Näringsliv varor

Arbetet med att miljöanpassa varor (och tjänster) är inriktat mot att minska användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen, minska resurs-

användningen (material och energi) och miljöpåverkan under en varas hela livscykel. I dag utgör de små diffusa utsläppen en stor andel av den totala miljöpåverkan, denna påverkan uppstår ofta i samband med konsumtion av varor.

Det förekommer ca 15 000 olika varugrupper på den europeiska marknaden. Ett fåtal varor tillverkas, används och omhändertas inom en nation.

Internationell samverkan är därför nödvändig för att minska miljöbelastningen från varor.

Miljööverenskommelser är ett styrmedel bland flera på varuområdet

Under senare år har ett arbete påbörjats inom EU med att ta fram en s.k. IPP (Integrated Product Policy)74 en miljövarupolicy där man betraktar en produkts (huvudsakligen tillverkade varors) miljöbelastning under hela dess livscykel (från vaggan till graven) och utifrån detta perspektiv studerar vilka styrmedel och åtgärder som kan vara effektiva för att minska varans

miljöbelastning. Arbetet syftar till att ta fram EU-gemensam strategi på området.

IPP är ett marknadsorienterat arbete som i första hand syftar till att stimulera frivilliga åtgärder från producenter och konsumenter. För att åstadkomma detta används ett flertal olika styrmedel och instrument i dag varav miljööverenskommelser är ett. Området är under utveckling.

I tabellen nedan ges exempel på styrmedel och verktyg på varuområdet. Tabell 5: styrmedel och verktyg på varuområdet

Frivilliga informativa verktyg- producentegna eller riktade mot producenten

Ansvar och omsorg (Responsible Care), Miljöledningssystem med produktinriktning, miljövarudeklarationer, miljömärkning, strömsnålmärkning etc

Miljööverenskommelser mellan olika aktörer producenter, importörer, handeln och nationella myndigheter på olika nivåer, på EU-nivå eller t ex inom OECD

Kan utformas på olika sätt, som frivilliga ensidiga åtaganden eller överenskommelser.

Konsumentinformation Konsumentrådgivning, kampanjer, utbildning, miljömärkning, strömsnålmärkning m.m.

Ekonomiska styrmedel Bidrag till FoU, pantsystem, offentlig upphandling, teknikupphandling, miljöavgifter, miljöskatter Regleringar Förbud, tillståndsprövning, förhandsanmälan, krav på

hälso- och miljöinformation, producentansvar, krav på återvinning, återanvändning, andel återvunnet material, produktstandarder, kvalitetskrav, utsläppskrav

Naturvårdsverket har under hösten 1999 haft i uppdrag att ta fram förslag om producenters ansvar för varors miljöpåverkan m.m.75. Verket menar att det krävs en EU- gemensam strategi för att minska miljöpåverkan från varor

74

Background Paper on Product Related Environmental Policy, Bonn 21 maj 1999. 75

Naturvårdsverket 1999, Producenters ansvar för varors miljöpåverkan –underlag till en miljöanpassad produktpolitik NV rapport 5043

i stort och att producenters ansvar för varors miljöpåverkan under hela livscykeln är särskilt viktig som en bärande princip som bör lyftas fram ytterligare. En intressant väg att studera vidare är att på EU-nivå genom ett nytt/förändrat produktsäkerhetsdirektiv ge ytterligare stöd för arbetet med att föra in miljöaspekter i harmoniserade produktstandarder. Användning av miljövarudeklarationer och miljömärkning liksom att ställa miljökrav vid offentlig upphandling lyfts fram som viktiga styrmedel på nationell nivå.

Miljööverenskommelser på varuområdet- framtida möjligheter

Miljööverenskommelser har använts som styrmedel på varuområdet, dels för att minska användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen i varor (kemikalier) och dels för att minska material- (och energi-) användningen (till exempel genom frivilliga system för insamling av olika varugrupper). Byggbranschens åtagande om ett utvidgat producentansvar är ett exempel på ett åtagande med en bredare inriktning som både syftar till att minska

mängden avfall och användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen (se kapitel 9.5). I det följande redovisas en diskussion kring de framtida möjligheterna att använda miljööverenskommelser dels som ett redskap för att nå ett specifikt delmål för en viss varugrupp (minskad energianvändning t ex) och dels för att uppnå ett bredare åtagande i form av ett utvidgat

producentansvar med ett IPP- perspektiv.

Minskad användning av hälso- och miljöfarliga ämnen i varor

För att minska användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen i varor är arbetet i dag inriktat mot att höja kunskapen om olika ämnens egenskaper, samverkanseffekter, förekomst och flöden för att bättre kunna bedöma hälso- och miljöfarligheten och behovet av riskbegränsningsåtgärder och strategier. Samtidigt pågår det sedan lång tid ett riskbegränsningsarbete och ett arbete med att fasa ut särskilt farliga ämnen exempelvis kvicksilver, bly, bromerade flamskyddsmedel m. fl.

Regeringen la i miljömålspropositionen fram nya riktlinjer för

kemikaliepolitiken som innebär att ämnen som uppfyller vissa generella kriterier inte skall förekomma i varor och processer. Regeringen har därefter tillsatt Kemikalieutredningen (M 1998:09) som ska precisera riktlinjerna och analysera om det behövs ytterligare styrmedel på kemikalieområdet för att uppfylla dem. Kemikalieutredningen skall redovisa sitt uppdrag i juni 2000.

De framgångsfaktorer som identifierats i arbetet med

när en bedömning görs av de framtida möjligheterna att använda miljööverenskommelser som styrmedel. Erfarenheterna76 visar att: - Det är viktigt att inblandade myndigheter och

branschrepresentanter/företag har en gemensam problembild och att målen är väl definierade på området (sådan är ännu inte situationen när det gäller ett flertal kemiska ämnen).

- Användningen bör vara väl avgränsad och väl definierad (så är inte heller situationen när det gäller olika ämnen i varor)

- Det bör finnas ett väl fungerande alternativ (åtminstone under utveckling) när ett kemiskt ämne skall fasas ut.

- Branschen/intresseorganisationen bör vara väl samlad och täcka så många som möjligt av inblandade aktörer på marknaden.

- Det bör finnas en morot med i bilden. Ett värde på marknaden av att ha genomfört den önskade åtgärden är en viktig drivkraft.

En ökad användning av olika marknadsbaserade styrmedel (informativa, ekonomiska) skulle kunna skapa den ökade efterfrågan på marknaden som krävs för att bana väg för en miljööverenskommelse. Andra kombinationer kan också vara tänkbara t.ex. kan en frivillig utfasning föregripa en

reglering.

Av uppräkningen av ”framgångsfaktorer” förstås att det finns hinder för att överenskommelser om utfasning av enskilda kemikalier i varor ska kunna bli framgångsrikt som huvudstrategi på området. Det kommer att behövas tas nya grepp på detta område, på EU-nivå såväl som nationellt och en sådan utveckling pågår i dag.

Greenpeace har nyligen (oktober 1999)77 gjort en studie av avvecklingen av klorparaffiner och nonylfenoletoxylater (se även bilaga 2). Greenpeace menar att ”information, marknadskrafter och frivilliga överenskommelser med industrin är värdefulla styrmedel och att den samhällsdebatt som förs om farliga ämnen är grundläggande för att skapa förändring. Men debatten och de mjuka styrmedlen behöver kompletteras med hårdare styrmedel för att övergå till eliminering och bli bestående annars riskerar användningen av ämnena att öka igen så snart debatten går vidare och konsumenternas

intresse svalnat…” Greenpeace menar att resultatet av fallstudien för de två ämnesgrupperna ger ytterligare argument för denna syn.

Med tanke på varuflödets gränsöverskridande karaktär där EG-rätten och internationella handelsavtal styr så kommer diskussionerna om detta styrmedel och andra styrmedel på varuområdet främst behöva föras på

76

Föredrag av Eva Dietrichsson Kemikalieinspektionen september 1999 vid seminariet Mjuka styrmedel räcker det ?

77

Greenpeace 1999.Fallstudie avveckling av klorparaffiner och nonylfenoletoxylater.

internationell nivå. Nationella förhandlade åtaganden från importörer78, användare inom olika branscher, och enskilda företag eller branscher (som ser ett marknadsvärde i att ligga långt framme på detta område) kan vara ett alternativ vid sidan av eller för att driva på att styrmedel införs på EU-nivån eller i andra internationella fora. Med tanke på att varuområdet är stort och mångfacetterat så kan det dock från resurssynpunkt vara fördelaktigare att arbeta med program för frivillig anslutning som modell t.ex.

miljömärkning av olika slag, standardiseringsarbete m.m. framför att förhandla fram enstaka åtaganden.

Det finns några, men få, exempel på att miljööverenskommelser/

branschåtaganden har använts på kemikalieområdet inom EU. Den förra miljökommissionären Ritt Bjerregård förespråkade en ökad användning av detta styrmedel. Margot Wallström har framhållit kemikalieområdet som ett av fem viktiga miljöområden där det behövs tas nya grepp. På vilket sätt hon vill forma arbetet på detta område återstår dock att se.

Informationen om varors hälso- och miljöpåverkan behöver förbättras bl. a. för att öka kunskapen om vilka hälso- och miljöfarliga ämnen som används i varor och när varor framställs och på så sätt bereda väg för en minskad användning av farliga ämnen. Ett sätt att åstadkomma detta är att nationellt införa ett krav på sådan information i lagstiftningen (något som föreslagits av Kretsloppsdelegationen79). Kemikalieinspektionen80 föreslår istället att arbetet skall inriktas mot att det senast år 2007 skall finnas ett EU-

gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor och att vi nationellt skall verka för att branscher med varor som har stor

spridning i landet senast år 2005 genom frivilliga åtaganden skall tillhandahålla varudeklarationer som inkluderar hälso- och

miljöinformation. Naturvårdsverket konstaterar i den tidigare nämnda

rapporten om producenters ansvar81 att det knappast är förenligt med EG- rätten och internationella handelsavtal att införa ett nationellt krav på obligatorisk informationsplikt för innehåll av s.k. avvecklingsämnen i varor men verket konstaterar samtidigt att Miljöbalken ger stöd för att efterfråga, tillhandahålla och sprida information om produkters miljöegenskaper. I vår intervjuundersökning framfördes några förslag om överenskommelser på kemikalieområdet. Textilbranschen skulle kanske kunna vara intresserade av att göra ett åtagande omkring bromerade flamskyddsmedel (anm. den svenska textilbranschen har slutat använda dessa ämnen), IT-branschen skulle kanske kunna göra ett liknande åtagande (sådana förhandlingar har

78

Som dock inte alltid går att hitta inom landet utan kanske finns i ett annat EU-land. 79

Kretsloppdelegationen 1997:19 Producentansvar för varor- förslag och idé 80

KemI Rapport om miljökvalitetsmål 12 Giftfri Miljö, september 1999 81

förts redan tidigare). Glasindustri, färgbranschen, gummiindustri och raffinaderier nämndes också.

Möjligheterna att minska material- och energianvändningen med hjälp av miljööverenskommelser

Inom avfalls- kretsloppsområdet så finns det redan i dag, som tidigare nämnts, inslag av frivilliga åtaganden och överenskommelser i de insamlingssystem som byggts upp för att genomföra lagstiftningen om producentansvar, i några fall finns även exempel på frivilliga åtaganden om både återvinning och insamling (kontorspapper, byggbranschen) och ett formellt producentansvar har i dessa fall inte införts i lagstiftningen. Regeringen gör i miljömålspropositionen82 bedömningen att det

författningsreglerade producentansvaret är ett effektivt styrmedel och att det bör kunna användas även i framtiden inom ytterligare produktgrupper. De insamlingssystem som utformas får dock inte försvåra för alternativa system och vara öppna och inte försvåra för mindre aktörer att etablera sig på marknaden. I Recycling Forum under industridirektoratet (dg III) i kommissionen diskuteras åtgärder och styrmedel på avfallsområdet. Batteribranschen m. fl. har i detta sammanhang fört fram frivilliga åtaganden som modell. De flesta (både industri- och

myndighetsrepresentanter i forumet) gör dock bedömningen att avfallsområdet inte är lämpligt för gemensamma lösningar i form av branschåtaganden på EU-nivå.

Att ytterligare varugrupper stegvis kommer att omfattas av producentansvar och att genomförandet sker genom att insamlingssystem utformas genom frivilliga branschåtaganden förefaller vara en rimlig utveckling på området. Naturvårdsverket förordar en stegvis utveckling av producentansvaret i den tidigare nämnda redovisningen om producenters ansvar. Vid utformningen av nya insamlingssystem och det övergripande regelverket är det viktigt att dra nytta av erfarenheterna från de tidigare systemen. Bland annat kan ansvaret för de enskilda företagen behöva förtydligas i lagstiftningen och förutsättningarna för tillsyn förbättras. Det pågår för närvarande en utredning inom Naturvårdsverket med uppgift att följa upp

producentansvarsfrågan.

I vår intervjustudie framkom synpunkten att det kommer krävas olika typer av insamlingsorganisationer för olika varugrupper och att det är viktigt att myndigheterna gör sin del i en överenskommelse (utfärdar föreskrifter som preciserar de enskilda företagens ansvar).

För att minska energianvändningen är det för vissa varugrupper av betydelse att energiförbrukningen reduceras när varan används. På detta område

82

arbetar EU-kommissionen bland annat med att förhandla fram frivilliga branschåtaganden. Från slutet av 90-talet finns följande exempel på denna utveckling:

- Åtagande om minskad energiåtgång hos VCR och TV-apparater i viloläge.

- Åtagande om minskad bränsleförbrukning hos bilar

- Minskad energiförbrukning hos hemelektronikprodukter –frivilliga åtaganden ett styrmedel i sammanhanget 83

- Kommissionen bjuder in branscher att göra åtagande om minskade koldioxidutsläpp från produkter och processer 84

Det här är ett område där vi kan komma att få se ytterligare exempel på branschåtaganden på EU-nivån. På nationell nivå har vi hittills främst använt andra styrmedel som strömsnålmärkning, information om bränsleförbrukning i marknadsföringen, upphandlingskrav,

teknikupphandling m.m. Med tanke på den stora importen och att företagen agerar på EU-nivån förefaller detta inte vara ett område för nationella överenskommelser.

Möjligheterna att minska varors miljöpåverkan i övrigt

Det finns vissa varugrupper som ger upphov till miljöpåverkan i form av avgasutsläpp och buller när de används. Sådana varor omfattas i många fall av avgas- och bullerkrav i EG-direktiv men det finns fortfarande exempel där sådana miljökrav ännu saknas och där arbetet med att ta fram

gemensamma krav har försenats. Det handlar t. ex. om : - Arbetsredskap med bensinmotorer (t.ex. gräsklippare) - Fritidsbåtar/motorer

- Snöskotrar

- Vissa typer av arbetsmaskiner med dieselmotorer

Förslag till användning av ekonomiska styrmedel för arbetsmaskiner har tagits fram i olika sammanhang men ej introducerats. Det här skulle eventuellt kunna vara ett område för överenskommelser med företag eller branscher som vill lansera produkter som i förtid klarar kommande EU-krav men även för dessa varor hör det till bilden att en stor andel produceras utanför Sverige. Viljan att ingå överenskommelser beror också bland annat av om det finns trovärdiga” hot” om andra styrmedel med i bilden.

83

energiministrarnas möte i maj –99 rådet 84

På klimat- och ODS- området (ozonnedbrytande ämnen) diskuteras bl.a. s.k. industrigaser eller udda klimatgaser som tagits fram för att ersätta ozonnedbrytande ämnen som köldmedier. Varor som innehåller köldmedia har sedan 80-talet reglerats i Sverige genom att förbud stegvis har införts mot tillverkning, användning och påfyllning. Ersättningsmedel har

utvecklats men i en del fall är dessa klimatpåverkande och därför inte heller önskvärda. Dessa industrigaser begränsas med stöd av Kyotoprotokollet. EU-länderna diskuterar gemensamma styrmedel för att begränsa utsläppen av den här typen av föreningar. Några EU-länder, bland annat

Storbritannien, har använt överenskommelser med branscher som använder köldmedia som medel för att minska användningen. Ministerrådet

uppmanade i juni 199885 länderna att jämte kommande EU- gemensamma strategier arbeta med nationella strategier inkluderande överenskommelser som möjligt styrmedel.

Tillverkarna av de industrigaser som ersätter ozonnedbrytande ämnen finns utanför Sverige. Eventuella överenskommelser i Sverige skulle behöva träffas med större producenter av varor där den här typen av användning är aktuell t.ex. producenter av kylanläggningar, plastmaterial och

brandsläckningsutrustningar. EU-kommissionen överväger för närvarande en rad styrmedel på området, däribland miljööverenskommelser.

Överenskommelser om utvidgade producentansvar för olika varugrupper (IPP- perspektiv)

Kretsloppsdelegationens arbete under 90-talet har i mycket varit inriktat mot att åstadkomma frivilliga åtaganden om utvidgade producentansvar från olika branscher. Det utvidgade ansvaret skulle omfatta ett bredare perspektiv – än avfallsperspektivet - och branschens åtagande skulle avspegla detta. Ett åtagande med denna inriktning har gjorts av byggbranschen, se kapitel 9.5 och bilaga 2. I åtagandet ingick både bl.a. byggvarudeklarationer,

miljöanpassning av branschstandarder och avfallsfrågor, däremot saknades energifrågorna. Delegationens förhandlingar med övriga branscher t ex textil-, möbel- och elektronikbranschen resulterade däremot inte i den här typen av åtaganden vilket bidrog till att Kretsloppsdelegationen istället la fram ett förslag till lagstadgat generellt och något utökat producentansvar till regeringen 1997 86. Kretsloppsdelegationens erfarenheter visar att det kan vara svårt att få branscher som består av många företag och som ibland också saknar täckande branschorganisationer att enas kring gemensamma åtaganden som omfattar flera frågor och att man från

branschernas/företagens sida i många fall, efter en tids diskussioner, ändå ofta vill se en lagstiftning som ger ett gemensamt ramverk på området för att

85

Rådets resolution 16-17 juni 1998 rörande EU:s klimatstrategi 86

alla företag ska omfattas av samma krav och för att ingen ska kunna åka snålskjuts på systemet.