Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.
Jordbruksverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet
och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är förknippat med många betydande marknadsmisslyckanden som gör att miljömålen inte kan nås utan styrmedel. Ett viktigt marknadsmisslyckande är externa effekter som läckage av växtnäring och växtskyddsmedel. Kväve- och fosfor läcker från åkrarna genom ytavrinning, men för kväve framför allt också genom utlakning till grundvattnet och vidare ut i vattendragen. Stallgödsel ger dessutom avsevärda utsläpp av kväve till luften i form av ammoniak eller kväveoxider. Detta leder till växtnäringsöverskott som påverkar ekosystemen negativt, och för luftföroreningarnas del även till försurning, klimateffekter och skador på ozonskiktet. Läckaget av växtskyddsmedel påverkar både människors hälsa och ekosystemen i vatten eller kringliggande marker negativt. Ett problem som är särskilt stort för jordbrukets negativa externa effekter är att läckaget i allmänhet är diffust, det vill säga inte kommer från några
punktkällor. Det är därför omöjligt eller mycket kostbart att mäta och reglera direkt.
Till skillnad från andra miljömål är positiva externa effekter en viktig orsak till marknadens oförmåga att nå Ett rikt odlingslandskap. Traditionella slåtterängar och vissa naturbetesmarker är de artrikaste ekosystemen på land i Skandinavien. Om jordbruket (till skillnad från skogsbruket eller förorenande industri) upphörde så skulle dessa arter försvinna eller minska kraftigt. Samtidigt skulle marker som värderas högt för landskapsbild, friluftsliv eller kulturhistoriskt ersättas av trivial ungskog utan dessa kvaliteter. De höga icke-användarvärden som tillskrivs biologisk mångfald och kulturarvskvaliteter i odlingslandskapet bidrar till de positiva externaliteterna. Detta marknadsmisslyckande motiverar därför flertalet styrmedel som berör odlingslandskapets miljökvaliteter, inklusive dess biologiska mångfald och kulturarv.
Huvuddelen av externa effekter påverkar kollektiva nyttigheter, det vill säga har i hög grad karaktären av icke-utestängbarhet eller icke-rivalitet i konsumtion. Växtnäringsläckaget påverkar insjöarna och haven vars ekosystemtjänster ingen varken kan förhindras ta del av eller förhindra andra ta del av, med undantag för fiske. De öppna, kulturhistoriska landskap som jordbruket ”producerar” kan i praktiken ingen utestängas från. Att några har glädje av dem inskränker inte heller
andra personers möjligheter att konsumera deras estetiska eller andra biologiska, kulturella och sociala kvaliteter. Rekreationsnyttan av vissa, populära hagmarker kan dock avta om antalet besökare blir högt, och då gäller i så fall semirivalitet i konsumtion (trängseleffekter).
Flertalet effekter, såväl negativa som positiva, berör ett stort antal individer eller företag, i regel under lång tid. De är dessutom komplexa, där produktionsåtgärder kan ge multipla effekter och effekter i långa orsakskedjor. Det medför därför att informationsbrist och påföljande höga transaktionskostnader är ett vanligt problem.
Aktörer
Den viktigaste aktören för att nå Ett rikt odlingslandskap är lantbrukarna. Det är därför angeläget att upprätthålla ett konkurrenskraftigt jordbruk som samtidigt har en låg negativ miljöpåverkan på det omgivande landskapet. Skogsbruk och andra former av landsbygdsföretagande har också en direkt eller indirekt påverkan på miljökvalitetsmålet. Viktigast för natur- och kulturmiljön är brukare som bidrar till fortsatt hävd av ängs- och betesmarker samt, i synnerhet i slättbygd, brukare som vidtar åtgärder för att gynna natur- och kulturmiljövärdena, till exempel skötsel och nyanläggning av småbiotoper. Även kommunerna påverkar miljökvalitetsmålet genom översiktsplaner och eventuell exploatering av jordbruksmark.
Befintliga styrmedel
Av de riktade styrmedlen är det framför allt miljöersättningarna inom CAP:s Landsbygdsprogram samt lagstiftning i miljöbalken som har störst betydelse. Även olika typer av informativa styrmedel som till exempel rådgivningsverksamhet riktad till lantbrukare samt tillsynsvägledning gentemot länsstyrelserna är viktiga. Indirekta styrmedel, framför allt det så kallade gårdsstödet inom CAP har stor betydelse genom att skapa förutsättningar för att över huvud taget bedriva nuvarande jordbruk.
Se bilaga 13 på sid 321 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
Mellan nuvarande styrmedel finns flera fall av såväl synergier som konflikter. Vissa av dessa är starka. Det finns också flera exempel på styrmedel som är fristående och relativt oberoende andra styrmedel i sin verkan.
Exempel på konflikter finns mellan styrmedel mot växtnäringsläckage. Ersättning för kantzoner förtar delvis effekten av ersättning till grönträda eller anläggande av våtmarker – och vice versa – då de sker längs samma vattendrag.
Flera fall av synergier finns mellan åtgärder för att främja biologisk mångfald, kulturarv eller sociala kvaliteter i odlingslandskapet. Genom att ge ersättning till ”kulturmiljöer i odlingslandskapet” (som stenmurar, åkerholmar etc) skapas bland annat spridningskorridorer som förstärker effekterna av styrmedel till slåtter- och betesmarker.
Synergier mellan mål finns, bland annat mellan Ett rikt odlingslandskap och Ett
rikt växt- och djurliv i och med att bevarade betesmarker och småbiotoper i
åkermark bidrar till bådadera. Även inom det övergripande miljökvalitetsmålet Ett
rikt odlingslandskap finns synergier, till exempel innebär preciseringarna om att
stenmurar ska vara hävdade i viss utsträckning också till målpreciseringarna för biologisk mångfald och sociala landskapsvärden. Målkonflikter finns bland annat gentemot Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet eftersom odling som ger öppna kulturlandskap alltid medför växtnäringsläckage (jämfört med icke- odling, det vill säga igenväxning med skog). Konflikter kan också uppstå mellan andra samhällsmål som ambitionen att öka bioenergiproduktionen på
jordbruksmark och preciseringar om biologisk mångfald och kulturmiljön. Rätt planerad kan dock en potentiell målkonflikt undvikas och i stället kan åtgärderna förstärka varandra. Den biologiska mångfalden kan till exempel gynnas om bioenergiproduktionen sker i rätt områden.89 Odlas till exempel Salix i områden
där spannmål dominerar och spannmål som energigröda i områden som domineras av vall, bidrar energigrödorna till att skapa ett mer varierat landskap vilket kan gynna den biologiska mångfalden. Om däremot spannmål som energigröda odlas i redan spannmålsdominerade områden och Salix i skogsdominerade landskap, kan det minska den landskapliga variationen och därmed påverka den biologiska mångfalden negativt.
Slutsats
Miljöersättningarna till odlingslandskapets kollektiva nyttigheter uppfyller PCP- kriteriet (Producer Compensation Principle, rättvisekriteriet om att ersätta dem som skapar positiva externa effekter). De normativa restriktionerna mot
växtnäringsläckage och användningen av bekämpningsmedel uppfyller PPP- kriteriet (Polluter Pays Principle det vill säga de som orsakar miljöskadorna får bära kostnaderna för att minska problemen). Däremot är miljöersättningarna till ekologisk odling, kantzoner, gödselhantering med flera skyddsåtgärder mot växtnärings- och växtskyddsmedelsläckage i strid mot PPP.
Miljökvalitetsmålet ska till stor del nås inom pågående jordbruksproduktion och är därför beroende av jordbrukets utveckling. Möjligheterna att nå målet, trots den mängd av nationellt utformade styrmedel som redovisas ovan, påverkas av att
jordbrukets utveckling till stor del beror på internationella faktorer. Hit hör livsmedelspriser och EU:s jordbrukspolitik. Den svenska rådigheten över delar av målet är därmed i praktiken begränsad. Dessutom har många av de styrmedel som sannolikt har störst påverkan på jordbruket, och därmed möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet, i huvudsak andra syften än miljömålen. Det gäller till exempel ekonomiska styrmedel som gårdsstödet, kompensationsbidraget och administrativa styrmedel som regler om träd, buskar och impediment i betesmarker. Huvuddelen av jordbrukets positiva och negativa miljöeffekter berör kollektiva nyttigheter, vilket gör att flertalet av de riktade styrmedel som finns är motiverade ur miljömåls- och effektivitetssynpunkt.
EU:s jordbrukspolitik har möjligheter att på sikt skapa vissa av de förutsättningar som behövs för att nå miljökvalitetsmålet. Det gäller speciellt de ekonomiska ramarna och de övergripande principerna för utformningen av framtida landsbygdsprogram. Det är dock inte troligt att landsbygdsprogrammet i sin nuvarande utformning är tillräckligt för att klara till exempel odlingslandskapets biologiska mångfald. De senaste decenniernas erfarenheter visar att det svenska Landsbygdsprogrammet i kombination med andra nationellt utformade styrmedel visserligen har stor betydelse för att dämpa den negativa trenden för
odlingslandskapets biologiska mångfald, men att utvecklingen i väsentligt högre grad beror av internationella skeenden som livsmedelspriser och EU:s
jordbrukspolitik.90
Administrativa styrmedel som miljöbalken och tvärvillkor inom gårdsstödet reglerar miljöproblem inom pågående produktion, men hindrar inte förlust av jordbruksmark genom nedläggning av jordbruk. Om, och i så fall hur, det sistnämnda kan hanteras i form av styrmedel är en viktig fråga.
Ytterligare internationella och nationella insatser behövs för att skapa de
förutsättningar som behövs för att nå miljökvalitetsmålet. Ett aktivt svenskt arbete på internationell nivå för att få till en miljömässigt förbättrad jordbrukspolitik inom EU, den nationella utformningen av nästa Landsbygdsprogram samt ökade
informationsinsatser till lantbrukare är exempel på insatser som kan skapa ett gott utgångsläge för att nå miljökvalitetsmålet.