Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för uppföljning och utvärdering av
miljökvalitetsmålet och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Utsläpp av kväve och fosfor medför negativa externa effekter, det vill säga
negativa effekter på tredje part som inte inkluderas i kostnaden för den verksamhet som släpper ut kväve och fosfor. Närsaltsutsläpp bidrar till övergödning som bland annat medför att vattenkvaliteten försämras. Syrebrist kan uppstå, vilket försämrar livsvillkoren för många av organismerna i vattnet. Det kan i sin tur påverka den biologiska mångfalden negativt. Det påverkar även möjligheterna till rekreation i form av bad, fiske och annat friluftsliv vid vatten negativt i form av algblomningar. Även dricksvattenkvaliteten kan påverkas negativt. Då en oreglerad marknad inte internaliserar/åtgärdar de externa effekterna krävs att myndigheterna inför styrmedel för att åtgärda problemen.
Asymmetrisk information är ett begrepp som används inom nationalekonomi för att beskriva situationer där parter som ingår ett avtal har tillgång till olika
förhandsinformation. När det gäller subventioner och regleringar för att minska närsaltsbelastningen så är det en informationsasymmetri att staten inte har kunskap om de enskilda aktörernas kostnader för att vidta miljöförbättrande åtgärder. När staten ger stöd för miljöförbättrande åtgärder används ofta samma
ersättningsbelopp för en viss åtgärd oavsett om kostnaderna för att vidta åtgärder skiljer sig mellan aktörerna. Detta gör att kostnaderna för miljöförbättrande åtgärder blir högre än om staten hade haft information om varje aktörs reservationspris, det vill säga det lägsta priset varje aktör accepterar för att
genomföra åtgärden. Staten kan genom utformningen av styrmedel öka styrmedlets precision, till exempel genom att rikta stöd till aktörer i områden där det är särskilt angeläget att minska utsläppen. Detta sker dock ofta till priset av ökade
transaktionskostnader. Transaktionskostnader inkluderar sökkostnader för att identifiera aktörer att ingå avtal med, kostnader för att upprätta ett avtal och kostnader för att kontrollera att avtalet hålls. De lägre åtgärdskostnaderna av ökad precision får ställas mot ökningen i transaktionskostnader för att bedöma vad som är mest kostnadseffektivt.
Problemet är inte avgörande för om målet Ingen övergödning kan nås, men om det inte hanteras riskerar kostnaden för att nå målet att bli avsevärt högre än om styrmedel utformas så att de mest kostnadseffektiva åtgärderna vidtas. Kunskap om
vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva kan vara viktiga vid en bedömning av vilka ytterligare styrmedel eller revideringar av styrmedel som bör införas. Detta gäller särskilt om det kan vara svårt att införa ett generellt marknadsbaserat styrmedel, till exempel en generell sektorsövergripande skatt eller avgift som bidrar till att de mest kostnadseffektiva åtgärderna vidtas.21
En annan typ av problem som kan uppstå vid asymmetrisk information är moralisk risk. När lagstiftning införs finns det risk för att lagstiftningen inte följs på grund av att staten inte kan observera om aktörer följer reglerna. En annan anledning till att regler inte följs kan vara att de sanktioner som drabbar en aktör som inte följer reglerna är för svaga. Incitamenten till moralisk risk påverkas av risken för
upptäckt, den vinst aktören får av att negligera reglerna samt eventuella sanktioner som en upptäckt medför. Aktörens riskbenägenhet och andra psykologiska faktorer kan också påverka incitamenten till moralisk risk.22 Tillsyn av verksamheter och
sanktioner då regler/avtal inte följs kan vara viktigt för att minska incitamenten till moralisk risk. Effekten/nyttan av mer tillsyn ska dock vägas mot kostnaden för tillsynen.
Aktörer
De aktörer/sektorer som bidrar med störst antropogen påverkan och belastning på miljön vad avser miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är:
jordbruket (främst via odlingsåtgärder som ger läckage till vatten), kommunala avloppsreningsverk,
industrin (bland annat massa- och pappersindustrins utsläpp av näringsämnen till vatten),
vägtrafik (luftutsläpp, kväveoxider i avgaserna),
sjöfart inklusive fritidsbåtar (luftutsläpp, kväveoxider i avgaserna och utsläpp av avloppsvatten),
enskilda avlopp,
skogsbruket (vid avverkning sker utlakning av näringsämnen, viss gödsling),
vattenbruk (fekalier från den odlade fisken samt spill av foder), energiproducenter (luftutsläpp, kväveoxider i röken).
Befintliga styrmedel
Några befintliga styrmedel som har stor påverkan på övergödningsmålet är: miljöbalkens regler och tillhörande förordningar när det gäller miljöfarlig verksamhet liksom balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer och
21 Stavins (1998) 22 Hart (2005)
åtgärdsprogram samt bestämmelser i förordning (1998:915) om miljöhänsyn inom jordbruket.
Landsbygdsprogrammets miljöersättningar och investeringsstöd samt rådgivning (Greppa näringen).
Kväveoxidavgiften på storskaliga energianläggningar. Lokala vattenvårdsbidrag (LOVA-bidrag).
Konventionen för förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL) och tillhörande annex, som bland annat anger gränser för maximala utsläpp av kväveoxider från fartyg.
EU:s ramdirektiv för vatten har inneburit införande av miljökvalitetsnormer för vattenförekomster och andra vattenrelaterade krav för att nå god ekologisk status i inlandsvatten och kustvatten. EU:s havsmiljödirektiv medför krav på införande av ytterligare styrmedel och åtgärder i svensk rätt samt andra åtgärder för att nå god miljöstatus i havet.
Arbetet med Baltic Sea Action Plan (BSAP) inom HELCOM är nära kopplat till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Ett av de övergripande målen inom BSAP är ett Östersjön (inkluderat Kattegatt) opåverkat av övergödning. För att uppnå detta tillstånd har länderna kommit överens om att senast 2016 ha vidtagit åtgärder mot såväl luftburen som vattenburen belastning av näringsämnen med syfte att nå målet god ekologisk miljöstatus till 2021. Varje land har tilldelats ett kvantifierat åtagande att minska belastningen av kväve och fosfor.
Se bilaga 7 på sid 218 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
Det finns konflikter mellan åtgärder för att nå övergödningsmålet och andra miljökvalitetsmål. Ett exempel är att skatt på koldioxid stimulerar byte från bensindrivna bilar till dieseldrivna bilar då dieselbilar släpper ut mindre koldioxid, vilket kan vara positivt för klimatmålet. Dieseldrivna bilar släpper dock ut mer kväveoxider vilket är negativt för målet Ingen övergödning. Ett annat exempel är att miljöersättningen för fånggröda bidrar till att minska övergödningen. Men ersättningen leder även till antingen ökad bekämpningsmedelsanvändning, vilket är negativt för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Alternativet, ökad mekanisk
bearbetning, ger ökad energianvändning när fånggrödan ska avbrytas, vilket är negativt för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.
Det finns flera synergier i arbetet med att nå målet om Ingen övergödning. Styrmedel som bidrar till att nå målet bidrar också till målen om Myllrande
våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag Ett rikt växt och djurliv, Bara naturlig försurning, Frisk luft samt Grundvatten av god kvalitet.
Några exempel på synergier är att stöd till anläggning av våtmarker för att förhindra växtnäringsutflödet kan bidra till ökad biologisk mångfald. Stöd till anläggning av kantzoner längs sjöar och vattendrag i jordbruksområden förhindrar växtnäringsutflöde och bidrar till att minska utflödet av miljögifter samt kan bidra till ökad biologisk mångfald liksom till bättre kvalitet på dricksvattnet. Åtgärder för att minska kväveoxidutsläpp inom sjöfart, energiproduktion och i trafiken bidrar samtidigt ofta till förbättrad luftkvalitet och minskad försurning. Minskade kväveoxidutsläpp bidrar också till minskad bildning av marknära ozon som påverkar miljön och människors hälsa negativt. Minskade kväveoxidutsläpp bidrar också till minskad mängd sekundära atmosfäriska koncentrationer av partiklar (PM10 och PM2,5) som är skadliga för människors hälsa. Styrmedel för att minska utflöde av giftiga ämnen från deponier bidrar även till att minska utflödet av närsalter.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte självklart att bara för att ett styrmedel bidrar till flera mål så är det att föredra. Ett kriterium för att ett styrmedel som bidrar till att nå flera mål ska vara samhällsekonomiskt motiverat är att det bidrar till att målen uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt.
Möjligheten att nå målet är i hög grad beroende av internationella faktorer som utveckling av livsmedelspriser och EU:s jordbrukspolitik i stort. Ökade
livsmedelspriser kan medföra ökad lönsamhet i det svenska jordbruket och ökad produktion, med ökade närsaltsutsläpp som följd. Lägre livemedelspriser kan antas ge motsatt effekt.
Slutsats
Kapitlet ger en översiktlig beskrivning av några brister kopplat till styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Beskrivningen ger inte någon
fullständig problembild, utan ger några exempel på brister när det gäller förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet.
Enligt den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen bedöms befintliga styrmedel inte vara tillräckliga för att det ska finnas förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet 2020. Några slutsatser från föreliggande rapport är: För en kostnadseffektiv minskning av belastningen till vattenmiljöer
behövs ytterligare styrmedel inom jordbrukssektorn. Ytterligare styrmedel behövs även inom andra sektorer.
Landsbygdsprogrammets stöd för att minska närsaltsbelastningen kan bli mer kostnadseffektiva med en högre grad av differentiering av stöden. För kostnadseffektiva åtgärder för förbättrad vattenkvalitet på lokal nivå
behövs områdesspecifika analyser.
Synergieffekter med andra miljömål påverkar vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva.
BESKRIVNING AV NÅGRA BRISTER MED BEFINTLIGA STYRMEDEL
Några av de analyser som genomförts avseende åtgärders kostnadseffektivitet har genomförts av Elofsson.23 Hon har bland annat analyserat kostnadseffektiva
åtgärder för att nå övergödningsmålen inom BSAP för Sveriges avrinningsområden till Östersjön (även Kattegatt). Denna analys indikerar att det kommer att krävas ytterligare resurser för att nå målen. Detta gäller för alla avrinningsområden som har BSAP-mål. Elofsson uppskattar att uppfyllandet av BSAP-målen kommer att kosta knappt 6 miljarder kr per år (585 miljoner Euro), givet att de mest
kostnadseffektiva åtgärderna vidtas, medan kostnaden för åtgärder per år sedan 1995 har varit drygt 3 miljarder kr per år (336 miljoner Euro). Analysen visar att på grund av höga kostnader förknippade med ytterligare åtgärder i reningsverken så medför en kostnadseffektiv politik för att nå BSAP-målen större fokus på att minska belastningen från jordbruket än den nuvarande politiken. På grund av fosforbetinget för Egentliga Östersjöns avrinningsområde så indikerar
modellresultaten att det här kommer att vara kostnadseffektivt att vidta åtgärder för att minska utsläppen av fosfor från enskilda avlopp och även åtgärder i
reningsverken för att minska fosforutsläppen. Övriga avrinningsområden har inga mål för minskning av fosfor.
Det är även viktigt att poängtera att lokalt kan åtgärder vara motiverade på grund av lokala övergödningsproblem. Åtgärder som bedöms som icke-kostnadseffektiva i ett havsbelastningsperspektiv kan vara kostnadseffektiva sett till den lokala vattenkvaliteten i en sjö eller ett vattendrag. Till exempel kan lokal belastning motivera åtgärder för att minska utsläppen från enskilda avlopp. Ett generellt krav på att enskilda avlopp ska åtgärdas, vilket existerar idag, är dock troligtvis inte kostnadseffektivt sett ur ett övergödningsperspektiv.
För att få till stånd kostnadseffektiva belastningsminskningar lokalt till vattendrag och sjöar kan prioriteringsverktyg behöva utvecklas som stöd för länsstyrelser och kommuner. Det pågår projekt för att modellera kostnadseffektiva
åtgärdskombinationer på lokal nivå till exempel inom projektet ”Fyriscost”24 och ”VÅRDA vatten”25. Det finns behov av att samla ihop och analysera resultaten från
projekten utifrån ett förvaltningsperspektiv. En fråga är till exempel hur
myndigheterna kan optimera åtgärdsarbetet med hänsyn till flera miljöproblem och med hänsyn till de förutsättningar som befintliga styrmedel ger.
Vilka åtgärder som är kostnadseffektiva är inte statiskt. Till exempel kan en ökad efterfrågan på jordbruksprodukter globalt driva upp priserna på
23 Elofsson (2010)
24 http://www.slu.se/sv/centrumbildningar-och-projekt/vattennav/vara-modeller/fyriscost/
jordbruksprodukter, vilket kan medföra att åtgärder inom jordbruket blir dyrare ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Ett viktigt styrmedel i arbetet med att nå målet Ingen övergödning är de subventioner som finns i EU:s landsbygdsprogram. Bland annat ges stöd för åtgärder som begränsar växtnäringsläckaget. Effektiviteten i styrmedlet begränsas dock av att det bygger på frivillig medverkan från de stödberättigade företagen, främst jordbruk, samt att det endast ersätter genomsnittliga merkostnader för företagarna. Risken är stor att de företagare som har högre kostnader än
genomsnittet avstår från att vidta en viss åtgärd, även om den är kostnadseffektiv med avseende på att nå övergödningsmålet. Stödets utformning kan också leda till att vissa jordbrukare överkompenseras i den meningen att de skulle ha vidtagit åtgärderna till en lägre ersättning. Styrningen mot de områden som har störst påverkan har succesivt förbättrats, men här finns fortfarande en betydande förbättringspotential genom mer riktade stöd.26
Minskad användning av handelsgödsel är en av flera åtgärder som beräknas ge en kostnadseffektiv minskning av närsaltutsläpp,27 men den skatt som tidigare fanns
på handelsgödsel är nu borttagen.
Jordbruksverket har analyserat effekterna till 2020 av en avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken där kvarvarande djur- och arealbidrag frikopplas, samtidigt som produktionsbegränsningar och gårdsstöd28 tas bort. Förändringarna skulle innebära försämrad lönsamhet för jordbrukare och nedläggning av åkermark. Detta skulle i sin tur medföra en betydande minskning av närsaltutsläppen.
Avregleringen skulle också medföra en minskad användning av växtskyddsmedel, vilket är positivt för miljökvalitetsmålet En giftfri miljö samt minskade utsläpp av växthusgaser, vilket är positivt för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Det skulle dock också medföra negativ påverkan på den biologiska mångfalden och miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.29 I rapporten analyseras inte påverkan
på produktionen och miljön i andra länder av förändringar i produktionen i Sverige. För kommunala reningsverk, industri, vattenbruk och djurhållning regleras
närsaltsutsläppen genom miljöbalkens krav på tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller tillsynsbeslut. Myndigheterna ska vid beslut om villkor för verksamheterna göra en rimlighetsavvägning av kostnader och nytta som utsläppsminskande
26 SLU (2010) 27 Elofsson (2010)
28 Gårdsstödet är ett stöd för alla som brukar jordbruksmark, oavsett vad man producerar på marken. Gårdsstödet är alltså frikopplat från produktionen. Det räcker i princip att hålla marken i sådant skick att den fortsatt lämpar sig för jordbruk (det så kallade hävdkravet) och att följa de regler som utgör tvärvillkoren för att berättigas stöd.
åtgärder medför. Myndigheterna har dock oftast ofullständig information om vilka kostnader de olika aktörerna har för att begränsa utsläpp av övergödande ämnen. Detta medför att de villkor som ställs inte säkert medför att de mest
kostnadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen vidtas. Till exempel kan två reningsverk åläggas samma krav även om det ena reningsverket kan minska sina utsläpp till avsevärt lägre kostnad än det andra reningsverket. Naturvårdsverket har nu ett regeringsuppdrag att analysera och föreslå nya/reviderade styrmedel för att minska utsläppen av kväve och fosfor från kommunala reningsverk. Ett av flera styrmedel som kommer att utredas är ett avgiftssystem. Uppdraget ska rapporteras senast den 15 oktober 2012 .30
Tillräckliga styrmedel saknas för utsläpp av kväveoxider och ammoniak till luft, särskilt internationellt. Bland annat märks en trend av ökande utsläpp av
kväveoxider i internationell sjöfart. Många åtgärder inom sjöfarten bedöms vara kostnadseffektiva sett till effekten på luftkvalitet, försurning och övergödning, vilket kan motivera ytterligare styrmedel alternativt skärpning av de befintliga styrmedlen.31
De styrmedel som används för att minska närsaltsbelastningen kan troligvis bli mer kostnadseffektiva med en högre grad av differentiering av de stöd som ges eller genom att nya styrmedel tas fram för att öka kostnadseffektiviteten. En ökad precision i styrningen ska dock vägas mot eventuella ökade transaktionskostnader. Naturvårdsverket har utrett ett avgiftssystem med ambition att inkludera merparten av utsläppskällorna och med möjlighet till handel mellan länder för att få en mer kostnadseffektiv belastningsminskning. En slutsats av utredningarna var att det är komplicerat att införa ett system som täcker in flera sektorer samt både diffusa utsläpp och punktkällor. Det skulle också, för att kunna fungera effektivt, kräva att kväve och fosfor lyfts ur den integrerade tillståndsprövningen. Det skulle i sin tur innebära en genomgripande förändring av EU- och nationell rätt som behöver analyseras vidare.
I Sveriges aktionsplan för att nå målen i BSAP32 ges förslag på ytterligare åtgärder
för att minska växtnäringsläckaget till vatten. Då dessa åtgärder inte räcker för att nå Sveriges nuvarande åtagande genomförde Jordbruksverket en analys av konsekvenserna av ytterligare belastningsminskning genom minskad gödslingsintensitet och genom att lägga jordbruksmark i långliggande träda. Analysen visar att åtagandet, för att det ska nås, kan komma att innebära nedläggning inom delar av jordbruket, medan importen av jordbruksprodukter istället kommer att öka. Analys av alternativa åtgärder genomfördes inte.
30 Miljödepartementet (2010) 31 Sjöfartsverket (2009) 32 Naturvårdsverket (2008)
Vi saknar fullständig kunskap för att bedöma hur stor belastningsminskning som krävs för att nå miljökvalitetsmålet. Det behövs bland annat forskning om vilken fördröjning som fosfor i bottensedimenten kan ge upphov till. Det skulle ge ett bättre underlag för att bedöma om tillräckliga styrmedel har införts till 2020 för att målet ska kunna uppnås vid ett senare tillfälle.
I Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen33 bedöms att befintliga styrmedel
inte är tillräckliga för att det ska finnas förutsättningar att nå målet Ingen
övergödning 2020. Sveriges kvantifierade åtagande inom HELCOM och BSAP
medför dessutom krav på ytterligare insatser. Sverige har inte ensamt rådighet över problemet med övergödning av havet. Även insatser i andra länder är avgörande för att nå målet. Även när det gäller påverkan på landekosystemen har Sverige begränsad rådighet på grund av stor påverkan från luftburna utsläpp från andra länder.