet
• Tydliga och tidssatta mål
• Förbättringar utöver ett referensscenario • Kostnader och finansiering
• Påverkan på marknaden (konkurrensaspekter) • Skriftlig dokumentation
• Uppföljning • Rättsverkan
1. Bakgrund
I februari 1999 startades ett projekt i Naturvårdsverkets projektverksamhet med titeln:
Frivilliga överenskommelser - inventering av möjligheter i miljöarbetet. Som målsättning för projektet angavs att resultatet av studien skulle medge ställningstaganden inom NV i följande avseenden:
• Är potentialen i stort genom frivilliga överenskommelser så stor att mer systematiska åtgärder skall inledas ?
• Finns det konkreta områden där förhandlingar om frivilliga
överenskommelser direkt skulle kunna inledas och troligen leda till bra resultat i sak på ett effektivare sätt än traditionellt myndighetsarbete ? • Vilka typer av överenskommelser verkar lämpliga och möjliga ? • Effektiva processer för att landa ett resultat ?
Projektet har genomförts av en arbetsgrupp bestående av Eva Jernbäcker, Viktoria Ljung och Maria Ingelsson. En referensgrupp bestående av Lena Jakobsson, Eva Lagerblad, Christer Litzell, Krister Ljungström och Karin Öberg, samtliga vid Naturvårdsverket, har följt arbetet och lämnat
2. Inledning
Termen ”miljööverenskommelser” används istället för frivilliga överenskommelser
I projektbeskrivningen används termen frivilliga överenskommelser. I utländsk litteratur i ämnet används istället ganska ofta termen
”environmental agreements” som ett samlingsnamn för detta styrmedel. ”Voluntary agreements” förekommer även liksom ”negotiated agreements” men eftersom vissa överenskommelser, se nedan, till sin natur inte är helt frivilliga eller har förhandlats fram förefaller beteckningen environmental agreements vara bättre. Agreements kan översättas med avtal eller överenskommelser. Överenskommelser är här att föredra då avtal leder tankarna till juridiskt bindande avtal som inte är särskilt vanligt
förekommande i praktiken. Vi har därför valt att använda beteckningen ”miljööverenskommelser” istället för frivilliga överenskommelser.
Miljööverenskommelser är ett styrmedel bland många i miljöpolitiken
Bilden nedan, fritt efter Long OECD 1997, illustrerar mångfalden av styrmedel och instrument och den varierande styrkan (verkan) hos dessa.
Informativa Ekonomiska Administrativa
styrmedel/ instrument
Öka kunskapen Ge incitament Reglera åtgärder
Styrmedel kan också kombineras med varandra och utformas på olika sätt och då uppnå en helt annan styrka än den som antyds i figuren ovan.
Miljöutmä
rk
el
se
r
Information/utbildning LCA Miljöredovisning
/ miljörapporte r Miljör evision / miljöle dningssyste m Miljömä rkning Miljööverens- komme lse r Öve rlå tbar a utsläppsrätte r Miljöska tte r, skat te refo rm MKB, SMB Handelsrestriktione r Miljökvalitetsnorme r Tillståndgivning För b u d
Varför behöver vi veta mer om detta styrmedel ?
Av projektbeskrivningen framgår att det finns ett behov av att höja kunskapen om detta styrmedel för att vi, om vi finner det lämpligt, ska kunna använda oss av det på ett lite mer systematiskt sätt i framtiden. Genom att höja kunskapen om hur vi har använt oss av detta styrmedel hittills och dra slutsatser av dessa erfarenheter kan vi också bidra till att höja kvaliteten på hur vi använder oss av detta styrmedel.
Projektets uppläggning
I projektet har vi kartlagt och studerat svenska exempel på
miljööverenskommelser och tagit del av utländska erfarenheter från länder med förhållanden som liknar de svenska. Vi har närmare studerat hur de rättsliga förutsättningarna ser ut för användningen av
miljööverenskommelser i Sverige och sammanställt och analyserat resultat från den samhällsekonomiska/samhällsvetenskapliga forskningen på området. Slutligen har vi även låtit genomföra en mindre intervjustudie för att fånga upp några aktörers syn på styrmedlet. Mot bakgrund av dessa resultat funderar vi över förutsättningarna för en framtida användning av miljööverenskommelser i Sverige på några områden inom miljövården och på hur de i så fall bör utformas.
3. Avgränsning av begreppet
miljööverenskommelser
Det finns inte någon heltäckande definition av begreppet
miljööverenskommelser men det behöver ringas in bland annat för att avgränsa omfattningen av det nu aktuella projektet.
I en rapport från EU:s miljöagentur1, EEA, använde författarna följande definition:
”Miljööverenskommelser är sådana överenskommelser som enskilda företag och branschföretag gör som ett resultat av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har erkänts av dessa”.
EU-kommissionen2 definierar miljööverenskommelser som
”överenskommelser mellan industrin och offentliga myndigheter för att uppnå miljömål. Överenskommelser kan vara juridiskt bindande med krav på båda avtalsparterna. De kan även ha formen av ensidiga åtaganden från industrins sida som erkänts av myndigheterna”.
I en studie som genomförts med stöd från EU:s forskningsdirektorat3 föreslås följande definition:
En miljööverenskommelse är:
”En överenskommelse eller ett självreglerande åtagande som är frivilligt till sin karaktär, involverar aktörer av vilka åtminstone en är staten och som antingen ersätter, eller är ett redskap för att genomföra eller gå längre än gällande miljörätt eller policy och som syftar till en hållbar utveckling”. För att avgränsa omfattningen av det nu aktuella projektet har följande definition av begreppet miljööverenskommelser använts:
1
EEA, 1997, Environmental agreements-Environmental effectiveness 2
EU-kommissionen, 1996, KOM(96)561, Meddelande om miljöavtal 3
ELNI, 1998, Environmental agreemnets The Role and Effect of Environmental Agreements in Environmental Policies
”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskommelser till juridiskt bindande avtal.”
Miljööverenskommelser kan dessutom utformas på flera sätt och det förekommer en rad olika definitioner av olika typer av
miljööverenskommelser. I den rättsliga och samhällsekonomiska analysen av styrmedlet (i kapitel 4 och 5) redovisas förslag till indelning av
miljööverenskommelser i olika kategorier utifrån olika utgångspunkter. OECD, UNEP m fl har valt ett använda ett bredare begrepp när man studerar ”voluntary approaches” , ”voluntary actions” eller ”voluntary initiatives” 456. Till ”frivilliga angreppssätt” på miljöområdet räknas: 1. Ensidiga åtaganden som inte någon myndighet är inblandad i, exempelvis olika certifieringssystem som tillkommit på industrins initiativ och
miljöledningssystem av olika typer.
2. Program för frivillig anslutning som framtagits på initiativ av en myndighet.
3. Förhandlade överenskommelser
Endast bland de två sistnämnda ”angreppssätten” finns sådana som kan uppfylla den avgränsning av miljööverenskommelser som används i detta projekt . Till frivilliga offentliga program enligt punkt 2. kan även räknas sådana miljöprogram där det ekonomiska stödet utgör det främsta
styrmedlet t.ex. miljöstöd inom jordbruket. Sådana program uppfyller dock inte projektets avgränsning av begreppet miljööverenskommelser och har därför inte tagits med i kartläggningen.
Avgränsningen innebär även att:
Överenskommelser, samarbetsavtal, gemensamma avsiktsförklaringar etc.
mellan olika myndigheter inte ingår i projektet. Inte heller
överenskommelser mellan stat och kommun. Samverkan i
samhällsplaneringen ingår därmed inte heller. Agenda 21 arbetet på lokal nivå kan delvis resultera i miljööverenskommelser eller liknande. Någon kartläggning av detta arbete har inte genomförts inom ramen för projektet men arbetssättet finns med i bilden när de framtida möjligheterna studerats.
4
OECD, 1997, Voluntary actions for energy related CO2 abatement
5
UNEP, 1998, Industry and environment, Volume 21 No 1-2 Voluntary initiatives 6
OECD, 1999, Voluntary approaches for environmental policy in OECD countries : an assessment
4. Miljööverenskommelser i ett
samhällsekonomiskt perspektiv
4.1 Inledning
I det här kapitlet förs en diskussion kring vad ekonomisk-teoretisk litteratur och empiriska studier av miljööverenskommelser har att säga om hur miljööverenskommelser fungerar som miljöpolitiskt styrmedel. Den litteraturgenomgång som vi har genomfört redovisas i sin helhet i bilaga 1. Genomgången visar att det finns relativt lite litteratur som analyserar
miljööverenskommelser, jämfört med andra styrmedel. En förklaring till det kan vara att andra styrmedel som skatter och utsläppskvoter främst är resultatet av arbete inom ekonomisk teori. Miljööverenskommelser däremot har utvecklats främst av praktiker inom offentlig sektor och industrin utan någon föregående teoretisk analys. En annan förklaring kan vara att miljööverenskommelser är en förhållandevis ny företeelse. Området har dock börjat få viss uppmärksamhet av ekonomiska forskare och mängden litteratur växer. Den övervägande delen av litteraturen är utländsk. Det är därför viktigt att komma ihåg att förhållandena kan vara annorlunda i Sverige.7
Det här kapitlet är uppdelat i tre delkapitel som behandlar:
-definitioner av olika typer av miljööverenskommelser som grund för den fortsatta diskussionen,
-resultaten av de teoretiska och empiriska studier som har studerats utifrån
ett antal utvärderingskriterier: effekten på miljön, kostnadseffektiviteten,
den praktiska och politiska genomförbarheten, ”mjuka” effekter som spridning av kunskap och ökad medvetenhet om miljöproblem och - rekommendationer från litteraturen om när och hur
miljööverenskommelser bör användas.
7
Se kapitel 5 för en diskussion om de rättsliga förutsättningarna för
miljööverenskommelser i Sverige, kapitel 7 för en beskrivning av användningen av miljööverenskommelser i Sverige och kapitel 8 där några aktörers syn på
4.2 Typer av miljööverenskommelser
Miljööverenskommelser är ett begrepp som inte är klart och entydigt definierat. I litteraturen används ett antal definitioner av olika bredd på överenskommelser och åtaganden med olika grad av frivillighet. För vår avgränsning av begreppet miljööverenskommelser, se kapitel 3.
Dessutom förekommer ett antal definitioner av olika typer av
miljööverenskommelser. Dessa kan vara till hjälp vid en analys av varför miljööverenskommelser varit framgångsrika i vissa fall och misslyckats i andra.
En uppdelning som förekommer i den samhällsvetenskapliga litteraturen är
efter vem som utformar överenskommelsen:
• Förhandlade överenskommelser mellan det allmänna och ett företag
eller en branschorganisation. Denna typ av miljööverenskommelser är
resultatet av förhandlingar mellan parterna och deras respektive styrka i förhandlingarna påverkar utfallet.
• Frivilliga program för miljöförbättrande åtgärder som är designade av det allmänna. Det förekommer inga förhandlingar av målen i
programmet. Företagen väljer om de vill gå med i programmet eller inte. Programmen är ofta nära kopplade till nationella miljöpolitiska mål. En annan uppdelning är efter hur målnivåerna bestäms i
överenskommelsen:
• Målformuleringsöverenskommelser där målnivåerna förhandlas inom ramen för miljööverenskommelsen.
• Överenskommelser kopplade till nationella miljömål eller andra mål som bestämts utanför överenskommelsen.
De flesta överenskommelser syftar till att åstadkomma resultat under en begränsad tidsperiod. Vissa syftar dock till att sätta igång en process. I denna typ av överenskommelser behandlas specifika, långsiktiga problem som andra styrmedel inte rår på. Detta rör komplicerade problemområden med många, för varandra okända, parter som försöker nå konsensus.
4.3 Utvärderingskriterier
Miljöeffekt
Ett grundläggande krav för att ett miljöpolitiskt styrmedel ska kunna anses vara lämpligt måste vara att det ger effekt på miljön. Ett vanligt
förekommande argument mot miljööverenskommelser är just att de påstås ge begränsad effekt på miljön jämfört med andra styrmedel. Detta främst p.g.a. risken för att företagen kan använda miljööverenskommelser för att ta kommandot över miljöpolitiken. Denna fråga lyfts fram i flera studier. Genomgången visar att mycket lite finns skrivet om miljöeffekten av miljööverenskommelser, som är det kanske viktigaste utvärderingskriteriet. Ingen av de studerade undersökningarna vågar dra några generella slutsatser kring den miljömässiga effekten av miljööverenskommelser. Kanske går det att säga att studierna tyder på att överenskommelser i många fall leder till att
målen uppnås (eller åtminstone nästan nås), men att mål som förhandlas fram inom ramen för överenskommelser8 ofta inte är tillräckligt ambitiösa för att nå någon signifikant miljöeffekt. Det finns empiriska studier som tyder på att målen i vissa fall t.o.m. är lägre än business-as-usual. Att effekterna sällan kommer i närheten av vad som är tekniskt möjligt verkar dock stå tämligen klart.
Kostnadseffektivitet
Det förefaller som om kriterier som är härledda ur teoretiska resonemang är svårare att utvärdera empiriskt än kriterier som så att säga upptäckts vid användning av överenskommelser.
Kostnadseffektivitet är ett begrepp som är härlett ur ekonomisk teori och det kan konstateras att vi i princip inte hittat några empiriska bevis för att miljööverenskommelser är ekonomiskt effektiva. Istället hänvisar litteraturen till teoretiska argument.
Enligt ekonomisk teori är miljööverenskommelser mer effektiva än
lagstiftning och mindre effektiva än ekonomiska styrmedel. De flesta studier trycker dock på att det inte alls är säkert att dessa förhållanden gäller i
8
Jämför uppdelningen mellan olika typer av överenskommelser efter hur målnivåerna bestäms, som beskrivs i kapitel 4.2.
verkligheten. Effektiviteten av olika styrmedel är i stor utsträckning beroende av hur de genomförs, t.ex. av i vilken utsträckning styrmedlens effekter accepteras utan att undantag görs (t.ex. för att skydda vissa företag). Det är dessutom viktigt att minnas att kostnadseffektivitet bara innebär lägsta kostnad per minskad miljöpåverkan och inte att miljönyttan är stor. Ett av huvudskälen till att miljööverenskommelser teoretiskt anses vara kostnadseffektiva är antagandet att åtgärdskostnaderna är lägre p.g.a. att företaget kan välja den mest kostnadseffektiva åtgärden för att uppnå
kraven. De få empiriska studier som finns tyder på att det visserligen är sant, men att det inte utnyttjas fullt ut i praktiken. En förklaring till detta kan vara att många överenskommelser sluts på branschnivå och att det sedan inte är troligt att företag inom branschen med relativt låga åtgärdskostnader vill ha högre mål än andra företag i branschen.
Ett annat argument för miljööverenskommelsers kostnadseffektivitet är antagandet att de administrativa kostnaderna är lägre än vid t.ex.
lagstiftning. Det har visat sig vara svårt att dra någon generell slutsats om detta. Miljööverenskommelser kan förväntas minska den offentliga sektorns kostnader för genomförande, kontroll och genomdrivande av åtgärderna (delvis p.g.a. att kraven ofta inte är legalt bindande), men istället ge ökade kostnader i form av t.ex. förhandlingskostnader för de inblandade parterna. Dessa resultat väcker misstankar om att eventuella besparingar av
administrativa kostnader riskerar att ske på bekostnad av miljöeffekten. En annan fördel med miljööverenskommelser som brukar hävdas är deras
dynamiska egenskaper, d.v.s. i vilken grad de ger incitament till teknisk
utveckling. Vi har inte lyckats hitta vare sig teoretiska eller empiriska studier som stöder detta påstående. Delvis är denna egenskap förmodligen beroende på utformningen av miljööverenskommelserna. Kombinationer med andra styrmedel föreslås för att öka den dynamiska effektiviteten. Någon studie resonerar kring att den innovativa potentialen av
miljööverenskommelser kanske istället ligger på det institutionella planet, t.ex. genom att det kan visa sig att privata aktörer bättre kan sköta uppgifter som normalt hanteras av staten.
Ekonomisk teori visar att det finns risk för att miljööverenskommelser leder till effekter på konkurrensen. Ekonomisk teori visar att det finns risk för att fri konkurrens hindras av miljööverenskommelser om parterna i
överenskommelsen t.ex. får fördelar som andra företag inte får eller om parterna i överenskommelsen kan hindra andra företag från att delta på marknaden. Se även kapitel 5 om dessa frågor.
Ett annat konkurrensproblem som ofta nämns i samband med
miljööverenskommelser är problem med s.k. free-riding. Med det menas problem med företag som åtnjuter fördelarna av en miljööverenskommelse antingen utan att skriva under överenskommelsen eller som skriver under men underlåter att uppfylla kraven.
Mycket få empiriska resultat kring detta har hittats, men de som finns tyder på att effekterna på konkurrensen ofta är relativt små.
Genomförbarhet
En fördel med miljööverenskommelser som ofta hävdas är att de är lättare att genomföra, både praktiskt och politiskt, än förändringar i den nationella lagstiftningen och genom EU-arbete.
Miljööverenskommelser har inte samma koppling till den politiska
processen som traditionella styrmedel. För att miljööverenskommelser ska komma till stånd krävs istället tillräckliga incitament för att både det allmänna och näringslivet ska vilja träffa en överenskommelse. Genomförbarhet kan i sig vara ett viktigt argument för det allmänna. Miljööverenskommelser kan ses som en möjlighet i vissa fall när det bedöms som svårt att införa andra styrmedel på ett område eller när de befintliga styrmedlen inte bedöms som tillräckliga eller för resurskrävande för att nå uppsatta mål. Miljööverenskommelser kan också vara aktuella för att genomföra lagregleringen på ett område.
Det finns studier som antyder att andra skäl9 istället kan ligga bakom det allmännas ökade intresse för miljööverenskommelser. Till exempel kan det finnas skäl att föra över ansvar för målformulering och måluppfyllelse till industriorganisationer om regeringen är känslig för kritik från
intressegrupper. Det ökade antalet miljööverenskommelser kan också vara en del av en generell politisk trend mot avreglering.
Vad gäller näringslivets vilja att ansluta sig till överenskommelser framförs i den teoretiska litteraturen regleringsmässiga motiv (som t.ex. hot om lagstiftning och antaganden om att målen blir lägre vid en överenskommelse än vid t.ex. lagstiftning) och marknadsmässiga incitament (som t.ex. att företaget kan utnyttja sitt miljöarbete i konkurrenssyfte eller att
skatterabatter, subventioner e. dyl. ges av myndigheterna). Fördelar av ökat samarbete mellan företagen i överenskommelsen framförs också som ett incitament.
I den empiriska diskussionen kring incitament för företag att ansluta sig till miljööverenskommelser nämns endast regleringsmässiga incitament. En förklaring kan vara att andra typer av incitament, som marknadsmässiga fördelar är svåra (läs svårare än andra kriterier) att utvärdera empiriskt.
9
När de gäller de incitament eller motiv som kan finnas för det allmänna att ingå miljööverenskommelser som diskuteras i de utländska studier vi tagit del av så kan vi konstatera att dessa skiljer sig delvis från de motiv som framfördes i vår egen intervjustudie (se bilaga 3) och från svensk miljöpolitik i allmänhet där värdet av en integration av miljöfrågorna i alla verksamheter i samhället och eget ansvarstagande är viktiga hörnstenar.
Empirin ger vissa indikationer på att trovärdiga hot om sanktioner ifall överenskommelsen inte efterlevs kan spela en viktig roll som incitament för företag att ansluta sig till överenskommelser (som är mer än ”spel för gallerierna”). Andra typer av incitament diskuteras inte.
En annan viktig fråga för den praktiska genomförbarheten är hur
miljööverenskommelser kan anpassas till och fungera ihop med lagstiftning och andra styrmedel på området. Detta diskuteras närmare i kapitlet om rättsliga förutsättningar för miljööverenskommelser (kapitel 5).
Den politiska genomförbarheten av miljööverenskommelser är i högsta grad beroende av hur styrmedlet accepteras av samhället. En farhåga kring miljööverenskommelser är att de ger större utrymme för industrin att
påverka kraven än andra styrmedel. Industrin har traditionellt haft en stark
konkurrensfördel i processen jämfört med andra intressegrupper. Detta anses förstärkas av processen att ta fram miljööverenskommelser, som ofta ger begränsad möjlighet för deltagande av externa aktörer och som kan hoppa över den parlamentariska processen. De flesta av de här studerade undersökningarna drar dock slutsatsen att risken för maktutövande av industrin inte så mycket ligger i valet av styrmedel och att utformningen av processen som leder fram till överenskommelsen är mycket viktig i detta sammanhang.
Många studier pekar på att det finns en risk för att användningen av miljööverenskommelser innebär en maktförskjutning från riksdagen som äger den beslutande makten i samhället till regering och myndigheter som bl.a. har till uppgift att tillämpa de lagar som riksdagen har stiftat.
Överenskommelser som innehåller förhandlingar om målsättningarna väcker frågor om olika institutioners roller i miljöpolitiken, vilket i grunden är politiska frågor. Dessa frågor kan också påverka den sociala acceptansen. Det finns en risk för att diskussionen om olika styrmedels genomförbarhet skymmer problemen med att få politisk acceptans för de åtgärder som måste genomföras. Om det ur miljösynpunkt är nödvändigt att vidta åtgärder som är dyra att genomföra kommer det att vara dyrt att uppnå den önskade miljöeffekten oavsett vilket styrmedel som används.
”Mjuka” effekter
Flera studier, både teoretiska och empiriska, framhåller ”mjuka” effekter, som t.ex. spridning av information och kunskap om ny teknik och ökad medvetenhet om miljöproblemen, som den stora fördelen med
miljööverenskommelser jämfört med andra styrmedel. Dessa kvalitativa fördelar är nära kopplade till den öppnare dialog och skapande av konsensus som överenskommelser förväntas leda till.
Trots att mjuka effekter frekvent anges som det viktigaste argumentet för miljööverenskommelser så finns mycket litet skrivet om detta, annat än i
mycket allmänna ordalag. Det konstateras att mjuka effekter är mycket svåra att mäta, men att de flesta studier antar att de är stora och att de inte bör underskattas jämfört med tydligare effekter. Viss oenighet råder vad gäller de mjuka effekterna av frivilliga program för miljöförbättrande åtgärder. Detta är kopplat till hur processen för att nå fram till en överenskommelsen utformas (och av hur miljööverenskommelser
implementeras) är av avgörande betydelse för graden av dessa kvalitativa fördelar. Det bör också påpekas att fördelar som är kopplade till öppnare dialog och skapande av konsensus även kan uppnås med andra medel än miljööverenskommelser.
De empiriska studierna visar att andra definitioner av utvärderings-kriterierna kan passa bättre in på verkligheten än de definitioner som används vid de teoretiska studierna (t.ex. bör kanske potential för innovationer i praktiken snarare gälla nya institutionella lösningar än ny teknik.)
4.4 Rekommendationer
När bör miljööverenskommelser användas?
En sak som står klar är att kontexten, d.v.s. de faktorer som är specifika i respektive tillämpning, är av mycket stor betydelse för hur
miljööverenskommelser lämpar sig som styrmedel. Vilket styrmedel/vilken styrmedelskombination som är lämplig i ett visst fall är beroende på en rad faktorer, t.ex.: Vilket det övergripande miljöproblemet är; Hur mycket kunskap som finns om miljöproblemet; Vilket det övergripande miljömålet är; Vilka faktorer och aktörer som bidrar till miljöproblemet; Vilka mål för minskad miljöpåverkan som gäller/är rimliga för aktörerna; Vilka typer av åtgärder som är lämpliga; Hur mycket kunskap det finns om olika lösningar; Hur aktörerna ser på frågan o.s.v.
De rekommendationer som ges i de olika studierna angående när
miljööverenskommelser bör användas visar att detta inte är en helt lätt fråga att svara på. Rekommendationerna går isär på vissa punkter, och det är svårt att utifrån litteraturen bilda sig en klar uppfattning om för vilka områden miljööverenskommelser kan vara ett lämpligt styrmedel. Vilka
rekommendationer som ges i de olika utredningarna kan ibland vara ett utfall av om miljööverenskommelser ses som ett sätt att komma fram på områden där det är svårt att komma fram med andra styrmedel, eller om utgångspunkten för kriterierna utgår från när miljööverenskommelser fungerar bäst.
När det gäller vilken branschstruktur som är lämplig så rekommenderar flera studier områden där antalet parter är litet eller där parterna är väl
organiserade. Empiriska erfarenheter visar att problem har uppstått med överenskommelser som har omfattat branscher med många, små och homogena företag. Företagen på området bör också ha förståelse för att åtgärder måste genomföras. Detta för att underlätta genomförandet av överenskommelserna.
Någon studie rekommenderar branscher med låg konkurrens (för att free-riding ska kunna undvikas). En annan studie rekommenderar branscher med hög grad av konkurrens (för att marknadspressen på industriparterna är hög). Detta behöver inte vara resonemang som talar mot varandra. Möjligen kan det vara så att miljööverenskommelser fungerar bäst på områden där det antingen finns ett intresse för kollektiva lösningar, eller där hög konkurrens gör att möjligheterna till goodwillvinster av miljöfrämjande åtgärder är höga.
Flera studier anser att miljööverenskommelser är speciellt lämpade för att hantera miljöfrågor där lösningen inte lätt kan hittas bland andra
marknadsmekanismer eller för att testa effekten av ny politik.
En del undersökningar menar att överenskommelser bör användas för miljöproblem där kunskapen om problemet är bristfällig eller dåligt spridd. Skälet till detta är att andra styrmedel är svåra att genomföra här.
Miljöproblem av låg dignitet med nationell eller regional karaktär och med långsiktiga mål (där det finns möjlighet att genom överenskommelsen ge en tidig signal om att åtgärder krävs) lyfts också fram som lämpliga ur
genomförbarhetssynpunkt. Andra rekommenderar miljöproblem med stort politiskt intresse och hög medvetenhet hos allmänheten, därför att detta ökar allmänhetens tryck efter åtgärder och därmed genomförbarheten för
miljööverenskommelser (men även för andra styrmedel).
Vad gäller konkreta rekommendationer om områden framhåller vissa studier klimatfrågan som ett område där det är särskilt angeläget att studera
lämpligheten av miljööverenskommelser. Det går att konstatera att klimatfrågan passar in på vissa kontextuella kriterier som framförs som lämpliga, som t.ex. att kunskapen om miljöproblemets effekter är bristfällig och att andra styrmedel kan anses svåra att genomföra. Å andra sidan stämmer andra kriterier in sämre, som t.ex. begränsad geografisk yta.
Vissa studier nöjer sig med att konstatera att det inte går att identifiera något område som särskilt lämpligt för överenskommelser.
Hur bör miljööverenskommelser användas – självständigt eller i kombination med andra styrmedel?
Vad gäller frågan om ifall miljööverenskommelser bör användas som ett självständigt styrmedel eller i kombination med andra styrmedel råder i stort sätt konsensus. Alla studier i denna genomgång tyder på att
Många menar att miljööverenskommelser kräver sanktioner eller hot om alternativa styrmedel för att fungera.
Någon studie menar att det inte är lämpligt att ge generella råd om hur miljööverenskommelser bör kombineras med andra styrmedel eftersom effekterna till mycket stor del beror på kontexten.
Ofta föreslås kombinationer med lagstiftning. Genom att kombinera miljööverenskommelser med lagstiftning anses miljööverenskommelser kunna ge ökad flexibilitet, kostnadseffektivitet och minskade administrativa kostnader. Samtidigt ger lagstiftningen en försäkring mot brister med miljööverenskommelser.
Några slutsatser om miljööverenskommelser i kombination med ekonomiska styrmedel dras inte. Någon studie menar att effekterna av kombinationer mellan miljööverenskommelser och ekonomiska styrmedel är okända, eftersom de praktiska tillämpningarna är få.
Miljööverenskommelser som självständigt styrmedel föreslås bara som en övergångsfas, innan tiden är mogen för annan reglering. Där anses de dock vara speciellt lämpade, p.g.a. dess höga potential att generera mjuka effekter.10
Diskussionen ovan rör främst förhandlade överenskommelser, men frivilliga program anses också kunna ingå i en policymix, även om det inte verkar förekomma lika ofta som fallet är med förhandlade överenskommelser.
Hur bör miljööverenskommelser utformas?
De flesta studier tyder på att utformningen av överenskommelser är mycket viktig för styrmedlets fördelar ska kunna utnyttjas och dess nackdelar ska kunna undvikas. De rekommendationer som ges kring utformningen är rätt så samstämmiga.
Det poängteras dock att utformningen måste anpassas efter syftet och till förhållandena i det enskilda fallet. Viktiga aspekter är här syftet med överenskommelsen, vilken typ av överenskommelse det rör sig om (t.ex. förhandlad överenskommelse om miljömål, frivilligt program för
miljöförbättrande åtgärder, om målformulering ingår i överenskommelsen etc.) samt vilken typ av verksamhet det rör sig om.
Utformningskriterier som anses vara viktiga är främst:
10 Miljöbalken innebär att det i Sverige i princip inte finns några områden där det helt
• Ambitiösa och klart definierade mål som helst har sin grund i, eller åtminstone koppling till, miljöpolitiken.
• Trovärdig övervakning och uppföljning, med ett tydligt specificerat business-as-usual-scenario att stämma av utfallet mot.
• Trovärdigt hot om andra styrmedel om målen inte uppnås, helst med möjlighet till åtgärder mot individuella företag.
• Åtgärder för att minska de potentiella nackdelarna med
miljööverenskommelser, som t.ex. konkurrensbegränsande effekter och brist på acceptans.
• Åtgärder för att maximera fördelarna med miljööverenskommelser, speciellt de mjuka effekterna.
Olika utvärderingskriterier verkar ibland mot varandra. Det kan därför bli nödvändigt att prioritera de kriterier som är viktigast för att
överenskommelsen ska kunna anses vara lyckad. Andra faktorer måste kanske vika. I andra fall kanske vissa frågor inte är relevanta vid utformningen av överenskommelsen.
Det finns också vissa farhågor om att för många restriktioner gör
överenskommelser alltför lika traditionell lagstiftning för att fördelarna med ett flexibelt styrmedel ska kunna utnyttjas.
Utifrån resonemanget i det här kapitlet går det inte att ge några generella rekommendationer på områden där miljööverenskommelser kan vara
lämpliga. Ett sätt att gå vidare kan vara att närmare studera förutsättningarna för miljööverenskommelser på ett antal olika områden och ta ställning till lämpligheten av miljööverenskommelser och andra styrmedel från fall till fall. En översiktlig sådan analys görs i kapitel 9.
5. Miljööverenskommelser i ett
rättsligt perspektiv
5.1 Inledning
Alltsedan miljöfrågorna kom upp på den politiska dagordningen i slutet av sextiotalet har lagstiftning utgjort det centrala verktyget för att omsätta miljöpolitikens mål till praktiska åtgärder. I och med att miljöproblemen blivit alltmer komplexa och mångfacetterade har andra styrmedel än traditionell regelgivning diskuterats som ett sätt att på ett effektivt sätt lösa problemen. Förutom ekonomiska regleringar som skatter och avgifter samt informativa styrmedel diskuteras flitigt användandet av frivilliga lösningar samt hur olika styrmedel bäst kombineras för att uppnå de miljöpolitiska målen.
Många anser att miljöproblemen måste lösas i samförstånd mellan olika parter snarare än genom ensidig regelgivning och att industrins potential för att lösa problemen måste tas till vara. Hur förhåller sig då frivilliga
lösningar till det juridiska ramverk som är grundläggande för förhållandet mellan det allmänna och enskilda och hur kan en samordning ske mellan dessa bägge styrmedel? I det här kapitlet kommer några av de rättsliga problem som uppstår när miljööverenskommelser sluts mellan det allmänna och enskilda att belysas.
Trots att en avgränsning av begreppet miljööverenskommelser används i rapporten bör det poängteras att begreppet inte är statiskt utan kan ha flera olika innebörder. Vissa anser att miljööverenskommelser endast är sådana som ligger helt och hållet utanför lagstiftat område, medan andra även betraktar frivilligt utformade inslag inom ramen för lagstiftningsom en form av miljööverenskommelser. Ofta har överenskommelsen snarare formen av ett ensidigt åtagande. Eftersom den här redovisningen utgår från ett brett perspektiv avgränsas inte begreppet här till att avse det ena eller det andra. Miljööverenskommelser sluts ofta mellan regering eller central myndighet å ena sidan och företrädare för en industribransch å andra sidan. Parterna kan dock vara andra och därför används här begreppen ”det allmänna” och ”enskilda” genomgående.
Miljööverenskommelser kommer här främst att beskrivas i förhållande till miljölagstiftningen. Miljööverenskommelser kan i miljöpolitiken vara ett tänkbart instrument i kombination med skatter och andra ekonomiska styrmedel. Skatterättsliga aspekter kommer inte att beaktas här.
Som nämnts i den samhällsekonomiska analysen kan
miljööverenskommelser vara av den karaktären att målen är givna när en överenskommelse förhandlas eller så kan målen med överenskommelsen vara en del av förhandlingen.
Av kartläggningen över ingångna miljööverenskommelser i Sverige och övriga Europa kan man konstatera att de är av skiftande karaktär och står i olika förhållanden till lagstiftningen. Följande typer av överenskommelser kan förekomma.
Överenskommelser kan ingås istället för, för att nå längre eller för att
förekomma rättslig reglering. En bransch kan t.ex. vilja ingå en
överenskommelse för att slippa lagstiftning eller för att påverka kommande lagstiftning genom att föregå denna. Exempel på överenskommelser som föregått lagstiftning är överenskommelserna om miljöklassning av bensin (se kartläggningen i bilaga 2) och exempel på en överenskommelse som ingåtts istället för lagstiftning är åtagandet om insamling och återvinning av kontorspapper.
Lagstiftning kan inbegripa miljööverenskommelser. Inom vissa områden kan det vara lämpligt med ett regelverk som anger målsättning och grundläggande ramar för vad man vill uppnå, men istället för detaljregler ges de aktörer lagstiftningen riktar sig emot möjlighet att genom en
överenskommelse skapa former för genomförandet. Exempel på där denna form av överenskommelser använts är utformandet av producentansvar för vissa varugrupper. Fördelen med den här typen av överenskommelser är minskad detaljreglering och större flexibilitet och kostnadseffektivitet för inblandade aktörer. En nackdel kan vara att förhandlingar endast sker med de större aktörerna inom en bransch och att mindre aktörer hamnar i skymundan11.
Miljööverenskommelser kan ingås som ett komplement till traditionell regelgivning för att i kombination med denna uppnå ett visst resultat.
Modellen används i Nederländerna, där man menar att en överenskommelse aldrig kan användas för att ersätta regelstyrning utan endast som ett
komplement för att nå effekter som annars inte kan uppnås, t.ex. för att uppnå måluppfyllelse på nationell nivå12. Enligt den nederländska modellen är det av central betydelse att kopplingar finns mellan överenskommelserna och regleringen för att få ett fungerande samspel. I Nederländerna ingås överenskommelser på branschnivå om att uppnå ett för branschen gemensamt mål. Enskilda verksamheter kan sedan ansluta sig till
överenskommelsen mot att dom i gengäld får en enklare tillståndsprocedur enligt det ordinarie regelverket.
11
Se kap. 5.3 om fripassagerare och andra konkurrensproblem 12
Olika aktörer inom t.ex. ett geografiskt område kan gå samman för att gemensamt sträva efter att uppnå ett visst mål. I Belgien finns exempel på s.k. flodkontrakt där aktörer inom vattenavrinningsområden gått samman (se kapitel 6.2). Aktörerna kan t.ex. bestå av näringsidkare, jordbrukare samt lokala och regionala myndigheter. I Sverige kan vattenvårdsförbund bildas enligt lagen (1976:997) om vattenförbund. Lagen innehåller i alltför hög utsträckning tvingande regler för att kunna anses falla in under begreppet miljööverenskommelser. Även mer frivilliga initiativ i form av
samverkansgrupper inom vattenvården (vattendragsgrupper) där
länsstyrelser eller kommuner är pådrivande förekommer. I vattenvårdsarbetet förs diskussioner om hur dessa skall kunna utvecklas för att bli ett effektivare instrument i miljövårdsarbetet (se kapitel 9.7). En speciell typ av överenskommelser är sådana som ingås för att få till stånd sanering av förorenade områden13. I dessa fall är, i den mån någon kan stå till svars för föroreningen, ansvarsfrågan komplicerad och sträcker sig långt tillbaks i tiden. I stället för att med de rättsliga verktyg som står till buds utkräva ansvar har inblandade parter kommit överens om åtgärder för att sanera områden.
Även sådana typer av överenskommelser som innebär att enskilda har möjlighet att frivilligt ansluta sig miljövårdande program eller
överenskommelser mellan enskilda parter där det allmänna främst verkar som medlare kan i viss mån vara aktuella i det här sammanhanget.
5.2 Förutsättningar för miljööverenskommelser
i Sverige
Miljööverenskommelser mellan det allmänna och enskilda kan självklart inte ingås utan att hänsyn tas till de rättsområden som blir berörda av överenskommelsen. Hänsyn måste bl.a. tas till det offentligrättsliga
regelverket, miljölagstiftningen, konkurrenslagstiftningen samt EG-rätt och internationella överenskommelser. Det är av stor vikt att garantera att den rättssäkerhet som lagstiftningsproceduren har till uppgift att säkerställa inte går förlorad när frivilligt baserade lösningar som miljööverenskommelser används för att verkställa miljöpolitiken. Här skall några av de rättsliga problem som måste beaktas vid ingåendet av miljööverenskommelser beskrivas.
13
Miljööverenskommelser och de offentligrättsliga ramarna
Under lång tid betraktades det vi idag kallar för miljöfrågor som ägande-eller grannerättsliga angelägenheter. En miljöstörande verksamhet ansågs vara en angelägenhet grannar emellan enligt jordabalken och begränsning att nyttja sin markegendom för miljövårdsändamål ansågs endast som en fråga om intrång i äganderätten. Med ökad kunskap om miljöproblemens storskaliga karaktär som något som angår oss alla har miljöregleringen alltmer kommit att bli ett allmänintresse och därmed till stor del falla under offentligrättslig reglering, även om äganderättsliga frågeställningar ofta uppkommer inom miljörätten14.
I regeringsformens portalparagraf anges att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna s.k.
legalitetsprincip åtföljs i regeringsformen bl.a. av principerna om likhet och objektivitet vilka har till innebörd att allas likhet inför lagen måste beaktas
samt opartiskhet och saklighet iakttagas när den offentliga förvaltningen fullgör sina uppgifter. Förhållandet mellan förvaltningsmyndigheter och enskilda regleras i förvaltningslagen (1986:223), som har som sitt främsta syfte att värna den enskildes rättssäkerhet när han har att göra med en förvaltningsmyndighet.
I och med att det maktutövningsinstrument som står till buds inom det offentligrättsliga området är lagreglering och lagtillämpning kan inte avtal mellan det allmänna och enskilda ersätta regelgivning för att uppnå politiska målsättningar, såvida inte möjligheten att ingå avtal är reglerad i lag. De överenskommelser som hittills ingåtts i Sverige har snarare haft karaktären av ensidiga åtaganden från enskildas sida, vilka har vunnit regeringens eller en myndighets gillande. Sådana åtaganden kan dock aldrig formellt binda det allmänna i sin lagtillämpning eller mot att vidta framtida åtgärder, och de innebär inte en formell rättsverkan om överenskommelsen inte fullföljs15. I vissa europeiska länder har i lagstiftningen tagits in en möjlighet att ingå avtal mellan enskilda och det allmänna på miljöområdet.
En fara med att använda miljööverenskommelser som styrmedel istället för lagstiftning är att maktförskjutning kan uppstå. Grundlagen anger att riksdagen stiftar lagar. Regering och förvaltningsmyndigheter har därunder en definierad kompetens att föreskriva om regler och att verkställa dessa. Miljööverenskommelser sluts ofta mellan enskild och regering eller
förvaltningsmyndighet. Risken är att överenskommelsen inte har tillräcklig demokratisk legitimitet om den statliga parten inte har en egen kompetens på det område överenskommelsen reglerar. Ifråga om överenskommelser som ingås istället för lagstiftning kan det vara så att underlåtenheten att
14
Esping, Ramlagar i förvaltningspolitiken, s 330 15
Detta utesluter inte att en överenskommelse i vissa fall kan innehålla civilrättsliga inslag som kan binda de avtalsslutande parterna. Se kap. 5.3
lagstifta bör vara föremål för diskussion i riksdagen. Enligt den nederländske forskaren Glasbergen16 behöver frågan om demokratisk legitimitet inte utgöra ett problem om miljööverenskommelser ingås inom ett område där den politiska målsättningen har beslutats genom
demokratiska processer i den folkvalda församlingen. Han menar att överenskommelsen i sig endast är ett sätt att verkställa ett demokratiskt förankrat beslut.
Lagstiftningsproceduren kännetecknas av dess formella procedurregler där
öppenhet och insyn är en av grundpelarna. En risk med
miljööverenskommelser är att förhandlingar mellan det allmänna och enskilda sker under betydligt mer slutna förhållanden än om lagstiftning skulle tas fram på samma område och där allmänheten har möjlighet till insyn i lagstiftningsproceduren. Det är också av största vikt att parter i samhället med intressen som står i konflikt med det intresse
överenskommelsen vill uppnå, t.ex. miljöorganisationer eller
branschorganisationer, får komma till tals för att överenskommelsen skall få godtagbar legitimitet. Ett sätt att lösa detta problem kan var ett obligatoriskt samrådsförfarande som erbjuder ett lika stort mått av insyn och möjlighet för berörda parter att komma till tals som om området skulle regleras via lagstiftning.
Miljöbalken – begränsning eller möjlighet ?
Från och med den 1 januari 1999 gäller miljöbalken som den övergripande lagstiftningen på miljöområdet. Från en splittrad miljölagstiftning bestående av särreglering och prövning av enskilda åtgärder och verksamheter har stora delar av miljöfrågorna samlats i ett regelverk med det huvudsakliga syftet att ta ett samlat grepp om miljöproblemen och verka mot målstyrning. Enligt 1 kap 1 § skall bestämmelserna i miljöbalken syfta till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I förarbetena poängteras att man i och med miljöbalken tar steget från detaljreglering mot resultat- och målstyrning för att på så sätt skapa ett bättre verktyg för genomförande av miljö- och resurspolitiken i framtiden. Vidare säger man att bestämmelserna är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i
samhället mot varaktigt hållbara lösningar och att prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med frivilliga
miljöstyrningssystem. Följande citat från proposition (1997/98:45) till miljöbalken pekar på den inriktning mot målstyrning som miljöbalken introducerar.
16
Intervju med Pieter Glasbergen, professor vid Universitetet i Utrecht, Nederländerna, den 25 november 1999.
”I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att nå dit”17 ”Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka
utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att optimera insatser och kostnader”18
”Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling”19
”En avsikt som regeringen har med miljöbalksreformen är att den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle”
”Lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav”
”….lagstiftning här liksom på andra områden kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling”
Miljöbalken skall tillämpas på, utöver de regler som finns i de särskilt reglerade verksamheter och åtgärder som återfinns i 9-14 kap samt i
föreskrifter meddelade med stöd av balken, i stort sett varje verksamhet eller åtgärd som vidtas och som kan ha betydelse för att uppnå målet om en hållbar utveckling. De krav som kan ställas framgår av miljöbalkens andra kapitel genom de s.k. allmänna hänsynsreglerna och gäller generellt inom balkens tillämpningsområde avseende alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Exempel på allmänna hänsynsregler är kraven om att vidta försiktighetsmått och att hushålla med råvaror och energi. Kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem och som tidigare anförts med målet om en hållbar utveckling i sikte. Hänsynsreglernas innebörd kan uttolkas i det enskilda fallet genom att läggas till grund för tillsynsmyndigheternas krav på
åtgärder och de villkor som sätts upp i tillståndsärenden. Inom ett avgränsat område kan hänsynsreglernas innebörd också uttolkas i form av detaljerade föreskrifter. Enligt förarbetena skall de av riksdagen beslutade
miljökvalitetsmålen ge ledning vid tillämpningen av miljöbalken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Det är idag oklart i vilken mån miljökvalitetsmålen kommer att styra tillämpningen av balken 17 Prop 1997/98:45, del 1 s 158 18 Prop 1997/98:45, del 1 s 161 19 Prop 1997/98:45, del2, s. 8
eftersom det kan betraktas som oacceptabelt att åberopa miljöpolitiska mål till stöd för beslut i viss riktning20.
Enligt förarbetena utgörs den s.k. miljöbalkskedjan av länkar som miljömål, hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff. För en verkningsfull miljölagstiftning anges att vart och ett av dessa led måste fungera effektivt och att sambanden är tydliga.21 Frågan är vilken plats ett styrmedel som miljööverenskommelser har i det här systemet. Miljööverenskommelser är inte i förarbetena explicit uttalat som ett av de styrmedel som skall användas för att i kombination med miljöbalken nå upp till målet om en hållbar utveckling. De nya verktyg som nämns är främst ökad användning av frivilliga miljöstyrningssystem22. Det kan dock inte uteslutas att miljööverenskommelser är ett sådant styrmedel som avses när man talar om frivilliga och nya lösningar.
Miljöbalkens tillämpningsområde är vidsträckt och kravnivån på de åtgärder och verksamheter som faller in under tillämpningsområdet är högt ställd. Detta medför att det område som finns utöver balkens ramar är starkt begränsat och diffust i jämförelse med vad som var fallet i tidigare
miljölagstiftning. I de fall föreskrifter meddelats på ett område eller villkor meddelats för en verksamhet kan dessa anses ange en riktlinje för den kravnivå som är rimlig. Miljöbalken har ännu inte börjat tillämpas fullt ut och innan praxis utvisat hur de allmänna hänsynsreglerna kommer att tolkas är det svårt att avgöra vilket utrymme som finns att ingå överenskommelser utöver miljöbalken.
Om en överenskommelse ingås som sammanfaller med lagstiftat område finns alltid en risk för att en tillsynsmyndighet ställer strängare krav enligt miljöbalken än vad överenskommelsen anger. Detta medför att
överenskommelsens trovärdighet urholkas. Det kan heller inte anses lämpligt att regering eller myndighet urholkar lagstiftat område genom att ingå en överenskommelse med enskilda som kan sammanfalla med tillämpningen av detta.
Kan miljööverenskommelser användas som ett komplement till miljöbalken eller inom ramen för denna ?
Enligt det nederländska systemet används miljööverenskommelser i kombination med och som komplement till traditionell regelgivning för att uppnå effekter som regelgivning inte ensamt klarar att uppfylla. Systemet 20 Når vi miljömålen, NV:s rapport 5007, s 73 21 Prop 1997/98:45, del 1, s 169 22
förutsätter dels att överenskommelserna vilar på en rättslig grund och dels att en koppling finns mellan de frivilligt ingångna överenskommelserna och det obligatoriska regelverket. En variant kan vara att ge
miljööverenskommelser ingångna mellan t.ex. regeringen och en viss bransch en sådan status att den kan användas som en vägledning vid
prövning och tillsyn av verksamheter. En annan variant är att vissa lättnader i tillstånd och prövning kan ges till enskilda verksamheter om dessa
ansluter sig till en branschövergripande överenskommelse. En jämförelse kan göras med tillsynsområdet, där det idag är möjligt för en miljödomstol eller förvaltningsmyndighet att i det enskilda fallet, med hänsyn till
prövningens omfattning, tillsynsbehovet, eller annan särskild omständighet, sätta ned eller efterskänka en avgift som har beslutats med stöd av
förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Denna möjlighet har utnyttjats i kommuner för att stimulera företag att ansluta sig till ett frivilligt miljöledningssystem.
Naturvårdsverket har haft i uppdrag att utreda om det finns grund för en generell nedsättning av tillsynsavgiften för företag som är EMAS-registrerade23. I utredningen konstaterar Naturvårdsverket att det för närvarande inte finns grund för en sådan generell sänkning men att
införandet av miljöledningssystemen och miljöbalken är nya företeelser och att tillsynsbehovets förändring för företag med frivilliga
miljöledningssystem bör följas under några år. De undersökningar som gjorts pekar på att tillsynens betydelse kommer att minska. Det kan därför vara motiverat att införa någon form av stimulans för företag som infört miljöledningssystem.
Delar av producentansvarslagstiftningen är utformad på så sätt att lagstiftningen anger mål och generella krav. Eftersom varje enskild producent inte på egen hand kan uppfylla kraven har producenter gått samman och åtagit sig att skapa former för insamlingen. I samråd med producenterna har regeringen valt denna form framför detaljerade föreskrifter. De former för insamling man valt har framförhandlats med regering och myndigheter. Fördelar med detta system är mindre
detaljreglering och större flexibilitet. Förordningen om producentansvar för förpackningar faller inom miljöbalkens ram. Överenskommelsen gör dock inte att balkens hänsynsregler undantas inom överenskommet område. Flexibla lösningar inom miljöbalkens ram i likhet med det ovan beskrivna kan tänkas vara lämpliga inom flera områden.
Frivilliga miljöledningssystem får en viss form av rättslig legitimitet om de är ackrediterade under lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Om man vill kunna undanta miljöbalkens obligatoriska krav till förmån för
miljööverenskommelser bör även dessa få en rättslig legitimitet genom en stödjande lagstiftning.
23
Naturvårdsverket 1999Reducerade avgifter för EMAS-registrerade verksamheter m.m. Delrapportering av ett regeringsuppdrag.
