Hur kan ett kvotpliktssystem bidra till att

Det finns som konstaterat tidigare i denna utredning ett antal hinder som står i vägen för energieffektiviseringsåtgärder som vore privat- och samhällsekonomiskt lönsamma. I synnerhet för mindre aktörer som saknar resurser och kapacitet att genomföra väl under-byggda och långsiktiga investeringsbeslut.

Det är dock viktigt att understryka att dessa hinder skiljer sig åt ur flera aspekter. Vissa är marknadsmisslyckanden i traditionell mening medan andra inte är det. Vissa är stora medan andra är små.

Några hinder är generella medan andra kan vara teknik- eller situa-tionsspecifika. För att avgöra huruvida ett kvotpliktssystem vore ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt styrmedel i Sverige, samt hur det i så fall bör utformas, måste detta tas i beaktande och tyd-liga mål definieras.

Vi diskuterar i kapitel 6 de marknadsmisslyckanden som hämmar investeringar i energieffektivisering, vilka sammanfattningsvis i huvud-sak relaterar till svaga prissignaler samt information och dess för-delning mellan olika aktörer på energimarknaderna. Ett kvotplikts-system kan i princip motiveras utifrån dessa marknadsmisslyckanden.

För det första innebär kvotplikten att den kvotpliktiga aktören, exempelvis energibolagen, får ett starkt incitament att informera sina kunder om tillgängliga energieffektiviseringsåtgärder, samt visa på de fördelar som de har. Detta är särskilt relevant för de mindre aktörer som saknar professionell kapacitet att hantera energifrågor-na på ett strukturerat och väl underbyggt sätt.

För det andra skapar incitamentet att säkerställa att åtgärder faktiskt genomförs också förutsättningar för ett bättre samarbete mellan olika aktörer: användare, energitjänsteföretag, entreprenörer och installatörer samt energibolag. Detta kan över tid sänka trans-aktionskostnaderna på energimarknaderna och dessutom skapa en grogrund för nya affärsmodeller och företag.

För det tredje kan man förvänta sig att de billigaste och enklaste åtgärderna genomförs först och att kostnaden per sparad kWh grad-vis ökar över tid. Det innebär teknikspridningseffekten av kvot-pliktssystemet bör vara relativ svag inledningsvis men tillta över tid.

Sammanfattningsvis finns det ett flertal mekanismer i ett kvot-pliktssystem som gör att det kan motiveras utifrån marknadsmiss-lyckanden på energimarknaderna, i första hand olika informations-misslyckanden. Det finns också ett tänkbart motiv kopplat till att göra måluppfyllelsen av det föreslagna energiintensitetsmålet mer robust, genom att exempelvis minska beroendet av BNP-utveck-lingen följer en prognosticerad bana. Det är däremot inte visat att ett kvotpliktssystem skulle adressera dessa marknadsmisslyckanden på ett bättre sätt än redan befintliga styrmedel, eller att de medel som används genom ett kvotpliktssystem inte har en bättre alterna-tiv användning.

Det som avgör är vilket mål kvotpliktssystemet kopplas till och hur systemet utformas och implementeras. I nästa avsnitt presen-teras ett antal avgörande vägval som, mot denna bakgrund, bör be-aktas inför ett eventuellt införande av ett kvotpliktssystem i Sverige.

Kritiska designparametrar för ett kvotpliktssystem Definiera syfte och mål

Det första steget inför införandet av ett kvotpliktssystem i Sverige är att besluta vilket det övergripande syftet är, för att därefter kunna sätta ett mål och indikatorer som gör att det går att följa hur styr-ningen mot detta mål utvecklas över tid. Mot bakgrund av diskus-sionen om de mål som redan finns är det dock inte helt självklart vilket det övergripande syftet bör vara. Ett mål skulle exempelvis kunna vara kopplat till 100 procent förnybar elproduktion, energi-intensitetsmålet eller klimatmålet. Det är också tänkbart med ett mål som tar direkt sikte på att minimera gapet mellan realiserade och

potentiella (tekniskt möjliga), samhällsekonomiskt motiverade energi-effektiviseringsåtgärder. Det är dock viktigt att ta hänsyn till redan befintliga styrmedel som t.ex. ROT-avdrag, energirenoveringsstöd och utvecklingen av EU:s styrmedel för energieffektivisering för att säkerställa kvotpliktsystemets additionalitet.

Utöver det primära syftet och mål kopplat till det är det möjligt att definiera sekundära mål eller prioriterade mervärden med det tänkta kvotpliktsystemet. Här finns flera tänkbara kandidater. Effekt-frågan framstår som särskilt relevant givet kvotpliktssystemets inne-boende mekanismer. Genom att via exempelvis en ”kvotbonus”

premiera åtgärder inom dessa områden kan systemet styra aktörerna mot dessa mervärden på ett kostnadseffektivt sätt.

Här är det dock viktigt att ta hänsyn till de styrmedel som redan finns samt eventuella målkonflikter. Främst handlar det om att und-vika överlapp med de olika skatteavdrag, bidrag och informations-styrmedel som syftar till att öka medvetenheten om varför och hur energieffektivisering kan bidra till ekonomiska och andra vinster för hushåll och företag. Ett kvotpliktsystem skulle kunna läggas till dessa för att öka incitament både hos energibolag och deras kunder att faktiskt söka upp och agera på denna information. Rätt utformat skulle kvotpliktsystemet därför kunna komplettera redan existe-rande styrmedel, snarare än att konkurrera med dem.

Var ska kvotplikten ligga?

En viktig både praktisk och principiell fråga är vilka aktörer som bör bli kvotpliktiga. Detta har tidigare utretts av både Energi-myndigheten och Energimarknadsinspektionen, med olika resultat.

Energimyndigheten förespråkar energidistributörer, det vill säga el-nätsbolagen, medan Energimarknadsinspektionen förespråkar energi-leverantörerna²³ dvs. elhandelsbolagen. Det finns för och nackdelar med båda alternativen. Det finns också andra alternativ som att lägga kvotplikten direkt på t.ex. fastighetsbolag, vilket inte diskuteras närmare här men som det kan finnas anledning att värdera i det fortsatta utredningsarbetet.

I Sverige är en så kallad elhandlarcentrisk modell för energi-marknaden på väg att införas, vilket innebär att elhandelsföretagen i framtiden kommer att ta över all kontakt med slutkunden från

23 Energimyndigheten (2012).

bolagen. Detta talar för att kvotplikten också ska ligga där. Om kvot-plikten läggs på elhandelsbolagen, kan detta dock bidra till att öka kundlojaliteten och därmed begränsa rörligheten på marknaden, vilket kan vara en nackdel.

Något som talar för att lägga kvotplikten på elnätsbolagen är att de kan ha intresse att det genomförs åtgärder för att minska effekt-toppar och belastningen på elnätet. Dessutom har nätbolagen en långvarig relation med kunderna och därmed goda förutsättningar att driva ett långsiktigt effektiviseringsarbete.

Vilka åtgärder ska berättiga till certifikat?

För att kvotpliktssystemet ska resultera i faktisk energibesparing måste katalogen av certifikatberättigande åtgärder upprättas och under-hållas på ett ändamålsenligt sätt. Det är avgörande att marknadens aktörer ges inflytande i denna process då dessa är de som bäst känner till vilka åtgärder och vilken teknik som är bäst lämpad i olika sammanhang. Det är också helt centralt att katalogen löpande utvär-deras och uppdateras i takt med teknikutvecklingen och med ny kunskap om vilka åtgärder som faktiskt ger bäst avkastning i form av energibesparing per investerad krona.

Som diskuterats ovan kan också katalogen utformas för att styra mot på förhand definierade delmål, såsom minskade effekttoppar.

Vem ska genomföra åtgärder?

Huvudalternativet är att låta systemet omfatta alla sektorer och därigenom låta marknadens aktörer själva hitta de mest kostnads-effektiva åtgärderna för olika grupper av användare. Tidigare erfaren-heter såväl som ekonomisk teori talar för detta alternativ.

Den andra vägen är att i någon mån styra mot sektorer med stor potential till energibesparingar. Detta kan dock leda till olika slut-satser om vilka sektorer som bör prioriteras, exempelvis att åtgärder främst bör genomföras av energiintensiva företag där den totala potentialen är som störst alternativt i andra sektorer där potentialen är liten men gapet mellan den förväntade och den faktiskt realise-rade energieffektiviseringen ändå kan vara stort.

Internationella studier har visat att kostnadseffektiviteten generellt är högre för de åtgärder som genomförs av större aktörer.²⁴ Om syftet med kvotpliktssystemet är att uppnå energibesparingar till lägsta möjliga kostnad per kWh är det därmed troligen ändamålsenligt att styra mot åtgärder i industri och större aktörer inom övriga sek-torer. Om syftet däremot är att stödja aktörer med låg professionell kapacitet och åtgärder som annars inte skulle bli av är det troligen bättre att fokusera på hushåll, kontorslokaler och mindre företag inom icke-energiintensiv industri.

Genom att främja åtgärder i användargrupper som driver effekt-toppar, såsom hushållen och deras eluppvärmning, kan kvotplikts-systemet både ge en minskad energianvändning och ett lägre effekt-behov. Kontorslokaler värms i regel upp med fjärrvärme och åtgärder i denna sektor skulle därför inte i samma utsträckning bidra till att avhjälpa effektsituationen.

Inkludera handel med vita certifikat eller inte?

Kvotpliktssystemet kan inkludera en marknad för handel med de vita certifikaten – det vill säga de krediter som de kvotpliktiga före-tagen erhåller när de åstadkommer energibesparingar hos sina kunder.

Fördelen med detta är att kostnadseffektiviteten i systemet ökar då de aktörer som har de lägsta åtgärdskostnaderna kommer att genomföra en större del av den totala kvoten.

Erfarenheter från andra länder pekar dock på att marknaden för handel med vita certifikat riskerar att fungera dåligt. Idén med handel bygger på att olika aktörer har olika kostnader för åtgärder, men det är inte nödvändigtvis fallet. Målen för energieffektivisering bör också vara satta så att de är ambitiösa, stegvisa och möjliga att nå för att efterfrågan på vita certifikat ska uppstå.²⁵

7.5 Sammanfattning

Kvotpliktssystem, och andra marknadsbaserade styrmedel, blir allt mer vanligt förekommande runt om i världen. En central drivkraft för det är att energieffektivisering blivit allt mer prioriterat då det

24 IEA (2017d).

25 European Commission Intelligent Energy Programme (2007).