De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.
Naturvårdsverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet
och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Det är framförallt två marknadsmisslyckanden som påverkar miljökvalitetsmålet; externa effekter och kollektiva varor. Huvudproblemet med att nå Bara naturlig
försurning är framförallt att det sker stora utsläpp av försurande ämnen som
kväveoxider och svaveloxider till luft. Då luft inte är en prissatt vara utan en kollektiv vara uppstår miljöproblem eftersom det inte finns tillräckliga incitament att begränsa försurande luftutsläpp. När luftutsläppen drabbar andra än de som förorenar luften till exempel i form av hälsoproblem eller negativa effekter av försurning, uppstår externalitetsproblem. Äganderätten till luftens kvalitet är svår att definiera. Äganderätter kan dock i viss mening definieras genom exempelvis en marknad för utsläppsrätter, där staten ger ägarna rättighet att i begränsad
utsträckning förorena luften. När rättigheterna är väldefinierade ökar förutsättningarna för en fungerande marknad.
När det gäller skogsmark kan ett alltför högt uttag av skog ha en försurande effekt på skogsmarken. Försurning som uppstår till följd av ökat skogsbruk (som drivs av ekonomiska förutsättningar) kan ses som en icke avsedd negativ extern effekt. Det finns därför anledning att se över incitamentsstrukturen. Eftersom skogsmark generellt är prissatt till skillnad från luft, och ofta har en ägare som också själv kan drabbas av försurning och sämre kvalitet på skogsmark, borde denna ”marknad” ha större förutsättningar att fungera effektivt utan statlig intervention. Dock tycks inte tillräckliga incitament finnas för att motverka försurningen av skogsmark. Den negativa externa effekten kan motverkas genom mindre intensivt skogsbruk och/eller ökad askåterföring. När skog avverkas och förs bort bildas ett
näringsbortfall. Återföring av aska motverkar näringsbortfallet. I viss mån återförs aska, men inte tillräckligt mycket för att motverka försurningen. Askåterföring är också gynnsamt för skogens långsiktiga produktionsförmåga. Bristande
information och kunskap om askåterföringens fördelar är en trolig orsak till att inte tillräckligt mycket aska återförs i relevanta regioner Det kan ses som ett
Aktörer
Utsläppen till luft i detta miljökvalitetsmål är framför allt kopplade till transporter (även internationell sjöfart), energiproduktion, industri och skogsbruk.
Befintliga styrmedel
Av de befintliga styrmedlen finns ett flertal som har stor betydelse för detta miljömål. Inte minst är internationella styrmedel, i form av många olika direktiv, viktiga. Hit hör bland annat direktiv 2001/82/EG ("Takdirektivet"), direktiv 2005/55/EG (utsläpp från tunga fordon), EG-förordning nr 715/2007 (utsläpp från bland annat lätta fordon), direktiv 97/68/EG (utsläpp från icke-väg fordon), direktiv 2011/63/EU (om svavelinnehåll i fordonsbränslen) och direktiv 2005/33/EG (maxhalt av svavel i fartygsbränsle). Dessutom är det för miljökvalitetsmålet viktigt med konventioner som till exempel Göteborgsprotokollet samt IMO-regler. Nationellt spelar exempelvis kväveoxidavgiften, miljöbalkens regelverk (med utsläppsvillkor etc) samt miljödifferentierade bränsleskatter en betydande roll för miljökvalitetsmålets uppfyllande.
Se bilaga 3 på sid 187 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
SYNERGIER
Det finns starka kopplingar till miljökvalitetsmålen Frisk luft, Ingen övergödning, och Begränsad klimatpåverkan. Styrmedel och åtgärder inom dessa
miljökvalitetsmål underlättar i många fall uppfyllandet av försurningsmålet, men uppfyllelsen är inte beroende av att de övriga miljökvalitetsmålen uppnås. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag är å sin sida beroende av att miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning uppfylls.
Ett flertal styrmedel som kväveoxidavgiften, Göteborgsprotokollet, och takdirektivet är viktiga för flera miljökvalitetsmål. Exempel är Frisk luft, Bara
naturlig försurning och Ingen övergödning. Energiskatten och koldioxidskatten är
exempel på styrmedel som påverkar Bara naturlig försurning, men även
Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. Åtgärder och styrmedel som syftar till
energieffektivisering kan också ha effekt på flera miljökvalitetsmål. Styrmedel överlappar ibland varandra. Exempelvis riktar Takdirektivet och Göteborgsprotokollet in sig på i princip samma ämnen, även om det finns
skillnader. Till exempel omfattar Göteborgsprotokollet fler länder än takdirektivet. Det kan också noteras att många internationella styrmedel kan innebära att
nationella åtgärder och styrmedel behöver införas. Skärpt EU-regelverk har i vissa fall också gjort att den svenska lagstiftningens betydelse på området har minskat.
KONFLIKTER
Det finns vissa konflikter mellan Bara naturlig försurning och andra
miljökvalitetsmål. Exempelvis uppmuntras ett ökat användande av skogsråvara för att minska CO2-utsläpp inom målet Begränsad klimatpåverkan. Biobränsle är bland
annat befriat från energiskatt9 och är inte en del av EU:s handelssystem (EU ETS),
vilket kan bidra till en ökad användning i förhållande till andra bränslen. Ett ökat uttag har dock en försurande effekt på skogsmark. Fokus på minskad
klimatpåverkan kan också medföra att dieselbilar premieras (har generellt låga koldioxidutsläpp). Dieselbilar har dock vanligtvis ofta högre utsläpp av partiklar och kväveoxider, vilket kan påverka exempelvis Bara naturlig försurning och
Frisk luft negativt.
Det finns ett antal miljöskadliga subventioner, som påverkar miljökvalitetsmålet. Exempel är skatteavdrag för lätt eldningsolja (EO1) för annat ändamål än drift av motordrivna fordon samt skatteavdraget för diesel och den lägre energiskatten på diesel i motordrivna fordon.10 Dessa subventioner kan leda till ett ökat användande
och därmed också till ökade utsläpp av försurande ämnen.
Slutsats
De marknadsmisslyckanden som nämnts ovan har inneburit negativa effekter för människors hälsa och miljö. Utsläpp av bland annat svaveldioxider, kväveoxider och ammoniak från olika aktörer har orsakat negativa externa effekter i form av försurning av mark och vatten, korrosion, marknära ozon och övergödning. Det finns osäkerheter kring olika utsläpps påverkan och medföljande kostnader på miljö och hälsa, vilket är ett problem då miljökostnader av utsläpp ska
internaliseras. Det finns dessutom osäkerheter kring olika styrmedels effektivitet, olika aktörers kostnader för utsläppsminskande åtgärder samt en allmän brist på utvärderingar. Ett problem är också att Sverige i så stor utsträckning påverkas av utsläpp som sker i andra länder.
För att motverka negativa externa effekter har ett flertal styrmedel införts. Exempelvis har svavelskatten bidragit till att internalisera miljökostnaderna i fossila bränslen som orsakat mycket svavelutsläpp. Det kan dock noteras att vissa styrmedel inte i första hand tillkommit för att korrigera marknadsmisslyckanden, utan av andra till exempel fiskala skäl. Naturvårdsverket bedömer att flera av de styrmedel som nämnts är verkningsfulla, men att det på flera områden behövs
9 Biobränslen, torv mm som används för uppvärmning, beskattas inte vilket innebär en avvikelse och subvention på 7,9 öre/kWh (år 2010), då normen utgörs av energiskattesatsen på eldningsolja. 10 År 2010 var skattesatsen för bensin i den främsta miljöklassen 33,8 öre/kWh medan dieselolja i den
främsta miljöklassen beskattas med 13,3 öre/kWh. Skatteavvikelsen uppgår därmed till 20,5 öre/kWh för dieselbränsle. Riksdagen har beslutat att höja skatten på dieselolja till motsvarade 15,3 öre/kWh år 2011 och 17,3 öre/kWh år 2013, vilket innebär att subventionen minskar.
ytterligare eller förbättrade styrmedel för att korrigera marknadsmisslyckanden och bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet.
PROBLEM OCH BEHOV AV YTTERLIGARE STYRNING
Om Bara naturlig försurning ska kunna uppnås är det vissa utsläpp som behöver minska. Trots att det finns osäkerheter och behov av vidare analys ger vi i det följande några exempel på problemområden där mer effektiva styrmedel kan vara nödvändigt.
Utsläppen av svaveldioxid och kväveoxidutsläpp från landbaserade källor i Europa och från den internationella sjöfarten (särskilt kväveoxidutsläpp) är de stora utmaningarna för att nå målet. Nationellt är det särskilt kväveoxidutsläppen som måste minska. Ökade transporter, ökad användning av skogsbränslen samt energiproduktion påverkar också måluppfyllelsen negativt. Vidare måste
skogsbrukets försurningspåverkan minska i Sverige. För att minska utsläppen av försurande ämnen till luft behöver fler åtgärder vidtas, vilket förhoppningsvis kan ske till följd av skärpningar av krav och regelverk genom fortsatta förhandlingar inom EU:s olika direktiv (till exempel takdirektivet) och FN:s luftvårdskonvention (till exempel via Göteborgsprotokollet) samt strängare krav på den internationella sjöfarten (exempelvis via IMO) och genom införandet av ett NECA (NOx Emission
Control Area) i farvatten i Sveriges närhet. Man kan också tänka sig ett
kväveoxidavgiftssystem för sjöfarten (liknande det som finns i Norge). Eftersom det finns många motstående intressen och målkonflikter i internationella
förhandlingar behöver Sverige agera aktivt för att försäkra sig om att nödvändiga förändringar kommer till stånd. Sjöfarten har historiskt sett vidtagit få åtgärder, trots att de ofta är kostnadseffektiva. Att införa rening av NOx från fartyg är ett
kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen. Skulle ett NECA införas i till exempel Östersjön skulle denna typ av åtgärd med all sannolikhet behöva vidtas för att klara kraven. IMO:s nya svavelkrav kan också bidra till att fler åtgärder vidtas.
Även nationella insatser behövs för att minska utsläppen av främst kväveoxider och ammoniak, samt för att begränsa försurningspåverkan från skogsbruket. Även här kan en bättre och effektivare tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken på ett bättre sätt än idag bidra till måluppfyllnad. Hur skogsbrukets
försurningspåverkan kan minska i Sverige och vilket styrmedel som är lämpligast behöver utredas vidare. Utökade informations- och rådgivningsinsatser kan ha viss betydelse då bristande information och kunskap om askåterföringens fördelar gör att inte tillräckligt mycket aska återförs i relevanta regioner. För vissa aktörer är askåterföring dyrare än att till exempel använda askan för sluttäckning av deponier vilket innebär att det behövs kompensation med någon form av styrmedel. Man kan också tänka sig att i minskande utsträckning ge tillstånd till deponering eller annan användning av återförbar aska än just återföring. Effekten och potentialen av flertalet styrmedel som ska motverka skogsbrukets försurningspåverkan är oklar och bör utvärderas.
BEHOV AV YTTERLIGARE ANALYSER
Då det finns en osäkerhet om effekten av många styrmedel är det svårt att bedöma om de befintliga styrmedlen är tillräckliga eller i vilket avseende de skulle behöva ändras. Djupare analyser skulle ge bättre kunskap om olika typer av styrmedels och åtgärders bidrag till miljökvalitetsmålet. Utvärderingar behövs på flera områden, bland annat avseende effekten av:
Skärpta utsläppskrav på svavel via IMO Miljödifferentierade farledsavgifter Miljödifferentierade hamnavgifter Sjöfartsstöd
”Frivilliga” upphandlingskrav på sjötransporter, till exempel ”Rikstrafiken”.
Effekterna av att införa ett kväveoxidavgiftssystem för sjöfarten, liknande det som finns i Norge
Effekter av NECA (NOx Emission Control Area)
Statliga incitament för att minska NOx
Utökad nationell reglering av NOx
Miljödifferentierad kilometerskatt för tunga fordon Upphandlingskrav på transporttjänster
Styrmedel för genomförande av åtgärder inom skogsbruket
Sammanfattningsvis kan det konstateras att minskad försurningspåverkan från skogsbruket och minskade kväveoxidutsläpp är avgörande för att nå
miljökvalitetsmålet. Det kan exempelvis ske genom skärpta krav i internationella miljöregelverk (till exempel via Göteborgsprotokollet), EU:s regelverk (till
exempel takdirektivet) samt strängare krav på den internationella sjöfarten. Det kan också ske genom starkare nationella styrmedel.