6 Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer
6.1 Vägledande principer för styrningen inom den svenska
Förändringarna av energilandskapet som diskuteras i kapitel 4 kom-mer att kräva investeringar i ny teknik, nya modeller för besluts-fattande och nya beteendemönster för marknadens alla aktörer.
I denna utveckling är det troligt att de mindre aktörerna kommer att spela en allt viktigare roll, både som mer aktiva konsumenter, som producenter och som leverantörer av olika systemnyttor, exempelvis i form av s.k. efterfrågeflexibilitet.
I takt med att utbudet blir mer distribuerat och variabelt kommer ökad efterfrågeflexibilitet spela en central roll för att säkra effekt-balansen i elsystemet och här utgör exempelvis hushåll, mindre före-tag, bostadsrättsföreningar och samfälligheter en outnyttjad resurs.
Dessutom kan dessa mindre aktörer, som i dag står för en betydande del av den totala energianvändningen, genom sitt agerande direkt på-verka utvecklingen mot de övergripande energi-, klimat- och miljö-politiska målen, se vidare kapitel 3. Vidare kan en ökad digitalisering och ett mer nätverksorienterat energisystem (lokala energisamhällen, delade nyttor, etc.) bland de mindre aktörerna förändra behovet av styrmedel och reglering, jämför resonemang i kapitel 4.
Energipolitiken kommer att behövs anpassas till dessa föränd-ringar, för att säkerställa att energisystemet i framtiden ska kunna förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft, och försörjnings-trygghet. Incitamenten för i synnerhet energieffektivisering och flytt av last är i dag mycket svaga för de flesta aktörer och kan behöva stärkas för att undvika stora systemkostnader på sikt. För småskalig elproduktion kan i stället de ekonomiska stöden behöva fasas ut i takt med att de uppfyller sina grundläggande syften. Incitamenten för effektivisering av elanvändning och ökad efterfrågeflexibilitet kan också behöva öka för att bereda väg för en snabb elektrifiering av transportsektorn, för att uppsatta klimatmål ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt.
Styrmedel som används i dag kan sammanfattningsvis behöva för-ändras eller fasas ut och nya styrmedel kan behöva tillkomma för att ge alla aktörer på marknaden, även de mindre, förutsättningar och incitament att kostnadseffektivt bidra till energiomställningen.
6.1.1 Mål och marknadsmisslyckanden motiverar styrmedel Styrmedel syftar i grunden till att förbättra ekonomins och sam-hällets funktionssätt. Rätt utformade möjliggör därför styrmedel en ökad samhällsekonomisk effektivitet och samhällsnytta. För att vara samhällsekonomiskt motiverade ska styrmedel antingen bidra till
att nå politiskt uppsatta mål eller för att korrigera för de snedvrid-ningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckan-den bedöms leda till. Dessa båda motiv kan sammanfalla, men gör det inte per definition.
Enligt ekonomisk teori uppstår ett marknadsmisslyckande (i) när de externa effekter som uppstår inte har prissatts, eller inte har pris-satts på rätt nivå, (ii) när det uppstår informationsbrist eller sned-fördelad information, (iii) när det finns kollektiva nyttigheter i form av ”överspillningseffekter” som den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig fördelarna av eller (iv) om åtgärder kräver inve-steringar i infrastruktur eller liknande till nytta för fler än en en-skild aktör.
En förlängning av marknadsmisslyckanden relaterade till infor-mation och dess fördelning mellan aktörer på marknaden är olika former av systematiska så kallade beteendemässiga snedvridningar i individers beslutsfattande. Dessa kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet1 – ett krav för att marknader ska fungera effektivt. Det kan exempelvis handla om en benägenhet att välja ett känt standard-alternativ även om andra lösningar är mer effektiva och lönsamma.
Ett annat exempel är att en energieffektiviseringsinvestering ofta är en utgift i dag men i regel ger en liten årlig avkastning över lång tid.
Även om nettot är positivt uppfattar många individer detta som ett betydande hinder och avstår från investeringen.
Varje2 marknadsmisslyckande motiverar minst ett styrmedel och ju mer exakt styrmedlet kan riktas in mot marknadsmisslyckandet, desto mer kostnadseffektivt är det.3
När det gäller ekonomiska styrmedel bör dessa utformas så att den kostnad marknadens aktörer möter motsvarar den samhällseko-nomiska kostnaden av den aktuella negativa externaliteten4. Styrmedel som adresserar andra marknadsmisslyckanden vid sidan av att de externa effekterna inte har prissatts i tillräcklig omfattning, är att
1 Se exempelvis Allcott, H och Greenstone, M (2012) samt Gillingham, K och Palmer, K (2014) för en ingående diskussion av betydelsen av beteendebaserade marknadsmisslyckanden på energiområdet.
2 Se exempelvis Energimarknadsinspektionen (2014a) samt Naturvårdsverket (2012b).
3 Se Konjunkturinstitutet (2005) för en mer detaljerad genomgång av detta resonemang.
4 I detta sammanhang avses den negativa påverkan på miljön, ledningsnätet m.m. som använd-ningen av energi medför.
betrakta som kostnadseffektiva om det kan visas att inget annat styrmedel hade kunnat ge samma effekt till en lägre kostnad.5
I vissa fall påverkas aktörerna på en marknad av flera marknads-misslyckanden samtidigt, vilket motiverar flera styrmedel.6
På energimarknaderna finns det exempelvis marknadsmisslyckan-den som både är kopplade till de negativa externa effekterna av energianvändning och till snedfördelad information. Detta motiverar styrmedel som påverkar priset på energi samt tillgängliggör infor-mation om olika åtgärder som kan minska energianvändningen.
Det finns dessutom teknologiska läroeffekter av investeringar i till exempel ny energiteknik som leder till positiva externa effekter.
Dessa motiverar stöd till forskning och utveckling samt spridning av sådan teknik.
Marknadsmisslyckanden på grund av ”beteendemässiga snedvrid-ningar i beslutsfattandet” kan överbryggas på likartat sätt som gene-rella informationsmisslyckanden. Tänkbara policyåtgärder inkluderar exempelvis att ta fram lättillgänglig information med tydliga exem-pel på potentiellt kostnadseffektiva investeringar i energisnål utrust-ning. Denna information bör också utformas med kända snedvrid-ningar i åtanke. Det kan till exempel vara mer effektivt att betona de kostnader som inaktivitet medför snarare än den vinst som finns att göra, eftersom människor är mer benägna att undvika en förlust än att sträva efter en vinst. En annan metod kan vara att de ”energi-bästa” valen görs till förstahandsalternativ i olika valsituationer, vilket svarar upp mot de preferenser många människor har för alternativ som inte kräver någon aktiv handling (’omission bias’).7
För en utveckling på energimarknaderna som befrämjar kost-nadseffektivitet behöver alltså en mix av styrmedel finnas på plats som adresserar olika typer av marknadsmisslyckanden.
Det kan samtidigt vara svårt att empiriskt fastställa betydelsen av olika typer av marknadsmisslyckanden och därmed också vad som är att betrakta som en samhällsekonomiskt effektiv nivå på energi-användningen.8
5 Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2017).
6 Se Konjunkturinstitutet (2005) för en mer detaljerad genomgång av detta resonemang.
7 Naturvårdsverket (2012b).
8 Naturvårdsverket (2011).
Styrning för att nå uppsatta mål till lägsta möjliga kostnad behöver ta hänsyn till flera samtidiga syften
Svårigheterna att utforma en samhällsekonomiskt effektiv politik är inte bara relaterade till brister på information om till exempel miljö-skadors effekter och kostnader eller betydelsen av andra marknads-misslyckanden. De beror även på att politiskt satta mål kan ha många bakomliggande syften som inte nödvändigtvis har med sam-hällsekonomisk effektivitet att göra. Politiska beslut vilar ofta på andra bedömningar och hänsyn. 9 På energiområdet kan det till exem-pel vara att driva på utvecklingen mot hållbara energitekniker, ökad försörjningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Dessa bedöm-ningar kan också ses som ett sätt att maximera samhällets resurser på lång sikt och styrmedlens roll blir då att bidra till att uppfylla politiska mål nås till lägsta möjliga kostnad.
Andra hänsyn som de politiska besluten kan utgå ifrån handlar om att begränsa fördelningseffekter för både hushåll och företag, påverkan på konkurrensutsatt industri, att öka legitimiteten för den förda politiken samt att Sverige som medlem i EU inte alltid äger full rådighet över utformningen av mål och styrmedel.10
I de flesta fall finns en rad olika styrmedel till buds som alla kan bidra till att uppfylla uppsatta mål. Dessa kan eliminera eller kom-pensera både för olika typer av marknadsmisslyckanden, se ovan, men också andra typer av barriärer för att marknaden ska kunna fungera mer effektivt till nytta för samhället.
Barriärer som kan behöva vara föremål för styrmedel är exem-pelvis i) transaktionskostnader som gör ett investeringsbeslut eller inköp av ny energieffektiv teknik dyrare än den rena ekonomiska kostnaden, ii) hög upplevd risk på grund av osäkerhet kring fram-tida energipriser och potentiella vinster med en investering i ny energiteknik, samt (som konstaterats ovan) iii) olika beteendebase-rade snedvridningar som gör att individer inte agerar ekonomiskt rationellt eller tillgodogör sig information som förmedlas av myndig-heter, vilket begränsar effekten av både ekonomiska och informativa styrmedel. Det sistnämnda exemplet kan även delvis föras till grup-pen marknadsmisslyckanden, se ovan.
9 Ibid.
10 Jämför SOU 2016:47 kap. 4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet s.105–110.
Vägledande principer för styrningen tar hänsyn till flera olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer
För områdena energieffektivisering och förnybar energi har riksdag och regering vid olika tillfällen uttryckt generella vägledande prin-ciper för styrningen. Dessa prinprin-ciper bygger på ambitionen att uppnå både verkningsfullhet – styrmedel som ger önskad effekt – samt kostnadseffektivitet – att skapa förutsättningar för att uppnå önskad effekt till lägsta möjliga kostnad. Den mix av styrmedel som anses uppnå dessa ambitioner kan sammanfattas i punkterna nedan:
• Generella ekonomiska styrmedel, såsom energi- och koldioxid-skatter samt handel med utsläppsrätter, vilka höjer energipriser-na och skapar incitament att effektivisera/minska sin energi-användning.
• Riktade insatser som på olika sätt åtgärdar informationsbrister på marknaden och ökar medvetenheten och kunskapen om samt legitimiteten hos olika (teknik- och/eller beteenderelaterade) åt-gärder för energieffektivisering och energibesparing. Som exem-pel kan nämnas statligt stöd till kommunal energi- och klimat-rådgivning, statligt stöd för energikartläggning i mindre företag, regionala klimat- och energistrategier, nätverksaktiviteter och tek-nikupphandling samt andra åtgärder för tidig marknadsintroduk-tion.
6.2 Den energipolitiska verktygslådan