Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
Naturvårdsverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet
och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Marknadsmisslyckanden som har att göra med biologisk mångfald kan grovt beskrivas som mänskliga aktiviteter som leder till förluster av de värden som finns i mångfalden. Dessa mänskliga aktiviteter kan antingen minska utrymmet för naturen genom ökad bebyggelse och infrastruktur eller nyttja naturen så att
naturens mångfald minskar. Det sistnämnda innebär att för människan nyttiga arter ökar på bekostnad av naturens mångfald. Det är den vanligaste sortens
marknadsmisslyckande som orsakar förlust av biologisk mångfald i glest befolkade länder som Sverige. På en oreglerad marknad där tjänsterna från den biologiska mångfalden inte är prissatt eller på annat sätt hanterad kommer exploateringen av naturen att bli för hög och därmed sänka samhällets totala välfärd.
En fråga som uppstår kring miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är hur gränsdragningen ska göras mellan marknadsmisslyckanden i detta mål och i naturtypsmålen (Hav i balans, Levande skogar, Levande sjöar och vattendrag,
Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö, och God bebyggd miljö). Ett sätt är att
beskriva biologisk mångfald i termer av ekosystemtjänster, vilket innebär att man identifierar en rad nyttiga funktioner som naturen producerar och som vi människor nyttjar. Med hjälp av ekosystemtjänster kan vi dessutom tydligare åskådliggöra marknadsmisslyckanden vid förlust av biologisk mångfald.
Enligt Millennium Ecosystem Assessment (2005) kan ekosystemtjänsterna delas in fyra olika grupper:
1. Försörjande; mat, fibrer, bränsle, kemikalier och genetiska material. 2. Kulturella; estetiska, rekreation.
3. Reglerande; skydd mot erosion och översvämningar, klimat- och vattenreglering.
4. Stödjande; fotosyntes, närings- och vattenflöde.
Flera av de försörjande och kulturella ekosystemtjänsterna som mat, fibrer, bränsle, kemiska produkter och rekreation kan förvandlas till kommersiella produkter och
tjänster som privata aktörer på marknaden hanterar. Det innebär att marknadsregler om utbud och efterfrågan bestämmer hur mycket och till vilket pris dessa produkter levereras på marknaden. Kollektiva ekosystemtjänster, som främst finns i naturens reglerande och stödjande funktioner, hanteras däremot sämre av privata aktörer och kan inte omsättas i kommersiella produkter. Deras kollektiva egenskaper innebär att de kvantiteter som levereras till marknaden är mindre än vad samhället önskar. Marknadsmisslyckanden kan förklaras som mänskliga aktiviteter som minskar naturens möjlighet att leverera kollektiva ekosystemtjänster. Listan över kollektiva ekosystemtjänster som vi människor har nytta av är lång. Några exempel är: syreproduktion, fotosyntesen, vattenregleringsfunktioner, erosionsskydd, skydd och reglering av skadeorganismer, klimatregleringsmekanismer, allmänt skydd tack vare naturens förmåga att återställa störningar, otaliga regleringsfunktioner och naturens estetiska värden. Naturens mångfald är en förutsättning för att leverera dessa tjänster. Minskad biologisk mångfald leder därför till att flera marknadsmisslyckanden uppstår som till exempel försämrat skydd mot erosion, översvämningar, sämre klimat och vattenreglering, förlust av livsviktigt genetiskt material, närings- och vattenflöde samt estetiska värden och försämrade
rekreationsmöjligheter. Allt detta tillsammans bildar ett komplext sammansatt marknadsmisslyckande som vi sammanfattar i förlust av biologisk mångfald. Hur varje enskild gen, art eller ekosystem bidrar till mångfaldens oumbärliga sammansatta värde bestäms av komplexa fysiska, biologiska och ekologiska samband som gör det praktiskt taget omöjligt att förstå såväl dess sammansatta värde som bidraget från de enskilda beståndsdelarna. Givet den kunskap som finns idag om dessa samband råder det stor osäkerhet om de mekanismer som så
småningom leder till förlust av biologisk mångfald. Osäkerheten handlar både om att i fysiska och ekonomiska termer kvantifiera förlusten av biologisk mångfald och om att identifiera vilka aktiviteter som leder till vilka marknadsmisslyckanden. Komplexiteten innebär dessutom att förlust av biologisk mångfald svårligen kan delas upp i miljöproblem som hör till naturtypsmålen och miljöproblem som hör till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. I synnerhet gäller detta om man tänker på marknadsmisslyckanden och de styrmedel och åtgärder man behöver vidta för att korrigera dessa. Förlust av biologisk mångfald orsakas av många samverkande faktorer som påverkar både naturtypsmålen och de mer övergripande frågor som finns i Ett rikt växt- och djurliv. Åtgärder och styrmedel som riktas mot naturtypsmålen påverkar Ett rikt växt- och djurliv, på samma sätt som åtgärder och styrmedel i Ett rikt växt- och djurliv har effekt på naturtypsmålen. Därför är den nuvarande miljömålstrukturen där miljökvalitetsmålen är uppdelade mellan naturtypsmålen och Ett rikt växt- och djurliv svår att beskriva i termer av marknadsmisslyckanden. Det innebär i sin tur att en utvärdering av styrmedlen i miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, där en analys av
marknadsmisslyckanden är nödvändig, måste inkludera styrmedlen i naturtypsmålen. Naturtypsmålen har en viktig funktion i att förenkla och
konkretisera ett komplext miljöproblem. Nackdelen är å andra sidan det som pekas ut i tidigare rapporter om att övergripande frågor om biologisk mångfald inte åtgärdas, även om dessa frågor är betydligt svårare att åtgärda än de som finns i naturtypsmålen.
Aktörer
Ökad befolkningstillväxt med högre välfärd och konsumtion kräver ökad exploatering av resurser och leder till ökade utsläpps- och avfallsmängder. Hela mänskligheten med dess nuvarande livsstil utgör därmed ett hot mot biologisk mångfald. Globalt är befolkningstillväxten och exploateringen av regnskogar det som ofta pekas ut som det allvarligaste hoten. I glest befolkade länder är
exploatering av förnybara resurser och förändringar i markanvändning de främsta hoten mot den biologiska mångfalden.
Befintliga styrmedel
I Sverige är nationella styrmedel, som är direkt riktade för att uppnå de
övergripande målen om biologisk mångfald, sällsynta. Administrativa styrmedel, som ytterst utgörs av svensk lagstiftning med hänsyn tagen till internationella överenskommelser, är den typ av styrning som är mest förekommande. De
viktigaste lagarna och styrmedlen är den delen av miljöbalken som berör biologisk mångfald. För miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är miljöbalkens
allmänna hänsynsregler regler viktiga styrmedel som ska förebygga alla aktiviteters och verksamheters negativa miljöeffekter. Förutom dessa generella styrmedel är de styrmedel som direkt berör miljökvalitetsmålet få. Fridlysning samt handel med vilda arter är ett exempel som regleras i artskyddsförordningen. Mycket
miljöarbete som berör Ett rikt växt- och djurliv sker istället i statlig regi via nationella, regionala och kommunala myndigheter. Exempel på detta arbete är åtgärdsprogram för hotade arter och skötsel av områden med värdefull natur. Många styrmedel som förekommer i de andra miljökvalitetsmålen, i synnerhet naturtypsmålen, har betydelse för biologisk mångfald. Ett rikt växt- och djurliv är som det kompletterande målet, inriktat på att ta hand om övergripande frågor om biologisk mångfald. Många styrmedel är viktiga för biologisk mångfald. Hit hör nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar av värdefulla områden och skötselavtal. Dessa finns inte uppräknade i kartläggningen av detta mål eftersom de redan är upptagna i de andra
miljökvalitetmålens kartläggning.
Synergier och konflikter
Otydligheten i miljömålsstrukturen om gränsdragningen mellan Ett rikt växt- och
djurliv och naturtypsmålen123 är en faktor som försvårar arbetet för att uppnå målet. De ursprungliga tankarna med att införa miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-
och djurliv var att komplettera de mål om biologisk mångfald som fanns i
naturtypsmålen. Detta har tolkats som att miljökvalitetsmålet skulle innehålla de mål och delmål om biologisk mångfald som inte täcktes i naturtypsmålen. Ett rikt
växt- och djurliv blev därmed en ”restpost” och risken för otydlighet kring vissa
frågors hemvist i den nya miljömålsstrukturen noterades.124
Flera av de preciseringar som tas upp i Ett rikt växt- och djurliv kan beskrivas som övergripande i den meningen att de inte nödvändigtvis behöver ha ett samband med naturtypsmålen. Naturens resiliens, som är ett mått på den mängd störningar naturen tål, hotas av såväl aktiviteter i sektorer som har nära koppling till naturtypsmålen som av aktiviteter i andra sektorer. På samma sätt har frågor om exempelvis hot från främmande arter ingen direkt koppling till naturtypsmålen. Den sektors- eller naturtypsinriktade miljöpolitiken är därför oförmögen att korrigera de marknadsmisslyckanden som hotar naturens resiliens eller de som uppstår till följd av att främmande arter introduceras och etableras i Sverige. I termer av marknadsmisslyckanden behövs alltså ett övergripande miljökvalitetsmål för att ta hand om dessa problem.
Andra preciseringar har starkare koppling till naturtyper men innehåller ändå aspekter som är av mer övergripande karaktär. Till exempel är skydd av naturtyper, skötsel och hållbart nyttjande klart kopplat till naturtyper, men för att uppnå variation av ekosystem, arter och gener samt för att bereda plats för arter som rör sig över flera naturtyper, krävs det en miljöpolitik som är naturtypsövergripande. Återigen kan man i termer av marknadsmisslyckanden motivera att dessa frågor tas om hand i ett övergripande miljökvalitetsmål.
Det är däremot svårt att säga varför marknadsmisslyckanden som har att göra med jakt, fiske, friluftsliv, rekreation och bevarandet av det biologiska kulturarvet, skulle vara övergripande. De marknadsmisslyckanden som berör fiske, jakt, friluftsliv och bevarande av biologiskt kulturarv kan visserligen uppstå i flera naturtyper, men det är tveksamt om de har en lika självklart övergripande karaktär. Miljöåtgärder och styrmedel inom en naturtyp kan korrigera större delen av de marknadsmisslyckanden som uppstår för dessa frågor. För fiske är till exempel välutformade styrmedel för naturtypen sötvatten, som i första handlar om
123 Underlagsrapport till utvärdering av miljömålsarbetet 2007.
124 I underlagsrapporten till den fördjupade utvärderingen 2007, (Naturvårdsverket Rapport 5773) görs en annorlunda tolkning där man menar att övergripande frågor om biologisk mångfald har sin hemvist i Ett rikt växt- och djurliv. Vad som menas med övergripande mål och åtgärder diskuteras inte närmare.
fritidsfiske, samt andra lika välutformade styrmedel för hav, tillräckliga för att korrigera de allvarligaste marknadsmisslyckandena inom fiske.
Slutsats
Idag finns inte tillräckligt med incitament för att Ett rikt växt- och djurliv ska uppnås. En analys av styrmedel för ett komplext miljöproblem såsom förlust av biologisk mångfald kräver att man tar hänsyn till miljöåtgärder och styrmedel i naturtypsmålen. Dessa bedömningar ger en tydlig bild av att de förutsättningar som krävs för att nå målen som berör biologisk mångfald inom naturtypsmålen före 2020, inte är uppfyllda.
Många hot mot biologisk mångfald är gränsöverskridande miljöproblem som behöver gemensamma och koordinerade internationella åtgärder. Det finns flera internationella samarbeten, avtal och konventioner som berör biologisk mångfald, men ett grundläggande problem med dessa är att de sällan är tillräckligt kraftfulla för att korrigera gränsöverskridande marknadsmisslyckanden. Internationella samarbeten ger ramar för hur länder ska agera, men tillämpningen och
efterlevnaden är ofta en nationell angelägenhet. Detta riskerar att leda till många nationella åtgärder utan tillräcklig samordning. Konventionen om biologisk mångfald, som är den viktigaste av alla internationella avtal för biologisk mångfald, illustrerar detta väl. Flera nationella strategier för att tillämpa konventionen är ofta utarbetade självständigt utan större hänsyn till konsekvenserna i andra länder.
Miljöbalkens allmänna och specifika hänsynsregler är viktiga styrmedel för biologisk mångfald, men tillämpningen är svårbedömd eftersom efterlevnaden inte är tillräckligt hög. Markanvändning i skogsmark, som regleras av specifika
hänsynsregler om hållbart nyttjande med generell hänsyn, visar att skyddet av biologisk mångfald i privata skogsmarker inte fungerar som man önskat på grund av att efterlevnaden försämras över tid. Enligt Skogsstyrelsen fanns en positiv utveckling avseende efterlevnad på nittiotalet när det gällde generell hänsyn i skogsnäringen. De senaste åren har dock utvecklingen vänt och är nu negativ. Detta är särskilt påtagligt för privata skogsägare.125
Arbetet för att uppnå de övergripande målen bedrivs istället i stor utsträckning genom att myndigheterna vidtar egna miljöförbättrande åtgärder. Dessa är
landskapsstrategier, skötsel och restaurering av naturtyper, åtgärder för begräsning av invasiva arter, åtgärdsplanen för hotade arter och grön infrastruktur. Ofta handlar det om att förbättra miljötillståndet men inte om att skapa någon ny styrning.
Att skapa ny styrning, det vill säga ändra miljöskadliga beteenden, är däremot syftet med styrmedel riktade mot privata aktörer. Om styrmedlen är väl utformade innebär det att privata aktörers miljöskadliga beteenden ändras så att
marknadsmisslyckanden korrigeras. Miljöarbetet för att åtgärda de övergripande miljöproblemen om biologisk mångfald går i första hand inte ut på att korrigera marknadsmisslyckanden och därför förändras inte de miljöbelastande beteendena.
Många åtgärder är fortfarande i en uppbyggnadsfas och tolkningar av vissa centrala begrepp som hållbart nyttjande, landskapsperspektiv och tillräcklig genetisk variation diskuteras. Myndigheter arbetar med vägledningar och handlingsplaner och är i en process att utveckla den kunskapen och få ut information om hur man formar och implementerar miljöpolitiken. Resursbrist är ytterligare en faktor som begränsar miljöarbetet inom Ett rikt växt- och djurliv. Bland miljöåtgärder med direkt koppling till Ett rikt växt- och djurliv har skötsel av skyddade områden och åtgärdsplan för hotade arter mest ekonomiska medel. Men inte heller på dessa områden är medlen tillräckliga för behoven.