Hur fungerar ett kvotpliktssystem?

Ett kvotpliktssystem är en kombination av en reglering och ett marknadsbaserat styrmedel för att uppnå en på förhand definierad energibesparing i slutanvändarledet. Syftet med denna konstruktion är att dra nytta av regleringens fördel när det gäller förutsägbarhet och samtidigt låta marknadens aktörer avgöra vilka åtgärder som

8 Energimyndigheten (2010).

9 Energimyndigheten (2015b).

bör vidtas, i vilken ordning och av vem. Givet att åtgärderna bidrar till ett beslutat energipolitiskt mål skapas på så sätt förutsättningar för såväl måluppfyllelse som kostnadseffektivitet. Den centrala meka-nism genom vilket energibesparingen sker illustreras i figuren nedan.

Det bör redan här understrykas att det som kvotpliktsystemet de facto styr mot är åtgärder som syftar till energieffektivisering, inte energieffektiviseringen i sig. Det kan finnas betydande skillna-der mellan den på förhand uppskattande och den faktiska energi-effektiviseringseffekten. En förklaring till det kan vara att åtgärder implementeras på ett bristfälligt sätt, en annan att man kan förvänta sig en viss rekyleffekt¹⁰. Ett strikt system för val av godkända åtgärder och verifiering av genomförda åtgärder är nödvändigt för att minimera denna skillnad mellan uppsatta energieffektiviserings-mål och utfall.

10 Rekyleffekten, även kallad Jevon paradox, innebär att energibesparingar leder till sänkta kost-nader och ökat konsumtionsutrymme som i sin tur innebär en ökad energiförbrukning. För en utförlig diskussion se Konjunkturinstitutet (2011) Rekyleffekten: Är energieffektivi-sering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul? Specialstudie nr 28 december 2011.

Figur 7.1 Illustration av kvotpliktssystemets olika komponenter

Riksdagen reglerar ett obligatoriskt mål för energibesparing = X de aktörer som omfattas av regleringen (typiskt energiproducenter eller energidistributörer)förimplementering

Standardiserade energibesparingsåtgärder i slutanvändarledet, såsom: •Tilläggsisolering av vindsutrymmen •Energieffektiv belysning •Uppgradering av värmesystem •Bränslebyte för uppvärmning •Mer effektiv utrustning och apparatur Ansvarig myndighet verifierar åtgärder och energibesparingseffekter

Godkända aktörer kan delegeras ansvar (energitjänsteföretag, lokala myndigheter)implementering ”Ägaren” av kvotplikten når eller når inte sin kvot. Marknad för handel av över-respektive underskott – Vita certifikat

Energibesparing = Y (=X?)

Steg ett i processen är att riksdagen fattar beslut om vilket mål man vill uppnå, hur det ska definieras och vilka aktörer som ansvarar för de olika funktioner som systemet kräver. Målsättningen kan exem-pelvis vara; minskad total energianvändning, minskad köpt energi, minskad energifattigdom (energiutgifter i förhållande till hushålls-inkomst) eller färre och lägre effekttoppar.

En avgörande del av detta steg är också att ställa samman en katalog med godkända åtgärder, för vilka de kvotpliktiga aktörerna kan tillgodoräkna sig en given energibesparing.

Med dagens teknik och regelverk är det i princip inte praktiskt möjligt att följa upp varje genomförd åtgärd och därför krävs på förhand definierade schablonvärden för energibesparing för en rad tänkbara åtgärder, såsom uppgradering till energisnål belysning, tilläggsisolering eller byte till ett mer energieffektivt uppvärmnings-system. I framtiden kan realtidsmätning, nya metoder för analys av stora datamängder och moderniserade regelverk möjliggöra en mer effektiv uppföljning av effekter på åtgärdsnivå. Flera initiativ i denna riktning är på gång, däribland den nya elmarknadshubb som Svenska kraftnät ansvarar för att utveckla.

När väl målet är satt definieras de kvotpliktiga aktörerna, de som ska se till att målet nås på ett kostnadseffektivt sätt. I regel handlar det om energiproducenter eller energidistributörer, men det kan också vara andra aktörer. Avgörande är att de kvotpliktiga aktör-erna har en central funktion på energimarknadaktör-erna, en god kunskap om hur energibesparande åtgärder kan genomföras samt en relation till de slutanvändare som faktiskt ska genomföra åtgärderna.

Nästa steg är att de kvotpliktiga företagen identifierar och imple-menterar energibesparande åtgärder i slutanvändarledet. Detta sker på, för slutanvändaren, frivillig basis och det är upp till kvotplikts-företagen, eller specialiserade energitjänsteföretag, att övertyga sina kunder om att åtgärderna är ekonomiskt lönsamma eller på andra sätt fördelaktiga (exempelvis genom att de leder till ett bättre inom-husklimat).

Här kan kvotpliktsföretagen använda såväl information som eko-nomiska morötter, i form av sänkta avgifter eller någon grad av medfinansiering. Detta regleras inte närmare, vilket är en del av den idé om flexibilitet som systemet vilar på. Kvotpliktsföretagen lägger sannolikt över den kostnad som dessa insatser innebär till sina kunder

i form av höjda energipriser vilket gör att bördan fördelas på alla slutanvändare, inte bara de som väljer att genomföra åtgärder.

Det finns en risk för så kallad regressiv omfördelning av resurser, då hushåll och företag som saknar resurser att genomföra åtgärder ens med stöd av de kvotpliktiga företagen ändå tvingas betala för dem indirekt genom de höjda energipriserna. Å andra sidan kan den minskade efterfrågan som energieffektiviseringsåtgärderna förväntas leda till pressa ner energipriserna, vilket gagnar alla slutanvändare.

Hur nettot av dessa båda effekter ser ut är en empirisk fråga.

För att säkerställa att åtgärderna genomförs och att de lever upp till de uppställda energibesparingskraven fordras i steg tre någon form av kontrollinstans. Denna kan exempelvis utgöras av någon av energi-marknadens reglermyndigheter. I denna roll ligger flera funktioner som är kritiska för systemets faktiska effekt och effektivitet:

• Verifiera de åtgärder som genomförts och utifrån detta bedöma om de kvotpliktiga företagen uppfyllt sin energibesparingskvot eller inte.

• Administrera en eventuell marknad för handel med över- respek-tive underskott av kvoter, s.k. vita certifikat.

• Utdöma vite i de fall ett kvotpliktigt företag varken lyckats nå sin kvot på egen hand eller genom att köpa vita certifikat på marknaden.

• Genomföra stickprover i slutanvändarledet för att kontrollera att åtgärder faktiskt genomförs och presterar som utlovat.

• Förvalta och löpande uppdatera katalogen av godkända åtgärder.

I en teoretisk situation där alla dessa steg genomförs på ett korrekt sätt blir slutresultatet per definition den önskade energibesparingen och kvotpliktssystemet har därmed nått sitt mål. I praktiken finns det naturligtvis en rad utmaningar för att nå det uppsatta målet.

Främst handlar det om att a) säkerställa att utlovande åtgärder fak-tiskt genomförs och att de levererar de förväntade energibesparing-arna, samt b) hitta en modell för löpande verifiering, utvärdering och uppdatering av systemets olika delar i takt med teknikutveck-ling och förändrat beteende. I nästa avsnitt diskuteras vilka lärdomar vi kan dra med avseende på dessa utmaningar ifrån andra länders erfarenheter av kvotpliktssystem och vita certifikat.