Vilket mål kan ett kvotpliktsystem styra mot?

Den svenska klimat- och energipolitiken styr mot flera mål sam-tidigt, vilket diskuteras ingående i kapitel tre. Här diskuteras hur dessa mål kan kopplas till de effekter som ett kvotpliktssystem kan tänkas ge, det vill säga i första hand minskad energianvändning i slutanvändarledet.

Energiintensitetsmålet

Vad gäller energieffektivisering är det målet som föreslagits av Energi-kommissionen och för närvarande bereds i Regeringskansliet en förbättrad energiintensitet i ekonomin som helhet med 50 procent till 2030, jämfört med 2005 års nivå. Minskad primär energianvänd-ning är, för vissa intervall av BNP-utvecklingen, inte nödvändigt för att nå målet såsom det är utformat, eftersom intensitet är ett relativt mått. Om den ekonomiska tillväxten är positiv och energianvänd-ningen konstant, vilket är fallet i Sverige, minskar per definition energi-intensiteten.

Enligt Energimyndighetens senaste scenarier kommer också detta mål i det närmaste att nås, i huvudsak just tack vare att BNP-ökning-en i EnergimyndighetBNP-ökning-ens beräkningar antas ligga på BNP-ökning-en relativt hög nivå i samtliga scenarier. Resultatet påverkas också av att fyra kärn-kraftsreaktorer antas tas ur drift till 2020 vilket får stor betydelse för mängden tillförd energi.

Energimyndigheten konstaterar vidare att resultaten är osäkra och att energianvändningen därför skulle kunna hamna på en betyd-ligt högre nivå i sektorn bostäder och lokaler om de åtgärder som faller ut som lönsamma och genomförs enligt modellresultatet, inte genomförs i samma omfattning i verkligheten. Det handlar sam-mantaget om modellerade energibesparingar på i storleksordningen 8 TWh per år och en effekt av en omfattande ökad introduktion av värmepumpar på sammanlagt 9 TWh år 2030.¹⁷

Givet det något oklara läget gällande de beräkningar som ligger till grund för Energimyndighetens scenarier finns det dock anled-ning att noga följa utvecklingen, i synnerhet gällande de antaganden som har störst påverkan på utfallet, det vill säga:

• BNP-tillväxt,

• kärnkraftens utveckling, och

• investeringstakten för värmepumpar och övrig energieffektivi-sering i hushållen.

Skulle någon av dessa faktorer avvika från de antagna nivåerna kan det i framtiden finnas skäl att skärpa styrningen mot minskad intensitet. Ett kvotpliktsystem som skärper incitamenten för energi-effektivisering kan spela en tänkbar roll i det fall övriga styrmedel inte bedöms kunna nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. För detta ändamål skulle dock ett specifikt mål för minskad energianvändning i kWh i slutanvändarledet behöva formuleras för själva kvotplikts-systemet.

17 Scenarioberäkningen förutsätter dessutom att det sker successiva reinvesteringar i det befint-liga värmepumpsbeståndet. Om det inte sker ökar energianvändningen ytterbefint-ligare.

Klimatmål till 2030, 2040 och 2045

Målen innebär att utsläppen inom den icke-handlande sektorn (se ovan) ska minska med 63 procent till 2030 och 75 procent till 2040, alla i jämförelse med 1990. Sveriges totala utsläpp ska vara netto-noll senast 2045. Att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser be-tyder i det här fallet att utsläppen av växthusgaser från verksam-heter i Sverige ska vara minst 85 procent lägre år 2045 än utsläppen år 1990. Kopplat till dessa övergripande målsättningar finns också delmål för inrikes transporter (om 70 procent lägre utsläpp 2030 jäm-fört med 2010) och Energikommissionens mål om 100 procent för-nybar elproduktion till 2040.

Ett kvotpliktsystem styr inte direkt mot minskade utsläpp av koldioxid och kan därför sägas ha en mer indirekt koppling till ovan-stående mål. I den utsträckning som åtgärder till följd av kvot-pliktssystemet leder till faktiska energibesparingar¹⁸ i slutanvändar-ledet kan det dock ändå ge ett visst bidrag till måluppfyllnad. Exem-pelvis kan en minskad energianvändning i industrin eller bostäder och lokaler göra det lättare att också minska utsläppen där och frigöra resurser, t.ex. biobränslen som ska användas för att sänka utsläppen i andra sektorer. Flera studier¹⁹ har visat att det är svårare och mindre kostnadseffektivt att nå klimatmål och mål och ökad andel förnybar energiproduktion utan en betydande energieffekti-visering – i synnerhet inom områdena uppvärmning och transport.

Ser man klimatfrågan i ett vidare internationellt perspektiv kan också en minskad energianvändning i Sverige möjliggöra en ökad export av energi, till exempel i form av biodrivmedel eller el, till andra länder. Eftersom den svenska energiproduktionen har en be-tydligt lägre koldioxidintensitet än de flesta andra länder i Europa skulle detta i princip kunna bidra till minskade utsläpp eller minskade kostnader för utsläppsminskningar också på europeisk nivå.

18 Osäkerheten gällande huruvida detta sker beror huvudsakligen på i) svårigheterna att veri-fiera att åtgärder genomförs som planerat och att genomförande leder till minskad energi-förbrukning över tid, samt ii) i vilket utsträckning minskade utgifter för energi leder till ökad konsumtion som i sin tur orsakar ökad energiförbrukning i andra sektorer, den så kallade rekyleffekten.

19 Se exempelvis IRENA (2017) samt Lechtenböhmer m.fl. (2017).

Andra samhällsmål och energieffektivitetens mervärden

Utöver ovanstående energi- och klimatpolitiska mål kan ett kvot-pliktsystem, främst genom att minska energianvändningen i hushåll och företag, indirekt bidra till ett flertal andra samhällsmål. Till dessa hör bland annat en ökad resurseffektivitet och produktivitet i när-ingslivet, försörjningstrygghet och minskad risk för energirelaterade krissituationer, hälsa och välbefinnande, ökade tillgångsvärden för bostäder och fastigheter och ökad disponibel inkomst²⁰.

Det har i tidigare analyser visats att potentialen för energieffek-tivisering i Sverige är betydande. Sweco (2014)²¹ uppskattar exem-pelvis att den tekniska potentialen till cirka 100 TWh år 2030 och av denna effektiviseringspotential så förväntas endast omkring en fjärdedel genomföras spontant, det vill säga utan ytterligare policy-åtgärder. Den samhällsekonomiska potentialen är dock troligen be-tydligt större om hänsyn tas till de mervärden som nämns ovan²², även om genomförda studier som i strikt mening redovisar den sam-hällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringspotentialen i Sverige är få. Att realisera denna potential genom att sluta energieffekti-viseringsgapet och minska effektproblematiken skapar värden för samhället och kan ses som ett syfte eller mål i sig.

Ytterligare en dimension där ett kvotpliktssystem kan bidra är den effektproblematik som blir allt tydligare i takt med att andelen väderberoende elproduktion ökar. Genom att främja energieffekti-visering generellt (i alla fall om det är elanvändningen som effek-tiviseras) minskar ett kvotpliktsystem trycket på elsystemen. Där-utöver kan särskild prioritet också ges till åtgärder som minskar elanvändningen vid de tillfällen när efterfrågan är som störst, under de så kallade effekttopparna. Detta minskar behovet av en kapacitets-reserv och sänker systemkostnaderna för elnätet som helhet och bidrar till uppfyllandet av målet om 100 procent förnybart elsystem.

Slutligen kan ett kvotpliktssystem bidra till en dynamik på energi-marknaderna där fler aktörer involveras i viktiga investeringsbeslut och nya aktörer och affärsmodeller växer fram. Detta skulle i så fall exempelvis stärka hemmamarknaden för energitjänsteföretagen och

20 Se IEA (2014).

21 Sweco (2014b).

22 Se WSP (2016).

på så sätt bygga en grund för ökad internationell konkurrenskraft för dessa företag.

Huruvida ett kvotpliktsystem kan bidra till dessa värden är dock starkt beroende av vilka åtgärder som faktiskt genomförs. Designen blir därmed avgörande och en löpande uppföljning och utvärdering är nödvändig för att bygga upp kunskap och justera systemet så att det faktiskt levererar de förväntade energi- och effektbesparingar-na. I nästa avsnitt diskuteras vilka hinder ett kvotpliktssystem kan riktas in mot samt de designparametrar som är mest avgörande för att göra systemet ändamålsenligt.

7.4.2 Hur kan ett kvotpliktssystem bidra till att undanröja