Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av
naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.
Kemikalieinspektionen ansvarar för uppföljning och utvärdering av
miljökvalitetsmålet och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Kemikalier kan spridas från tillverkningsprocesser, energiutvinning och avfalls- hantering. Den diffusa spridning som sker vid användning av kemiska produkter och varor uppmärksammas allt mer. Vissa farliga ämnen finns lagrade under lång tid i varor och byggnader, och långlivade ämnen finns kvar i miljön lång tid efter spridning. Kemiska ämnen kan därmed spridas till de kollektiva varorna luft, vatten och fiskbestånd samt till andra kollektiva varor i miljön. Vissa ekosystemtjänster kan också vara kollektiva varor som kan påverkas negativt av kemikalier, exempelvis dricksvattenförsörjning och insektspollinering.
Det finns ett mycket stort antal kemiska ämnen och fortfarande saknas i stor utsträckning kunskap om många kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga effekter. Även kunskapen om ämnens användning i produkter och varor samt hur människor och miljö exponeras är bristfällig. Därmed försvåras den riskbedömning som ligger till grund för styrmedel och åtgärder.
Den stora mängd kemikalier vi omges av i kombination med otillräcklig
information, gör det i princip omöjligt för många företag och för enskilda individer att göra rationella val i köpsituationer. Det är dessutom svårt att utforma
information som kan ge enskilda konsumenter en grund för att väga in kemiska risker vid produktvalet. Detta är i sig motiv för en kemikaliepolitik även om det inte är en klassisk extern effekt eller kollektiv vara.
Kemikalieutsläppen kan innebära hälso- och miljöproblem även för andra än de som använder produkter och varor och då uppstår en negativ extern effekt. Effekter av detta slag finns dokumenterade och det kan handla om stora belopp. I några fall har de ekonomiska kostnaderna beräknats, påverkan av bly på barn i USA har till exempel skattats till 43 miljarder dollar.11
Det har visat sig vara mycket dyrt att i efterhand åtgärda negativa effekter av en viss användning av kemiska ämnen. Kemiska risker behöver därför förebyggas genom att kemiska ämnens farlighet är utredd och bedömd innan ämnena sätts på marknaden. En betydande del av den reala resursåtgång som idag behövs för att sanera förorenade områden hade sannolikt kunnat undvikas om man vid
föroreningstillfället redan hade känt till effekterna av den produktion som gav upphov till föroreningen. Ett exempel är användning av PCB där kostnaden för sanering visat sig vara mycket hög, något som kunde ha undvikits om kunskap funnits och åtgärder satts in i ett tidigt skede. Asbest är ytterligare ett fall där kostnader för både sanering och hälsoeffekter är relativt väl kända. Att dessa negativa effekter uppstått kan bero på att kunskap saknades när användningen inleddes. Det kan också vara en klassisk marknadsimperfektion som orsakat problemen. Styrmedel och åtgärder som hindrar spridning av farliga kemikalier bidrar till att minska sådana kostnader.
Om ett miljöproblem beror på kunskapsbrist snarare än en intressekonflikt är det naturliga att åtgärda denna kunskapsbrist. I detta sammanhang blir EU:s
kemikalieförordning Reach mycket betydelsefull genom att den lägger ansvaret för att ta fram kunskap på de företag som sätter ut kemiska ämnen (som ämnen, i ämnesblandningar eller när de ingår i varor) på marknaden. Detta är i linje med principen om att förorenaren ska betala och bör gälla framför att staten skulle åläggas att ta ansvar för att ta fram kunskap om ämnens farliga egenskaper. Staten står dock för en viss kunskapsproduktion genom den statligt finansierade
forskningen.
Aktörer
Kollektiva varor som luft och vatten används av alla människor och andra levande organismer i miljön. De viktigaste aktörerna som hanterar kemikalier i Sverige är kemiindustrin som producerar och importerar12 kemiska ämnen och produkter.
Andra viktiga aktörer är tillverkare och importörer av varor som innehåller kemikalier, särskilt stora och spridda varugrupper som elektronik, byggvaror och textilvaror, samt avfallshantering och materialåtervinning. Dessutom berörs professionella inköpare samt konsumenter och allmänheten, kort sagt alla som handlar med eller använder produkter och varor.
Företagen har i detta sammanhang olika roller och har olika intressen av styrmedel och åtgärder. Producenter och importörer betonar vikten av tydliga regler som är lika för alla. De företag som säljer till konsumenter vill bland annat att deras kemikalier eller varor ska vara fria från ämnen som kan ge skador som i
förlängningen kan misskreditera deras varumärke. Återvinningsindustrin ser helst avfallsfraktioner som inte behöver renas från farliga ämnen. Konsumenternas
12 Begreppet import inkluderar här all införsel av produkter och varor till Sverige, även från andra EU- länder.
intresse är främst att undvika hälsorisker. Svenska företag och
branschorganisationer har i allmänhet varit mer positiva till reglering på kemikalieområdet än vad som gäller allmänt inom EU.
Befintliga styrmedel
Kemiska ämnen rör sig mellan länder med luft och vindar, vattenströmmar och i varor som förflyttas genom handel. Den ökande konsumtionen medför ökad spridning av farliga ämnen och en stor del av de varor som konsumeras i Sverige produceras i avlägsna länder. Styrmedel och åtgärder måste därför främst införas på EU-nivå. Styrmedel som rör handel med produkter och varor riktas i huvudsak mot leverantörerna och regler som rör EU:s inre marknad är harmoniserade inom EU. Det är även viktigt att påverka de internationella konventioner som omfattar kemikalier för att minska kemiska risker i Sverige.
Kemikalieproducenter och andra företag i produkthanteringskedjan behöver ta sitt ansvar för kemikaliekontrollen genom att utreda ämnenas farliga egenskaper och förmedla tillräcklig information till nästa hanteringsled för att farliga ämnen ska kunna väljas bort vid produktion eller inköp. Marknaden för kemikalier och produkter är internationell med ofta långa och komplexa produktions- och handelskedjor vilket kan försvåra informationsflödet.
Bedömning av kemiska ämnens farlighet och risker är komplicerad och kräver särskild kompetens. Företagen behöver tydliga regler och riktlinjer för att bedöma ämnens farliga egenskaper och vilka riskbegränsande åtgärder som krävs för att undvika skador på människor och miljö. De viktigaste styrmedlen för att begränsa kemiska risker är regler, där miljöbalken och lagstiftning på EU-nivå är grund- läggande, samt internationella konventioner. Generella krav i miljöbalken och produktsäkerhetslagen lägger ett tydligt ansvar på företag att skaffa information och vidta den försiktighet som krävs för att skydda människors hälsa och miljön. Grundläggande regler inom EU som rör kemikalier är kemikalieförordningen Reach och förordningen om klassificering och märkning av kemiska produkter (CLP). Det finns särskilda EU-förordningar för växtskyddsmedel, biocider, kosmetika och tvätt- och rengöringsmedel. Dessutom finns det regler som rör kemiska ämnen i EU:s lagstiftning om särskilda varugrupper, bland annat
elektronik, leksaker, byggprodukter och material som är avsett att komma i kontakt med livsmedel. Det finns även EU-regler inom avfallsområdet som berör farliga ämnen samt ramdirektivet för vatten som rör prioriterade ämnen i vattenmiljön. För redan spridda föroreningar är 10 kap miljöbalken ett viktigt styrmedel för att åtgärda förorenade områden.
Det finns ett fåtal ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet i Sverige. Lagstiftningen anger den lägsta acceptabla nivån för företagens kemikaliekontroll och lägger grunden för att kemikalieriskerna ska kunna förebyggas och begränsas. Enbart lagstiftning och ekonomiska styrmedel är dock inte tillräckligt för att kemiska risker ska minska så att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppnås. Ett
verktyg för vägledning till näringsliv för deras arbete med substitution av farliga ämnen har tagits fram av Kemikalieinspektionen.13 Krav och efterfrågan från
företag, organisationer och konsumenter, liksom arbetsmiljökrav, kan vara starka drivkrafter för utveckling av produkter som är fria från särskilt farliga ämnen. Vissa miljöpolitiska styrmedel som positiv miljömärkning och grön offentlig upphandling underlättar för inköpare och konsumenter att ställa krav avseende produkters innehåll av kemikalier.
Se bilaga 4 på sid 201 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
SYNERGIER
Minskad användning av farliga kemiska ämnen gynnar även andra miljökvalitets- mål, bland annat de som rör vattenkvalitet14 och bebyggd miljö.15 Det finns
dessutom kopplingar till flera av Generationsmålets strecksatser, särskilt: - människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan
- kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga
ämnen
För att minska uttaget av ändliga råvaror och effektivisera användningen av energi och material behövs hållbara materialkretslopp. Förtroendet för materialens kvalitet är avgörande för att nå hög grad av återvinning. Bristande information om
materialets innehåll av kemiska ämnen kan motverka återvinning. Kemikaliekrav på återvunnet material kan därför på kort sikt motverka materialåtervinning, men i ett längre perspektiv bidrar sådana krav till en effektiv materialhantering och till
Giftfri miljö. För att undvika särskilt farliga ämnen i materialkretsloppen, och
därmed risken för spridning vid olika användningsled, behövs åtgärder som begränsar användningen av ämnena vid produktionen. Förebyggande kemikalie- arbete är avgörande för att på sikt åstadkomma ett hållbart kretsloppssamhälle. Genom användning av återvunnet material kan även klimatpåverkan minska. Minskad användning av fossila bränslen bidrar till minskade utsläpp av
tungmetaller och andra luftföroreningar. Genom minskad klimatpåverkan undviks även ökad användning av bekämpningsmedel som kan förutses om klimatet blir varmare. En ökad jord- och skogsbruksproduktion, såväl av klimatskäl som på grund av fortlöpande ekonomisk tillväxt, kräver ett effektivare växtskydd. Odlingsstrategier som minimerar behovet av kemiska bekämpningsmetoder är en synergimöjlighet medan motsatsen innebär konflikter.
13 PRIO, www.kemi.se
14 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Grundvatten av god kvalitet 15 God bebyggd miljö, Ett rikt odlingslandskap
KONFLIKTER
Kemiska ämnen som är avsedda att vara biologiskt aktiva, till exempel läkemedel och bekämpningsmedel, har stor ekonomisk betydelse och kan därför behöva användas även om de har dokumenterat farliga egenskaper. Exempelvis är vissa läkemedel skadliga i miljön.
Vissa farliga ämnen kan, åtminstone under övergångsperioder, behöva användas för viss energieffektiv teknik och förnybara energikällor. Exempel är solfångare och batterier.
Mekanisk jordbearbetning, som motiveras av minskad växtskyddsanvändning, står i konflikt med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan genom ökad
bränsleförbrukning.
Slutsats
För att långsiktigt hindra att människor och miljön utsätts för kemiska risker behövs styrmedel som leder till förebyggande åtgärder. Att undvika ohälsa och spridning av farliga ämnen är mer resurseffektivt än att i efterhand åtgärda
problemen. De långlivade ämnen som redan är spridda i miljön kommer att utgöra problem även lång tid efter att åtgärder satts in för att hindra vidare spridning. Internationella insatser som behövs för att begränsa global spridning av långlivade ämnen och farliga metaller är tidskrävande. Genom tidiga åtgärder kan kemiska risker minimeras och samhällskostnader minskas.
En övergripande svårighet med att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bottnar i otillräcklig kunskap om kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenskaper. Sådan kunskap behöver öka ytterligare och förmedlas till aktörer i de företagskedjor som hanterar kemikalier i produkter och varor så att risker för människor och miljö kan förebyggas och undvikas. Mer forskning behövs för att fylla kunskapsluckor och för utveckling av teknik för hållbar kemikalieanvändning med bland annat fossilfria råvaror. Förorenade områden behöver åtgärdas snabbare för att miljökvalitetsmålet ska uppnås. Oklarheter i fördelningen av tillsynsansvaret behöver åtgärdas.
Flera lagstiftningar som syftar till minskade kemikalierisker har utvecklats och börjat träda i kraft under senare år vilket bidrar till att öka förutsättningarna för att
Giftfri miljö ska kunna uppnås. Trots detta är lagstiftningen inte tillräckligt
långtgående utan behöver utvecklas ytterligare. Exempelvis behövs tydligare kopplingar mellan kemikalielagstiftningen och avfallslagstiftningen liksom med EU:s ramdirektiv för vatten. Dessutom behöver tillsynen förstärkas, bland annat
genom samordning mellan olika sektorslagstiftningar och genom utvecklad tillsynssamverkan inom EU och internationellt.16
Potentialen för ekonomiska styrmedel har långt ifrån utnyttjats. Även andra styrmedel behövs för att komplettera tvingande styrmedel och som kan driva på utvecklingen mot Giftfri miljö. Det behövs ytterligare stöd och vägledning till näringsliv för att begränsa kemiska risker och stärka arbetet med substitution av farliga ämnen.
I den fördjupade utvärderingen görs bedömningen att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inte kommer att nås till 2020. Det är en indikation om att det inte finns tillräckligt med incitament för aktörerna som använder de kollektiva varorna luft och vatten.