Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.
Skogsstyrelsen ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet
och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Marknadsmisslyckandena i skogsbruket innefattar framförallt s.k. positiva externa effekter. Flera av dem är samtidigt kollektiva varor. De positiva externa effekterna (ekosystemtjänster) skapar nytta för andra än skogsägaren utan att de behöver betala för dem eftersom tjänsterna saknar marknadspris. Exempel på positiva externa effekter är koldioxidlagring, biologisk mångfald, luft- och vattenrening, rekreationsmöjligheter samt bär och svamp. Olika åtgärder i skogsbruket som till exempel föryngringsavverkning, kan innebära att de positiva externa effekterna minskar i omfattning eller att kvaliteten på dem försämras.
Även de positiva externa effekter som möjligheten att plocka exempelvis bär och svamp eller möjligheten till friluftsliv, rekreation etc kan klassificeras som delvis kollektiva varor genom allemansrätten i Sverige.
Problemet med positiva externa effekter är att de ger en nytta för samhället, men producenten (i det här fallet skogsägaren) får inte betalt för att producera dessa värden. Om man antar att skogsägare bedriver ett ekonomiskt rationellt skogsbruk, vilket de flesta förmodligen gör, tas vid beslut som rör skogsbruket därför oftast ingen hänsyn till de externa effekter som produktionen ger upphov till. Detta leder till att de beslut som skogsägaren tar kan vara bra ur ett privat- eller
företagsekonomiskt perspektiv, men inte ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Problematiken med marknadsmisslyckanden och externa effekter i skogsbruket kan till exempel innebära att incitamenten för att sköta och skydda de processer som ger upphov till positiva externa effekter är låga. Då alternativet till att bevara och utveckla de positiva externa effekterna är att avverka skog, exploatera mark eller genomföra någon annan aktivitet som ger en ekonomisk intäkt, finns det tydliga ekonomiska incitament för markägaren att bedriva ett produktionsinriktat skogsbruk. Det leder till att resurserna inte alltid sköts och skyddas i den omfattning som är samhällsekonomiskt motiverat. I praktiken kan dock staten intervenera via olika styrmedel och åtgärder som till exempel lagstiftning (skogsvårdslagen och miljöbalken) för att påverka skogsägarnas beslut och därigenom öka den samhällsekonomiska nyttan.
Kunskapen om de olika processer som genererar ekosystemtjänster och hur de påverkas av olika störningar är inte fullständig. Dessutom har skogsägarna inte fullständig information om vilka effekter olika aktiviteter har på skogsproduktion och ekosystemtjänster i skogen. Både kunskapsbrist och ofullständig information är marknadsmisslyckanden som kan förklara varför skogsbruket kan leda till negativa externa effekter för samhället.
Aktörer
Beslut som påverkar användning av skogsresursen fattas av ett flertal aktörer som till exempel skogsägare, virkesköpare, skogsentreprenörer, skogsindustrin,
miljöorganisationer, övriga intressenter, statliga myndigheter, kommuner, regering samt riksdag. Aktörerna har olika möjligheter till påverkan, rådighet och fattar beslut på olika nivåer. Exempel på hur de olika aktörerna påverkar är genom avverkning, prissättning, media, rådgivning och lagtillsyn samt politiska beslut.
Befintliga styrmedel
För att korrigera för de marknadsmisslyckanden som uppstår kan staten intervenera genom olika typer av styrmedel. De styrmedel som påverkar miljökvalitetsmålet är framförallt administrativa styrmedel (skogsvårdslagen och miljöbalken),
informativa styrmedel (utbildning och rådgivning) och ekonomiska styrmedel (Landsbygdsprogrammet samt olika skyddsformer där ersättning utgår). Utöver detta finns ett antal internationella överenskommelser och EU-direktiv som påverkar den nationella rådigheten.
Utöver de styrmedel som redovisas nedan finns olika skatteregler eller annan lagstiftning som indirekt och i viss mån påverkar Levande skogar. Det har inte gjorts någon närmare kartläggning av dessa.
Se bilaga 12 på sid 314 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
SYNERGIER:
Skogsbrukets sektorsansvar är en grundläggande förutsättning för att uppnå Levande skogar. Detta innebär att skogsägare själva ansvarar för miljöfrågorna utan omfattande statliga bidrag.
Skogspolitiken med styrmedel och åtgärder verkar i flera avseenden i samma riktning som Levande skogar, till exempel Stöd till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder i skogen (Nokås) och bidrag till
Certifiering av skogsmark är ett ickepolitiskt marknadsbaserat initiativ där bland annat frivilliga avsättningar ingår. Dessa kopplar till Levande skogar och målen om bevarande av biologisk mångfald.
Ett lönsamt skogsbruk kan möjliggöra att skogsägare själva kan investera i miljörelaterade åtgärder.
Det finns synergier mellan Levande skogar och flera andra
miljökvalitetsmål. Synergierna består till exempel i bevarande av biologisk mångfald som även gynnar målen Ett rikt växt och djurliv, Ett rikt
odlingslandskap etc.
KONFLIKTER:
Det finns en äkta konflikt mellan Levande skogar och det skogspolitiska produktionsmålet.
Exportmål och främjande av exporten generellt kontra globala och
nationella mål kring biologisk mångfald, till exempel Nagoyamålen (CBD, 2010).
Klimatmålet och kraven på ökad andel förnybar energi kan i vissa avseenden stå i konflikt med Levande skogar.
Delar av skattelagstiftningen gör det mindre lönsamt att återinvestera i skogsbruket.88
Skogspolitiken är avreglerad (liten detaljreglering) och det finns inte några omfattande statliga bidrag. Skogsägarna har därigenom stor frihet i brukandet av skogen. Denna frihet kan inverka negativt på incitament att investera i miljöåtgärder.
En positiv global ekonomisk utveckling påverkar i hög grad det svenska skogsbruket eftersom exportandelen är hög. Detta kan medföra ett intensivare skogsbruk som i sin tur kan ge negativa externa effekter
Slutsats
De styrmedel som finns bidrar i olika utsträckning till miljökvalitetsmålets uppfyllande. En rad omvärldsfaktorer påverkar effektiviteten i de styrmedel som finns. Bland dessa faktorer kan nämnas priset på produktiv skogsmark, avsatta medel för formella skydd av skog samt skogsägarnas och skogsbrukets certifieringar. Certifieringar sätter i hög grad standarden för skogsbrukets miljöarbete. Beroende på hur miljöeffektiv standarden är påverkas behovet av styrmedel och deras utformning.
De styrmedel som finns för att uppnå målet Levande skogar har generellt sett (förutom styrmedel initierade genom Landsbygdsprogrammet) initierats före beslutet om miljökvalitetsmålet Levande skogar. Någon uttömmande utredning om
den mest kostnadseffektiva styrmedelsmixen har inte gjorts. Sannolikt finns det utvecklingspotential på detta område och det vore därför angeläget att utreda detta närmare.
Miljömålsberedningen fick i oktober 2011 i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (Kommittédirektiv, 2011) med syfte att nå miljökvalitetsmålen. Levande skogar är ett av de mål som har en stark koppling till markanvändningen. Beredningens arbete ska resultera i förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå miljömålen. Uppdraget ska slutredovisas senast 15 juni 2014.
I enlighet med resonemanget i avsnittet om marknadsmisslyckanden ovan finns dessutom ett behov av identifiera ekosystemtjänster och kartlägga hoten mot dessa i enlighet med Miljömålsberedningens förslag i delbetänkandet om etappmål i miljömålssystemet. Detta för att i förlängningen kunna bedöma värdena av biologisk mångfald och ekosystemtjänster på kort och lång sikt samt vilka styrmedel och åtgärder som behövs för att nå målen. För närvarande pågår ett arbete på Naturvårdsverket med att kartlägga ekosystemtjänster.