Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald,
kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för uppföljning och utvärdering av
miljökvalitetsmålet och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
KOLLEKTIVA VAROR
Vi människor är direkt beroende av vatten för våra dagliga aktiviteter. Bland annat använder vi vatten i hushåll och till industriproduktion. Vi är även indirekt
beroende av vattenresurser. Våra ekosystem både på land och i hav genererar tjänster (pollinering, inlagring av koldioxid i skogar, produktion av timmer och fisk etc) som kommer samhället till godo och bidrar till vår överlevnad och välfärd. Vattenmiljöer bidrar också med områden för rekreation och med
kulturmiljövärden. De ekosystemtjänster som vatten/vattenmiljöer bidrar med är till stor del kollektiva varor. Det gör att det finns risk för överutnyttjande av dessa ekosystemtjänster.
Kunskap kan i vissa fall vara en kollektiv vara. Det kan krävas omfattande resurser att ta fram ny kunskap om till exempel miljö- och hälsoeffekter, men när den är producerad så är den ofta tillgänglig till en låg kostnad för alla oavsett om man bidragit till finansieringen. Detta gör att utan statliga insatser så finns risk att information inte tas fram i samhällsekonomiskt motiverad omfattning. EXTERNA EFFEKTER
Negativa externa effekter gör att styrmedel krävs för nå miljökvalitetsmålet
Levande sjöar och vattendrag. Negativa externa effekter är effekter på tredje part
som uppstår av en aktivitet utan att dessa negativa effekter inkluderas i kostnaden för aktiviteten. Miljöproblem och negativa externa effekter som behöver åtgärdas för att nå miljökvalitetsmålet beskrivs nedan.
Fysisk och hydrologisk påverkan samt ohållbar exploatering
Jordbruk och skogsbruk kan medföra påverkan på kantzoner vid vattenmiljöer. Exempelvis kan borttagande av träd och buskar vid vattendragen ge negativ påverkan på den biologiska mångfalden i och vid vattendragen, eftersom död ved i vattendrag och beskuggning har en mycket stor biologisk betydelse.
Verksamheterna kan även leda till ökat utflöde av närsalter och miljögifter till vattendraget. Vattenreglering, dikning, muddring och anläggning av vägar över vattendrag medför inte sällan vandringshinder för fisk, försämring av vattendragens
vattenhållande och flödesutjämnande funktion och försämrade möjligheter till fiske.
Strandnära byggande och olika verksamheter (utöver de areella näringarna, väganläggning och vattenverksamhet) kan medföra störningar/exploatering av vattenmiljöer. Det kan i sin tur göra att de ekosystemtjänster sjöar och vattendrag bidrar med försämras eller förstörs. Möjliga effekter är ökad belastning på ekosystemen, den biologiska mångfalden och kulturmiljövärden, minskad
tillgänglighet för friluftslivet, minskad möjlighet till dricksvattenproduktion, brist på fredade områden och ökad fragmentering av värdefulla miljöer. Denna påverkan kan försämra möjligheten för hotade arter att fortleva och sprida sig.
Övergödning
Utsläpp av (kväve och) fosfor från jord- och skogsbruk, industrier, kommunala och enskilda avlopp och från vissa andra verksamheter ger negativ påverkan på
siktdjup, näringsämnesstatus, sammansättning av fisk-, makrofyt (makroalg)-, bottenfauna-, påväxtalg- och växtplanktonsamhällen. Det kan leda till algblomning och där vattenomsättningen är begränsad, syrebrist. Följden kan även bli
försämrade nyttjande- och upplevelsevärden. Övergödningsproblematiken utgör ett särskilt stort problem i södra Sverige.
Farliga och förorenande ämnen
Utsläpp av giftiga/förorenande ämnen kan ha toxiska, mutagena och cancerogena effekter. De kan skapa långsiktiga effekter i vattenmiljön och på organismerna i vattenmiljön. Tillförsel och förekomst av farliga och förorenande ämnen påverkar levande organismer i och utanför vatten. Dessa ämnen har sin källa i utsläpp från bland annat avloppsreningsverk, dagvatten, nedlagda deponier, utsläpp från andra länder som kommer till Sverige via atmosfäriskt nedfall, fordonstrafik,
bekämpningsmedel och genom läckage från varor. Förekomst av miljögifter är ofta större i anslutning till större orter, vägar, intensivt odlade jordbruksområden samt gamla industrier.
Försurning
Försurning medför negativ påverkan på den biologiska mångfalden. Försurning orsakas av nedfall av sura luftföroreningar från förbränning av fossila bränslen inom bland annat energiproduktion och transportsektorn och via mark som inte har förmåga att neutralisera syrorna. Vissa geologiska förutsättningar samt påverkan från skogsbruk medför även markförsurning genom att neutraliserande ämnen förs bort från marken.
Förlust av kulturmiljövärden
Värdefulla kulturmiljöer kan skadas vid såväl exploatering, exempelvis strandnära byggande som vid restaurering av vattendrag i främst natur- och fiskevårdande syfte. Några exempel på värdefulla vattenanknutna kulturmiljöer är äldre dammkonstruktioner och broar, flottningslämningar och karaktärsskapande
bebyggelse såsom bykhus, flottarkojor, mjölnarbostäder och kvarnar. Många kultur- och fornlämningar under vatten är idag dåligt kända, men har ändå skydd enligt kulturminneslagen. Förlust av dessa värden riskeras vid exploatering som fiskodling, muddring och brobyggen. Förlust av kulturmiljövärden kan även medföra försämrade upplevelsevärden och påverka friluftslivet negativt. Det ökade trycket från turismen kan betyda både hot och möjligheter för kulturmiljön.
Kulturmiljövärden är också en så kallad kollektiv vara, vilket innebär att det kan finnas otillräckliga incitament för enskilda individer att bidra till att bevara dem.
Klimatförändring
Användning av fossila bränslen för elproduktion, transporter, industriproduktion och uppvärmning, utsläpp av metan och andra växthusgaser förstärker jordens naturliga växthuseffekt, vilket bidrar till en uppvärmning av klimatet, en klimatförändring. Detta påverkar limniska miljöer och dess resurser, samt möjligheten att nyttja dem. Påverkan sker via förändringar i väder, nederbörd, isförhållanden, avrinning och omsättning, temperatur och syreförhållanden. Klimatförändringen förväntas medföra fler intensiva regnperioder, höga
vattennivåer/flöden, eventuellt mer nederbördsrika vintrar och torrare somrar samt fler översvämningar. Det medför även ökad avrinning med risk för ökad utlakning av närsalter och humus. Sammantaget förväntas detta i sin tur medföra försämrad vattenkvalitet samt genomgripande förändringar av ekosystemens funktion och artsammansättning, Särskilt kallvattenarter missgynnas. Risken för översvämningar ökar och som en följdeffekt även riskerna för förorening av dricksvatten, ras och skred samt ökad spridning av farliga ämnen från förorenad mark. Även brukandet av jord och skog nära vatten riskerar ge ökad negativ påverkan på de limniska miljöerna genom bland annat ökade körskador och ökat läckage av näringsämnen.
Främmande arter
Antalet främmande arter i våra vatten ökar. Några av de problem som förekommer är olagliga utsättningar av signalkräftor som är bärare av kronisk kräftpest.
Främmande arter som kommer till våra vatten med barlastvatten från fartyg är en annan spridningsväg. Dessa arter påverkar ofta befintliga organismer negativt och kan medföra stora samhällsekonomiska kostnader.
Överfiske
Ett för stort uttag av fisk medför minskande bestånd vilket bland annat kan medföra negativ påverkan på biologisk mångfald och de ekosystemtjänster fiskbestånden bidrar med.
Buller och andra störningar
Ljudstörningar ovan och under vattenytan från bland annat motorer och anläggningar kan påverka störningskänsliga djur, till exempel häckande fåglar. Buller och andra ljudstörningar kan även påverka upplevelsevärden/friluftslivet negativt.
ASYMMETRISK INFORMATION
Asymmetrisk information är ett begrepp som används inom nationalekonomi för att beskriva situationer där parter som ingår ett avtal har tillgång till olika
förhandsinformation.
Asymmetrisk information kan påverka effektiviteten i de styrmedel som används för att nå miljökvalitetsmålet. Staten har inte kunskap om aktörernas kostnader för att vidta miljöförbättrande åtgärder, vilket aktören har. När staten ger stöd för miljöförbättrande åtgärder används ofta samma ersättningsbelopp för en viss åtgärd oavsett om kostnaderna för att vidta åtgärderna skiljer sig mellan aktörer. Detta gör att statens kostnader för miljöförbättrande åtgärder blir högre än om staten hade haft information om varje aktörs reservationspris (det lägsta priset varje aktör accepterar för att genomföra åtgärden).34 Detta problem är troligtvis inte avgörande för om målet Levande sjöar och vattendrag kan nås, men om det inte hanteras så riskerar kostnaden för att nå målet bli avsevärt högre än om styrmedel utformas så att de mest kostnadseffektiva åtgärderna vidtas. Kunskap om vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva kan vara viktiga vid en bedömning av vilka ytterligare styrmedel/revideringar av styrmedel som bör införas. Detta gäller särskilt om det kan vara svårt eller olämpligt att införa marknadsbaserade styrmedel som till exempel en generell sektorsövergripande skatt eller en generell
sektorsövergripande avgift för att åtgärda ett miljöproblem. Med sådana styrmedel så medför marknadskrafterna att de mest kostnadseffektiva åtgärderna vidtas.35
En annan typ av problem som kan uppstå vid asymmetrisk information är moralisk risk (moral hazard). När lagstiftning införs (och stöd ges) finns det risk för att lagstiftningen inte följs (åtgärder som får stöd inte genomförs) på grund av att staten inte kan observera om aktörer följer reglerna (vidtar åtgärder). En annan anledning till att regler inte följs kan vara att de sanktioner som drabbar en aktör som inte följer reglerna är för svaga. Incitamenten till moralisk risk påverkas av risken för upptäckt, den vinst aktören får av att negligera reglerna samt eventuella sanktioner som en upptäckt medför. Aktörens riskbenägenhet och andra
psykologiska faktorer kan också påverka incitamenten till moralisk risk.36 Tillsyn
av verksamheter och sanktioner då regler/avtal inte följs kan vara viktigt för att minska incitamenten till moralisk risk. Effekten/nyttan av mer tillsyn ska dock vägas mot kostnaden för tillsynen.
Aktörer
De aktörer/sektorer som bidrar med störst påverkan och belastning på miljön vad avser miljökvalitetsmålet är:
34 Hart 2005 35 Stavins (1998) 36 Hart (2005)
Vattenverksamheter (vattenreglering m.m.) Jordbruk
Skogsbruk Industri Vägtrafik
Bygg- och anläggningsverksamhet Fiske Sjöfart Energiproduktion Vattenbruk Hushållen/privatpersoner Befintliga styrmedel
Några befintliga styrmedel med stor påverkan på miljökvalitetsmålet är: Miljöbalkens bestämmelser.
Plan och bygglagen, bland annat regler om kommunal översiktsplanering. Skogsvårdslagens regler om miljöhänsyn.
Europeisk kemikalielagstiftning såsom REACH,
växtskyddsmedelsförordningen, förordningen om långlivade organiska föreningar, biocidproduktdirektivet, RoHS-direktivet37 och
klassificeringsförordningen. Kulturminneslagen.
Fiskelagen.
Landsbygdsprogrammets miljöersättningar, lokala vattenvårdsbidrag (LOVA), lokala naturvårdsbidrag (LONA), kalkningsanslaget, anslaget för sanering av förorenade områden, fiskevårdsmedel, vattenavgiftsmedel samt kulturmiljövårdsanslaget.
Informationsinsatser i form av rådgivning, vägledning etc.
Vattenförvaltningsförordningen medför krav på införande av ytterligare styrmedel/revidering av befintliga styrmedel för att uppnå fastställda miljökvalitetsnormer för inlands- och kustvatten.
Se bilaga 8 på sid 234 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
Styrmedel har i vissa fall negativa effekter på andra miljökvalitetsmål. Konflikter kan även förekomma inom miljökvalitetsmålet. En konflikt är att stöd till
restaurering av vattendrag för ökad biologisk mångfald kan påverka
37 Direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter.
kulturmiljövärden negativt och vice versa. Stöd till restaurering kan också medföra minskad vattenkraftsproduktion, vilket kan påverka målet om begränsad
klimatpåverkan negativt.
Styrmedel för att uppnå Levande sjöar och vattendrag har flera synergieffekter med andra miljökvalitetsmål. Exempel på andra miljökvalitetsmål Levande sjöar
och vattendrag kan bidra till att uppnå är Ingen övergödning, Myllrande våtmarker, Giftfri miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ett rikt växt och djurliv, Grundvatten av god kvalitet, Frisk luft, Bara naturlig försurning, En storslagen fjällmiljö och Levande skogar. I vissa fall beror synergin dock på att samma mål
återkommer i flera miljömål. Möjligheten att nå målet Levande sjöar och
vattendrag påverkas av framtida klimatförändringar. Insatser för att nå målet Begränsad klimatpåverkan är därför viktigt för målet Levande sjöar och vattendrag.
Exempel på styrmedel som bidrar till att uppfylla flera mål är att kväveoxidavgiften som bidrar till minskad övergödning, bättre luftkvalitet samt minskad försurning och förbättrad dricksvattenkvalitet. Bidrag till restaurering av vattendrag kan ge ökad biologisk produktion och förbättrat fiske, återställda naturvärden och biologisk mångfald i vattensystem och kantzoner. Det kan också öka
upplevelsevärden, minska närsaltsförluster och ge potentiellt ökat skydd mot översvämningar.
Slutsats
I detta avsnitt beskrivs några brister kopplade till befintliga styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet. Beskrivningen begränsas till några av de miljöproblem där behov av ytterligare/reviderade styrmedel eller förbättrad tillämpning av befintliga styrmedel har identifierats. Dessa är:
Ohållbar exploatering samt fysisk och hydrologisk påverkan Förlust av kulturmiljövärden.
Övergödning (se miljökvalitetsmålet Ingen övergödning).
Miljöfarliga ämnen (se miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
och skärgård).
Enligt den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen bedöms befintliga styrmedel inte vara tillräckliga för att det ska finnas förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag 2020. Några brister som identifierats i föreliggande rapport är:
Det saknas tillräckliga resurser (ekonomiska styrmedel) för
restaureringsåtgärder. Det finns också otillräcklig kunskap om olika åtgärders kostnadseffektivitet.
Det saknas en landskapsplanering som är strategisk både på ett nationellt och regionalt plan.
Tillsynen av verksamheter och åtgärder är i många fall otillräcklig, till exempel för att kontrollera och upprätthålla efterlevanden av
strandskyddsbestämmelserna.
Regelverket kring vattenverksamheter medför att miljökvalitetsmålet är svårt att uppnå.
Deltagande i landsbygdsprogrammets stödprogram är frivilligt och stöd ges utifrån genomsnittliga kostnader – inte med hänsyn till vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva.
Skyddet för viktiga dricksvattentäkter är inte tillräckligt prioriterat för att säkerställa områdena.
Uppföljningar av miljöhänsynen i skogsbruket indikerar att det kan behövas ytterligare styrning för att skydda vattenmiljöer från fysisk påverkan vid avverkning.
Samordningen mellan myndigheter är inte tillräcklig. Det medför bristande tillämpning av befintliga styrmedel, exempelvis mellan naturvård och kulturmiljö.
Kunskapsbrister finns bland annat om olika ekosystemtjänsters värde, kulturmiljöer vid vattendrag och om förekomst och effekter av många miljöfarliga ämnen i den akvatiska miljön.
GENERELLA BRISTER
Ett generellt problem är brister i tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. Mer resurser behövs och arbetet behöver effektiviseras. Ett exempel är tillsyn över vattenverksamhet där resurserna långt ifrån motsvarar behoven. Proaktiv eller av myndigheterna egeninitierad tillsyn är sällan förekommande.38
Ett annat generellt problem är bristande tillämpning av befintliga styrmedel orsakad av brist på samordning mellan myndigheter. Detta gör att frågor faller mellan stolarna och myndigheterna missar synergieffekter som bidrar till mer kostnadseffektiva lösningar. Ett exempel är de många vandringshindren i
vattendrag. Att åtgärda dessa kräver samordning mellan flera sektorer. Dels krävs en gemensam bild av prioriterade vattendrag, målkonflikter med till exempel kulturarv behöver bli utredda och resurser och åtgärder samordnas mellan bland andra trafikverk, kommuner, skogsbruket etc.39
Ytterligare en generell brist är att i enlighet med de krav som framgår av
miljöbalken tar verksamhetsutövare fram miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) för varje enskilt exploateringsprojekt. Däremot sker sällan en samlad analys av flera närliggande exploateringsprojekt och deras sammanlagda effekter på vattenkvalitet, biologisk mångfald och kulturmiljövärden. Varje enskilt projekt
38 Information om brister och förslag till förbättringar i tillsynen – se Naturvårdsverkets redovisning av uppdrag enligt 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen, 2012-04-12, NV -01466-12
beskrivs, analyseras och prövas i förekommande fall var för sig av myndigheter och domstolar. Detta förhållande begränsar möjligheten till en helhetssyn på landskapet och förutsättningarna för att bevara och återställa ekosystemen.40
En generell brist är att det saknas värderingar av den nytta som icke-
marknadsprissatta ekosystemtjänster ger. Detta gör att dessa ekosystemtjänster tenderar att underskattas då man väger exploatering/förorenande verksamhet mot natur- och kulturmiljövärden. Detta gäller alla de ovan nämnda miljöproblemen. Ett generellt problem är också bristen på data över åtgärders effekter och
samhällsekonomiska kostnader. Uppgifter om samhällsekonomiska kostnader för åtgärder behöver samlas in och de åtgärder som görs behöver följas upp i högre grad än vad som görs idag för att få bättre kunskap om vilka åtgärder som är kostnadseffektiva.
OHÅLLBAR EXPLOATERING SAMT FYSISK OCH HYDROLOGISK PÅVERKAN Några av de aktiviteter som medför ohållbar exploatering samt fysisk och hydrologisk påverkan på sjöar och vattendrag är vattenreglering, jord- och skogsbruk samt bygg- och anläggningsverksamhet. Verksamheterna kan till exempel påverka kantzonerna negativt och leda till ökat utflöde av närsalter och miljögifter till vattendraget. Vattenreglering, dikning, muddring och anläggning av vägar över vattendrag medför inte sällan vandringshinder för fisk, försämring av vattendragens vattenhållande och flödesutjämnande funktion och försämrade möjligheter till fiske. Strandnära byggande med flera verksamheter kan också medföra störningar/exploatering i närheten av (känsliga) vattenmiljöer.
Förebyggande skyddsåtgärder är viktigt för att förhindra försämring/förlust av de ekosystemtjänster vattenmiljöerna bidrar med. Då skada redan uppstått kan
restaurering av skyddsvärda vattendrag väsentligt bidra till att förbättra landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion samt naturliga produktionsförmåga. Restaureringen bidrar också till att förstärka vattendragens variationsrika livsmiljöer och biologiska mångfald.
Den samhällsekonomiska kostnaden för att uppnå målen för restaurering kopplat till miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag41 samt vattendirektivet och
EG:s ålförordning, har uppskattats till mellan 7 och 14 miljarder kr. Man har då antagit att det inte kommer att genomföras åtgärder i de stora vattendragen med omfattande påverkan från vattenkraft. Åtgärder i skogen ingår inte heller då detta är verksamhetsutövarens ansvar inom ramen för generell hänsyn. Dagens resurser
40 Naturvårdsverket (2011)
41Då Naturvårdsverkets rapport skrevs 2009 innebar miljökvalietsmålet enligt regeringens bedömning
(prop. 2005/05:150 ) bland annat att biologisk mångfald återskapas och bevaras i sjöar och vattendrag. Kopplat till detta fanns ett delmål om att senast till år 2010 ska minst 25 procent av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.
för restaurering uppskattas till cirka 100 miljoner kr per år. För att nå målen till 2025 bedöms åtgärdskostnaden uppgå till cirka 5-10 miljarder kr (0,5-1 miljard kr per år). Bland de samhällsekonomiska intäkter som balanserar kostnaderna kan nämnas till exempel ökad biologisk produktion och förbättrat fiske till gagn för både fritidsfiskare och turism, återställda naturvärden och biologisk mångfald i vattensystem och kantzoner, ökade upplevelsevärden, minskade närsaltsförluster och potentiellt ökat skydd mot översvämningar.42
En väl fungerande tillsyn är viktigt för att identifiera och få till stånd
kostnadseffektiva åtgärder. Länsstyrelserna har idag inte resurser och inte alltid kompetens att fokusera på tillsyn av vattenverksamhet.43 Genom tillsyn inklusive
rådgivning kan man förebygga skador och påtala åtgärder som behöver genomföras. Tillsynsmyndigheten ska fortlöpande bedöma om villkoren i ett tillstånd för vattenverksamhet är tillräckliga, eller om de behöver omprövas. Exempel på när en sådan prövning behöver göras är vid tillsyn av de dammar som har rätt till nolltappning, när inget vatten släpps förbi. Tillsyn gäller även icke prövade verksamheter då beslut om förelägganden kan grundas direkt på
miljöbalkens regler, till exempel när de allmänna hänsynsreglerna har åsidosatts. För icke prövade vattenverksamheter kan tillsynsmyndigheten också förelägga om förbud mot eller inskränkningar i fortsatt verksamhet.44 Idag saknas tillräckliga
resurser för att detta för måluppfyllnaden nödvändiga arbete ska bli utfört. För att bedriva ett effektivt bevarande- och skyddsarbete så bör även kumulativa effekter av olika verksamheter beaktas. Det kan till exempel gälla vattenuttag, reglering eller biotopförluster (och även utsläpp) i ett avrinningsområde som skett genom åren. En begränsande faktor i arbetet för att skydda vattenmiljöer är att merparten av inlandsvattnen är enskilda vatten, de ägs inte av staten. När det gäller enskilda vatten så kan myndigheterna inte, med stöd av miljöbalken, inskränka en