Bakgrund – energieffektivisering en allt mer prioriterad

EU:s kommande mål för energieffektivisering föreslås genomföras genom en revidering av energieffektiviseringsdirektivet.¹ Förslaget har en utökad syftesbeskrivning där det framhålls att dämpad efter-frågan på energi är en av de fem dimensionerna i strategin för energi-unionen.² Dessutom konstateras att en förbättrad energieffektivitet kommer gynna miljön, minska utsläppen av växthusgaser, förbättra försörjningstryggheten genom att minska beroendet av energiimport

1 KOM 2016(761) om ändring av direktiv 2012/27 om energieffektivitet (EED) samt direktiv om ändring av direktiv 2010/31 EU om byggnaders energiprestanda (EPBD).

2 Preambel ett KOM 2016(761) om ändring av direktiv 2012/27 om energieffektivitet (EED).

från länder utanför unionen, sänka energikostnaderna för hushåll och företag, bidra till att lindra energifattigdom och leda till ökad syssel-sättning och ekonomisk verksamhet i hela ekonomin. En sådan ut-veckling är enligt syftesbeskrivningen i linje med unionens åtaganden inom ramen för energiunionen och med den globala klimatagenda som upprättats genom Parisavtalet. I Sverige skriver Energikom-missionen i sitt slutbetänkande att:

En effektiv användning av el och annan energi är gynnsam för såväl hushåll och företag som för det svenska elsystemet. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt, är särskilt viktig för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet.³

En effektiv energianvändning medför således ett flertal nyttor för samhället i stort, såsom ökad energisäkerhet och ökad produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet. Därutöver tillkommer nyttor som förbättrad inomhusmiljö, minskade energikostnader och ökade fastighetspriser. Dessutom kan energieffektivisering bidra till att minska effekttoppar och därmed behovet av utbyggd produktions- och överföringskapacitet.⁴

Trots dessa fördelar finns en outnyttjad potential, som är svår att uppskatta exakt, men som för Sverige enligt expertbedömningar kan utgöra omkring 25 procent av den totala energianvändningen.⁵ Det råder delade meningar om hur stor del av denna potential som är samhällsekonomisk lönsam, men också en stor samstämmighet kring det faktum att vi använder för mycket energi i ett samhälls-ekonomiskt perspektiv.⁶ Den samhällsekonomiskt lönsamma energi-effektiviseringspotentialen är enligt detta synsätt större än noll.

Orsakerna till att det finns ett energieffektiviseringsgap är flera.

Energieffektivisering är ett komplext område där företag och hushåll möter ett flertal parallella och växelverkande marknadsmisslyckan-den och andra hinder, vilket vi diskuterar mer ingående i föregående kapitel. Det handlar exempelvis om:

• Energipriser som inte reflekterar alla samhällsekonomiska kost-nader

3 SOU 2017:2 s. 295.

4 För en fullständig genomgång, se IEA (2014).

5 WSP (2016).

6 Konjunkturinstitutet (2014).

• Hushåll och företag som saknar information om åtgärder/be-sparingspotentialer

• Hushåll och företag som hindras, eller inte uppmuntras till, att vidta åtgärder på grund av regelverk och incitamentsstrukturer

• Transaktionskostnader som är onödigt höga

• Individer som rationaliserar och förenklar sitt beslutsfattande på grund av begränsad kognitiv kapacitet vilket kan slå mot energi-effektivisering.

Mot denna bakgrund har allt fler länder runt om i Europa och resten av världen identifierat ett behov av nya styrmedel som förmår ge tydligare incitament för energieffektivisering. EU:s energieffektivi-seringsdirektiv (vilket trädde i kraft i december 2012 och för närva-rande omförhandlas med det troliga resultatet att ambitionerna höjs) är en tydlig indikation på hur prioriterad frågan är. Direktivet syftar till att fastställa en gemensam ram för att nå målet om 20 procent energibesparing till 2020 samt att lägga grunden för fortsatt effektiviseringsarbete därefter. Förslaget om ett särskilt mål för energi-effektivisering⁷ i Sverige tar i hög uträckning avstamp i detta direk-tiv.

Kvotplikt, eller vita certifikat, lyfts fram som en prioriterad åtgärd, även om direktivet också möjliggör för medlemsländerna att använda alternativa styrmedel som uppnår likvärdiga energibesparingar. Fler-talet medlemsstater har också valt att införa ett kvotpliktssystem just i kombination med andra styrmedel. Utformningen av policy-mixen varierar dock mellan länder. Detta återspeglar det faktum att historiska, geografiska, politiska och andra faktorer har lett fram till en situation där kontexten för energieffektiviseringspolitiken ofta ser väldigt olika ut.

Även i Sverige har kvotpliktssystem diskuterats till och från under många år, men Sverige tillhör alltjämt en minoritet EU-länder som hittills valt att utnyttja möjligheten till alternativa åtgärder fullt ut.

Sverige har argumenterat för att den mix av styrmedel som redan finns på energiområdet, i synnerhet energiskatter och olika

7 Energikommissionen har föreslagit att Sverige ska inför ett mål om minskad energiförbruk-ning i förhållande till BNP (energiintensitet) med 50 procent till 2030. Detta förslag bereds för tillfället i Regeringskansliet.

mativa styrmedel, räcker till för att nå målsättningarna och att det därmed inte finns något behov för ett kvotpliktssystem. Energimyn-digheten har också i flera studier framfört invändningar gällande styrmedlets möjligheter att kostnadseffektivt bidra till de energi- och klimatpolitiska målen (se faktaruta nedan).

Slutsatser från tidigare studier i Sverige

Energimyndigheten har i tidigare utredningar och andra studier analyserat kvotplikt och vita certifikat ur ett svenskt perspektiv.

I en av de tidigaste analyserna⁸ konstaterade man att ett system för vita certifikat inte bör införas i Sverige. Det främsta argu-mentet för detta ställningstagande var att vita certifikat inte syftar till att hantera något marknadsmisslyckande som inte redan han-teras av något annat styrmedel och att det då finns risk för över-lapp och begränsad additionalitet. Man pekade också på att det är svårt att på förhand veta vilken den faktiska effekten av syste-met blir då det som premieras är åtgärder, vilkas påverkan på energianvändningen kan variera från fall till fall.

I en senare rapport⁹ återkommer Energimyndigheten till dessa övergripande slutsatser, men öppnar samtidigt för att ett föränd-rat energipolitiskt landskap, både internationellt och nationellt, kan utgöra grund för en ny syn på vita certifikat. Huvudbud-skapet är att det dock är nödvändigt att i ett första steg sätta ett tydligt mål att koppla ett sådant system till samt att erfarenheter från andra länder tyder på att systemets design är avgörande för hur det verkar.