Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
Boverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet och har
genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö omfattar framförallt frågor som syftar till att lokalt och regionalt minska miljöbelastningen och göra den bebyggda miljön mera hälsosam och stimulerande att leva i. Men den byggda miljön ska även bidra till en god global miljö genom att till exempel minimera utsläpp av
klimatpåverkande gaser.
Boende, byggande och planering är omgärdat av olika typer av regleringar. Vid utvärdering huruvida målet för God bebyggd miljö uppnås, måste bedömningar göras om utfallet av användningen av mark och vatten och andra resurser (energi och råvaror), hur förvaltningen av byggnader utvecklar sig samt hur
markexploateringen fungerar.101 Markexploatering är en komplicerad process
eftersom många beslut och aktiviteter måste samordnas. Initiering av projekt, planering och projektering av markanvändning och byggnader, tillståndsprövning, markförvärv och byggande är exempel på aktiviteter. En svårighet vid
bedömningen av måluppfyllelse är, att det som regleras i lagstiftningen (plan- och bygglagen) framförallt är planeringsprocessen och inte slutresultatet. En skillnad kan således föreligga mellan det som planeras i kommuners översiktsplaner och det som genomförs i verkligheten.
De allra flesta typerna av marknadsmisslyckanden kan identifieras under målet, såsom externa effekter, kollektiva nyttigheter, monopol och stordriftsfördelar (naturliga monopol). I det följande görs en presentation över några av marknadsmisslyckandena.
EXTERNA EFFEKTER OCH KOLLEKTIVA NYTTIGHETER
De externa effekterna som ska hanteras under God bebyggd miljö kan vara både positiva som negativa. Positiva externa effekter skapas om en park anläggs eller
101 Med markexploatering avses den verksamhet som innebär att markanvändningen förändras och ny bebyggelse uppförs i ett område (Kalbro (2007)).
om en fastighetsägare bygger ett vackert hus. Trafiken ”producerar” transporttjänster men också buller och avgaser, vilka utgör negativa externa effekter. Eftersom utrymmet i en stad eller i en tätort vanligtvis är en knapp resurs, vilken kan användas för alternativa ändamål, måste avvägningar göras. En
förtätning kan leda till ett minskat transportbehov och därigenom minska de negativa externa effekterna som är kopplade till transporter. Men risken är att denna förbättring sker på bekostnad av att grönområden tas i anspråk. Förtätning kan också utgöra ett hot mot platsens kulturvärden. Såväl grönområden som vårt kulturhistoriska arv är exempel på kollektiva nyttigheter som, i avsaknad av reglering, riskerar att leda till att för lite av dessa kvaliteter tillhandahålls (ett för lågt utbud).102
Oxley (2004) skriver att om det kan visas att bostäder (housing) med speciella attribut i termer av fysisk standard, design och lokalisering har positiva effekter på välbefinnandet bland befolkningen som går utöver välbefinnandet bland dem som bor i bostäderna, finns det starka skäl till att främja dessa positiva externa effekter. Ett område som diskuteras är hälsa. Under God bebyggd miljö operationaliseras hälsoaspekterna i byggnader genom att undersöka situationen avseende ventilation, radonhalt, bullerskydd, fukt samt trafikbullernivåerna utomhus i nära anslutning till byggnader. Det blir till syvende och sist en empirisk frågeställning huruvida ett orsakssamband kan fastställas mellan hälsa och husens egenskaper. Om
förbättringar i husens egenskaper leder till väsentliga hälsoförbättringar föreligger skäl för samhälleliga ingripanden.
De priser som möter energikonsumenter avspeglar inte nödvändigtvis den
samhällsekonomiska kostnaden vid energiomvandlingen på grund av avsaknad av en kostnadspost i priset som ska beakta de negativa externa effekter som olika former av utsläpp förorsakar.103
Inom råvaru- och avfallsområdet förekommer negativa externa effekter vid utvinning, förädling och avfallshantering. Förbränning av avfall leder till utsläpp, från deponier uppstår utsläpp genom att deponigaser såsom metan, koldioxid, kvävgas samt spårämnen bildas. Om priset på varor inte till fullo inkluderar de samhällsekonomiska kostnaderna, inklusive miljökostnader, såsom kostnader för ändliga resurser, kostnader för avfallshantering och återvinning, uppstår ett samhällsekonomiskt ineffektivt läge.
Förbränning, deponering och återvinning kan också ha positiva miljöeffekter eftersom energi som produceras från förbränning och deponier kan ersätta energi
102 För en diskussion, se Brueckner (2001) eller Andersson (1991, 1998) 103 Gillingham m.fl. (2009)
som produceras från andra källor. Återvunnet material kan ersätta utvinning av nytt material som tar naturresurser i anspråk.104
MONOPOL
En monopolsituation föreligger om ett strategiskt beläget markområde behövs vid exempelvis byggandet av en motorväg. Ägaren/säljaren får en mycket stark förhandlingsposition gentemot köparen.105
STORDRIFTSFÖRDELAR
Stordriftsfördelar föreligger för verksamheter med fallande styckkostnader, det vill säga kostnaderna vid produktion av en vara eller en tjänst minskar med antalet producerade enheter. En hög grad av stordriftsfördelar gör det samhällsekonomiskt lönsamt att förhindra uppkomsten av konkurrerande verksamheter, eftersom det är billigare för samhället om ett i stället för två eller flera företag förser marknaden med produkter (naturligt monopol). Vägar och gator, distributionsledningar för fjärrvärme, el- och fasta telenät samt för vatten och avlopp är exempel, liksom sophämtning. Även framtagandet av information är förknippat med
stordriftsfördelar, eftersom det är billigare för samhället om en aktör, exempelvis en nationell myndighet, står för framtagandet i stället för att kommunerna var för sig ger sig i kast med uppgiften.106
OFULLSTÄNDIG INFORMATION
Byggnaders energianvändning och behovet av att energieffektivisera kan hindras av olika typer av informationsmarknadsmisslyckanden.107 Med detta avses
situationer där förekomsten av ofullständig information kan leda till ett ineffektivt utnyttjande av energi. Principal-agent problem (split incentives) i byggnader avser en situation då brister i incitamentsstrukturen föreligger. Det uppkommer om den som beslutar om en ekonomisk aktivitet är en annan än den som drar fördel av den. Exempel är då ägaren av en hyresfastighet står för inköpen av vitvaror, medan det är hyresgästen som betalar för hushållselen. Fastighetsägaren har därför svaga eller inga incitament att investera i de dyrare och mer energieffektiva produkterna. Radon och fukt i bostäder är företrädesvis ett problem bland egnahem.
Egnahemsägare bor själva i sina hus och det är också de som drabbas av eventuella olägenheter. Egnahemsägarna har rådighet över sin bostad och kan bestämma om och när åtgärder ska sättas in. Det kan dock föreligga informationsbrister, det vill
104 Lundmark och Samakovlis (2011) 105 Kalbro (2007)
106 Hansson och Turner (1977) 107 Gillingham mfl (2009)
säga egnahemsägarna är inte medvetna om att husen har problem, ej heller om problemens effekter.108
Inom råvaru- och avfallsområdet existerar också informationsbrister som till exempel graden av giftfrihet i varor och avfall. Ett klassiskt exempel på
asymmetrisk information är då säljare av högvärdigt återvunnet material inte kan ta ut ett högre pris på material av högre kvalitet än för material med en lägre kvalitet. Skälet är att köpare saknar information om vilken leverans som har en hög kvalitet och utgår därför från att alla leveranser består av material med lägre kvalitet. Det pris som köparen är villig att betala baseras på material med lägre kvalitet och säljare av återvunnet material av hög kvalitet får inte kostnadstäckning. Detta resulterar i att enbart material med en lägre kvalitet kommer ut på marknaden.109
INNOVATIONSRELATERADE MARKNADSMISSLYCKANDEN
Innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden är marknadsmisslyckanden som är kopplade till forskning/utveckling och till tillverkning/framtagning av nya
tekniker/metoder.110 Ny teknisk och annan kunskap via forskning kan utgöra en
kollektiv nyttighet som innebär att när kunskapen väl finns framme kan den användas av flera aktörer till en låg kostnad. Eftersom en enskild aktör som satsar på forskning och utveckling inte fullt ut kan tillgodogöra sig de fördelar som forskningen genererar spiller den över till andra aktörer. Incitamenten att investera i ny kunskap tenderar därför att bli för låga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden existerar också inom
miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. För att uppnå samhällsekonomisk
effektivitet i den fysiska planeringen och en god hushållning med land, vatten och byggnader efterfrågas forskning för att kvantifiera och värdera positiva och negativa miljöeffekter som är relevanta. Exempelvis behövs forskning för att få fram grundläggande kunskap om bebyggelsens kulturvärden, liksom forskning kring de värden som grönområden skapar. Kunskap kring inomhusmiljöns
påverkan på människors hälsa behöver utvecklas, liksom forskning och utveckling inom avfallsområdet som leder till ökad hållbarhet och reparerbarhet hos
produkter.
Aktörer
De viktigaste aktörer/sektorer som har störst påverkansmöjlighet för att miljökvalitetsmålet ska uppnås är:
Fastighetsägare
108 Boverket (2010 och 2011a) 109 Lundmark och Samakovlis (2011) 110 Ejdemo och Söderholm (2010)
Allmänheten
Varuproducenter och konsumenter Fordonstillverkare
Trafikhuvudmän Trafikoperatörer,
Regionala myndigheter för kollektivtrafik Kommuner,
Länsstyrelser,
Nationella myndigheter, Regionala samverkansorgan, Regionförbund
Kommunen kan ha olika roller vid markexploatering. Förutom myndighetsrollen har kommunen ett ansvar för teknisk infrastruktur (gator, vatten och avlopp). Kommunen är också markägare och kan också vara byggherre.
Befintliga styrmedel
De huvudsakliga administrativa styrmedlen inom fysisk planering är plan- och bygglagen (PBL) och miljöbalken. Ur en samhällsekonomisk synvinkel bör målsättningen med fysisk planering vara att i vid mening utnyttja tillgängliga resurser (mark, vatten, energi, byggnader etc) så effektivt som möjligt bland annat genom att ta hänsyn till olika marknadsmisslyckanden.111
Det huvudsakliga administrativa styrmedlet för byggnader är Boverkets byggregler (BBR). När en byggnad uppförs eller när den ändras ska den uppfylla nio tekniska egenskapskrav, varav skydd mot buller, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering är några. Vid ändring ska hänsyn också tas till ändringens omfattning och byggnadernas förutsättningar samt varsamhetskrav. Vid utformning av regler handlar det hela tiden om att olika avvägningar måste göras. Ett helhetsperspektiv på byggnaderna måste anläggas. Se bilaga 15 på sid 355 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
God bebyggd miljö är ett komplext mål genom att det innehåller potentiella
konflikter inom miljökvalitetsmålet, där avvägningar och bedömningar måste göras. Exempelvis anger den tredje preciseringen ”God vardagsmiljö” att bebyggelsestruktur, handel och service ska utformas så att behovet av långa, dagliga transporter minskar. Ett vanligt sätt att åstadkomma detta är att förtäta
bebyggelsen. Förtätning kan dock komma i konflikt med ”Kulturvärden i bebyggd miljö” eftersom förtätningen riskerar att kulturmiljövärden går förlorade samt medföra att grönområden i tätorter och tätortsnära områden minskar, preciseringen ”Natur- och grönområden”. Visserligen hävdas ibland att en välplanerad och välavvägd förtätning inte behöver få dessa negativa konsekvenser. Men ur ekonomisk synvinkel är utrymme en knapp resurs, det vill säga en plats har alternativa användningssätt. Används utrymmet på ett sätt frånhänder man sig ofta möjligheten till att använda utrymmet på ett annat sätt. Utifrån en
samhällsekonomisk synvinkel är det optimala sättet att använda utrymmet på det som skapar de största samhälleliga mervärdena och i översiktsplanerna ska en sammanvägning av olika effektivitetsaspekter göras. Huruvida detta leder till att det knappa utrymmet bedöms bäst att använda för förtätning eller bör bevaras för sina kulturmiljövärden och grönområden, är en svår avvägning att göra.112
Ett annat exempel på konflikter inom miljökvalitetsmålet är mellan preciseringarna ”Hälsa och säkerhet” (i byggnader) och energidelen av ”Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall”.
I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska byggnader för att erhålla en god inomhusmiljö utformas så att deras egenskaper inte påverkar hälsan negativt. De hälsoeffekter som kan hänföras till bristande inomhusmiljö är astma, allergi, symtom på irritation samt känslighet för infektioner. Radonhalten ska även minska, eftersom höga radonhalter riskerar att leda till cancer. Ett led i skapandet av
förutsättning för en god inomhusmiljö är att öka luftomsättningen. Boverket redovisar i en utredning att energibehovet för ökad luftomsättning beräknas behöva öka i befintliga byggnader med motsvarande 5,4 TWh per år.113 Även åtgärder som
sätts in för att minska radonhalten i byggnader medför att energianvändningen ökar.114 Om god inomhusmiljö och minskad radonhalt eftersträvas, försämras
således energihushållningen liksom utsläppssituationen. Omvänt gäller att skärpta energikrav förbättrar energihushållningen och utsläppssituationen men det sker på bekostnad av risk för försämrad inomhusmiljö, risk för fukt och mögelskador. Sker energibesparingen i befintliga byggnader genom att tilläggsisolera ytterväggar föreligger det också en risk för förlust av kulturvärden och estetiska värden.115
112 För att uppnå uppfyllelse av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, måste nivån vara sådan att man
måste acceptera att samtliga marknadsmisslyckanden inte kan korrigeras fullt ut via olika styrmedel. Skälet är att det föreligger motsatsförhållanden mellan olika marknadsmisslyckanden. Införs ett styrmedel för att fullt ut korrigera ett marknadsmisslyckande görs detta på bekostnad av ett annat marknadsmisslyckande.
113 Boverket (2011b) 114 Boverket (2010) 115 Boverket (2011b)
SYNERGIER OCH KONFLIKTER MED ÖVRIGA MILJÖKVALITETSMÅL116 Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö utgår från människors behov och användning av ren luft, rent vatten, livsmedelförsörjning och tillgång till
rekreationsområden etc. Miljökvalitetsmålet har framförallt synergier, men ibland också konflikter med övriga miljökvalitetsmål. Nedan presenteras synergier och konflikter med några av övriga miljökvalitetsmålen.
Begränsad klimatpåverkan
En mer miljöanpassad bebyggd miljö, med bland annat minskad energianvändning och minskat transportbehov, medför minskade utsläpp av klimatpåverkande gaser.
Frisk luft
Frisk luft är en viktig faktor i en god bebyggd miljö och styrmedel och åtgärder som vidtas inom detta miljökvalitetsmål förbättrar även God bebyggd miljö. Energieffektiviseringar ibland annat byggnader får betydelse för Frisk luft, Bara
naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan. En potentiell konflikt är att
övergång mot mer förnybara energislag i form av biobränsle kan ge lokala problem med utsläpp av oönskade ämnen och partiklar.
Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet.
Grundvatten av god kvalitet är grundläggande i en god bebyggd miljö och vattenförekomster med hög kvalitet för rekreationsändamål och biologiskt
mångfald ska också värnas enligt alla mål. Aktuella VA-strategier på lokal nivå är viktiga styrmedel för såväl Ingen övergödning som God bebyggd miljö. I många småhus har oljepannan bytts ut mot bergvärme. Utsläppen av kväveoxider från rökgasen minskar, vilket gynnar miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Det finns dock en risk för att grundvatten kan förorenas om borrhålen är bristfälligt tätade.
Myllrande våtmarker
Våtmarker har en viktig funktion i att dämpa effekterna av översvämning till skydd för den bebyggda miljön. Likaså har våtmarker en vattenrenande effekt samt ett rikt växt- och djurliv som gör dem värdefulla som rekreations- och friluftsområden.
Slutsats
Det är en grannlaga uppgift att, utifrån samhällsekonomisk synvinkel, analysera huruvida de befintliga styrmedlen inom God bebyggd miljö är effektiva nog för att uppnå målet och om det finns skäl för att föreslå nya. Tillämpningen av framförallt plan- och bygglagen (PBL), Boverkets byggregler (BBR) och miljöbalken är bristfällig, åtminstone om man ser det ur miljömålssynpunkt, och behöver
förbättras. Först därefter kan man ge sig i kast med att utvärdera om utformningen av de befintliga styrmedlen är effektiva.
Samhällsplanering genom kommunal fysisk planering skulle kunna vara ett viktigt verktyg för att nå långt i måluppfyllelse såväl för God bebyggd miljö som för flera andra miljökvalitetsmål. Med administrativa styrmedel är det viktigt att hela kedjan av lagstiftning, tillämpning, tillsyn och uppföljning fungerar för att styrmedlet ska få effekt.
Översiktsplanen är det viktigaste planinstrumentet inom den fysiska planeringen genom sitt helhetsperspektiv, vilket kan bidra till att miljömålen belyses i
förhållande till kommunens mål och inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Detta förstärks i den nya plan- och bygglagen som trädde i kraft den 2 maj 2011. Översiktsplanerna ska nu ha en mer strategisk karaktär samt visa hur man inom den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med bland annat miljökvalitetsmålen. Förutsättningar finns därför till en positiv trend när det gäller inriktning mot en hållbar utveckling.
För att uppnå den avsedda effekten förutsätter det att tillämpningen av det
administrativa styrmedlet är tillfredsställande. Exempelvis ska samtliga kommuner ha aktuella översiktplaner. Så är dock inte fallet för knappt 30 procent av
kommunerna har aktualitetsprövat den befintliga översiktsplanen eller antagit en ny översiktsplan under den senaste mandatperioden 2007–2010. Vidare kan nämnas att av landets 290 kommuner har uppåt 90 fortfarande en gällande översiktsplan från 1990-talet. Det bör dock lyftas fram att enligt 2011 års miljömålsenkät visar resultaten att större delen av de kommuner som har en översiktsplan från 1990- talet117 anger att de håller på med att ta fram en ny översiktsplan.
Det återstår att undersöka hur översiktsplanerna används i den fysiska planeringen för att klargöra deras betydelse och effekt för en långsiktigt hållbar
bebyggelsestruktur och om de verkligen har en strategisk inriktning. Exempelvis är det viktigt att målsättningar och strategier för grönstrukturens, de miljöanpassade transporternas och de kulturhistoriska värdenas bevarande och utveckling tas upp i översiktsplanen. Ett annat exempel är att genom att inarbeta frågor om
bostadsförsörjning förstärks den strategiska rollen för bostadsbeståndet i kommunen.
När en byggnad uppförs eller när den ändras ska den uppfylla de tekniska egenskapskrav som anges i 8 kap 4 § PBL (2010:900). De tekniska
egenskapskraven är nio till antalet, varav bärförmåga, säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och
värmeisolering är några. Vid ändring ska hänsyn också tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar samt varsamhetskrav.
Vid regelutformning måste ett helhetsperspektiv på byggnaden anläggas. Boverkets byggregler (BBR) kan sägas vara ett administrativt styrmedel som ska hantera avvägningar mellan olika krav. Vid framtagning av konsekvensutredningar av regeländringar identifieras, kvantifieras och värderas effekterna i möjligaste mån. I idealfallet kan man mäta samtliga effekter, såväl positiva som negativa med samma enhet, till exempel i kronor. Det är detta som den samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalysen bygger på. När såväl positiva som negativa effekter mäts i samma enhet kan avvägningar göras och de olika egenskapskraven kan ställas mot varandra. Exempelvis kan en ytterligare skärpning av energikravet försvaras ur samhällsekonomisk synvinkel om värdet av samtliga positiva effekter i form av minskade kostnader för energiomvandlingen och minskade skadekostnader på miljön överstiger värdet av samtliga de negativa (åtgärdskostnader och övriga kostnader såsom ökad risk för fukt- och mögelskador och risk för försämrad inomhusmiljö) som skärpningen leder till. I praktiken kan det dock vara svårt att identifiera, kvantifiera och värdera samtliga väsentliga effekter som en ny eller en ändrad regel leder till.118
TILLÄMPNING, TILLSYN OCH UPPFÖLJNING
Boverket har i sina tidigare fördjupade utvärderingar lyft fram nödvändigheten av en bra tillämpning av de befintliga administrativa styrmedlen.119 Även i den nuvarande fördjupade utvärderingen framhålls vikten av att tillämpningen fungerar. Vid bristande tillämpning är det svårt att bedöma och utvärdera om utformningen av de befintliga administrativa styrmedlen är effektiva och tillräckliga eller om, och i så fall hur, de skulle behöva ändras alternativt om det föreligger behov av nya styrmedel.
För att tillämpningen ska fungera på avsett sätt krävs att mer resurser fördelas, att en kunskapsuppbyggnad sker samt att information i vid mening tas fram. Brister i tillämpningen, exempelvis att kommuner inte anvisar tillräckligt med resurser för att tillämpa lagstiftningen, kan inte ses som ett marknadsmisslyckande.