Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Naturvårdsverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet
och har genomfört kartläggningen nedan.
Skäl till styrmedel – marknadsmisslyckanden
Marknadsmisslyckanden, det vill säga situationer då en oreglerad marknad inte leder till en samhällsekonomiskt optimal resursallokering, är grunden till de
miljöproblem som behöver åtgärdas inom Storslagen fjällmiljö. Miljökvalitetsmålet innehåller flera olika marknadsmisslyckanden. Det visar hur komplext målet är och att olika lösningar behövs för att skapa förutsättningar att uppnå den miljökvalitet som målet innebär.
Många fjällresurser är i varierande grad gemensamma resurser. En gemensam resurs kännetecknas av att när en aktör använder resursen finns det mindre kvar för andra. Kostnaderna är höga för att stänga ute någon att bruka resursen, om det ens är möjligt. Många kan utnyttja resursen, men få har ett direkt ansvar för att resursen bevaras. Dessa aspekter gör att risken är stor att resursen överutnyttjas.
ODEFINIERADE ÄGANDERÄTTER
Väldefinierade äganderätter är grundläggande för att marknaden ska kunna fungera. Brister i äganderätter kan leda till att gemensamma resurser förbrukas kortsiktigt istället för att förvaltas långsiktigt, det som kallas ”tragedy of the commons”, de allmänna tillgångarnas tragedi. Ägande- och nyttjanderättigheter uppfattas som otydliga i stora delar av fjällen. I stora områden är
rättighetsförhållandena oklara. Detta skapar osäkerhet kring eventuella rättigheter till mark och resurser för enskilda aktörer och påverkar aktörernas
förhandlingsförmåga. Dessutom leder denna osäkerhet till konflikter både på lokal och nationell nivå. Många konflikter grundar sig på gamla oenigheter om ägande- och nyttjanderättigheter till land, vatten, resurser med stort ekonomisk värde samt möjligheter till annan typ av exploatering i området.91
Svenska staten äger i huvudsak fjällen, även om en del mindre områden ägs av bland annat privatpersoner och olika skogsbolag. Statens ägandeskap diskuteras av
olika intressenter som hävdar att de har större grund till ägande av marken.92
Samerna menar att de är rättmätiga ägare av marken eftersom de kan ses som urfolk och ursprungsbefolkning och av urminnes hävd är naturliga ägare av fjällen. Ofta saknas skriftlig dokumentation och bevis som ger stöd åt grupperingarnas anspråk. Äldre dokument antyder att statens anspråk på äganderätt till fjällområdet kan vara problematisk, både i äldre och relativt sen tid. Nyttjande/ägande
dokumenterades många gånger inte skriftligt, och krav på skriftlig dokumentation har många gånger lett till statligt ägande. Markägarkonflikten gällande marken ovan odlingsgränsen kommer från jordbrukskolonisationen som inleddes för cirka 300 år sedan. Då upplät staten mark till nybyggare som fick land, vatten- och jakträtt mot att de bröt ny odlingsmark. Den privata äganderätten fastställdes, men i mitten av 1800-talet förklarades markuppdelningen ofullbordad och avyttring påbörjades. Samerna har aldrig haft formell äganderätt till marken i fjällen. Renskötselrätten är baserad på urminnes hävd och inkluderar bruksrätt till renbete, jakt och fiske. Omfattningen och den geografiska omfattningen av rätten har diskuterats mycket.93
Samernas ställning som ursprungsbefolkning komplicerar frågan om äganderätt ytterligare. I egenskap av ursprungsbefolkning skulle samerna ha ägande- och besittningsrätt, och inte endast nyttjanderätt, till marken de traditionellt brukar. Detta enligt ILO-konvention 169. Sverige har inte ratificerat denna konvention. Även om Fastighetsverket och Naturvårdsverket är statliga markägare, så kan de inte upplåta jakt- och fiskerätt, eller avsätta mark för byggnader, enligt
Rennäringslagen. Detta sköts av Länsstyrelsen i respektive län. De privata markägarna i fjällområdet är små till mycket stora. En privat markägare äger jakt- och fiskerätten och kan själv upplåta den till annan person.
EXTERNA EFFEKTER
Externa effekter eller externaliteter påverkar nyttan för personer som inte är direkt involverade i ett beslut som tas. Externa effekter kan vara både positiva och negativa. Exempel på en negativ extern effekt inom Storslagen fjällmiljö är buller. Det buller som uppstår av flygverksamhet och vid körning med terrängfordon (snöskotrar, tre- och fyrhjulingar) påverkar både djur och människor som vistas i fjällen. Buller från terrängfordon kan upplevas som ett stort problem av personer som söker sig till fjällen för att uppleva tystnaden. Även om gränsvärden för buller sätts för enskilda fordon, så ökar problemen med buller när antalet fordon ökar och när körning sker oftare. Det totala antalet terrängfordon har nästan fördubblats sedan början av 1980-talet, enligt Statistiska centralbyrån.94 Terrängfordon skadar
även mark och vegetation vid barmarkskörning. Särskilt känsligt är kalfjället, men
92 Med hänvisning till skattefjällsbevis eller fjällägenhetsarrendet, Naturvårdsverket 2010. Miljömål i fjällandskapet, rapport 6366, s. 19.
93 Salmonsson (2005) 94 De Facto (2009)
även myrmark, där djupa spår ofta bildas. Spåren läker långsamt och kan ge ändrade hydrologiska förhållanden.
KOLLEKTIVA VAROR
En kollektiv vara är en tjänst eller en vara som kan konsumeras av en individ utan att det påverkar möjligheterna för en annan individ att konsumera den (icke rivaliserande), och som när den erbjuds en individ, automatiskt erbjuds även andra individer i samhället (icke exkluderbar). Problemet med de kollektiva varorna är att de inte har någon uttalad ägare. Det leder till att alla använder dem, men ingen tar ansvar för att de används på ett hållbart sätt. Exempel på kollektiva varor inom
Storslagen fjällmiljö är biologisk mångfald, öppna landskap och kulturvärden som
exempelvis fäbodar. Möjligheten till friluftsliv och rekreation är andra exempel på kollektiva varor i fjällen eftersom den svenska allemansrätten gör att man kan vandra, plocka bär och svamp, campa etc i naturen, oavsett vem som äger marken. Naturen är i detta avseende en kollektiv nyttighet då den inte har ett pris på marknaden.
OFULLSTÄNDIG INFORMATION
Informationen om vilka konsekvenser olika val får är ofta ofullständig. Det gör att risken för att fatta fel beslut ökar. Vad gäller kulturmiljövärden inom fjällområdet så saknas både grundläggande kunskap om kulturvärdena och information. Många kulturminnen såsom samernas bosättningar har inte inventerats då endast tio procent av arealen har inventerats. Kunskap saknas även för fjälljordbruk och fäbodrift. Kulturmiljövärdena kan därför inte skyddas från exploatering, ens i befintliga naturreservat och nationalparker.95
Aktörer
Många aktörer ska samsas om landskapsresursen i det svenska fjällområdet. Samtidigt är de som bor i området i högre utsträckning än svensken i gemen, beroende av de naturresurser som finns för sin överlevnad. De sektorer som bidrar med störst påverkan på miljön vad avser miljökvalitetsmålet är följande:
Samernas renskötsel ger negativa effekter i form av markslitage, men även positiva effekter i form av biologisk mångfald.
Energiproduktion innebär exploatering av naturresurser för att utvinna vind- och vattenkraft.
Gruvdrift innebär exploatering av naturresurser för att utvinna mineraler. Turism innebär att exempelvis skidanläggningar byggs. Turism ger ökad
skoterkörning och helikopteråkning.
Storskaligt skogsbruk och småskaligt privat skogsbruk. I fjällen ägs skogen främst av stora markägare.
Fjälljordbruk Fäbodrift Jakt
Befintliga styrmedel
De viktigaste befintliga styrmedlen för Storslagen fjällmiljö är skyddsmöjligheter inom miljöbalken som naturreservat eller nationalpark och prövningssystemet inom miljöbalken. Prövningssystemet inom miljöbalken reglerar exempelvis tillstånd för energiproduktion, gruvindustri och nya turismanläggningar. Terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen, rennäringslagen och rennäringsförordningen samt kulturminneslagen är andra viktiga styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet. Se bilaga 14 på sid 347 för kartläggning av befintliga styrmedel.
Synergier och konflikter
Bakom konflikter i fjällområdet ligger den känsliga frågan om vem som egentligen äger rätten att i vid mening använda fjällen, rätten till fiske och jakt och hur stark renskötselrätten är. Staten har befarat att risken med att alla får samma möjligheter är exploatering som leder till skador på fjällen genom för högt utnyttjandetryck. Sambanden mellan miljökvalitetsmålen är komplexa. Målet Begränsad
klimatpåverkan är viktigt att nå för att Storslagen fjällmiljö. Storslagen fjällmiljö är
dessutom beroende av att miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv (skydd av biodiversiteten), Myllrande våtmarker (skydd av våtmarker och mossar), Levande
skogar (långsiktigt skydd av skogsmarken, förstärkt biologisk mångfald och skydd
för kultur- och miljövärden), Levande sjöar och vattendrag (skydd av natur- och kulturvärden), samt Ett rikt odlingslandskap (bevarande av fjälljordbrukets traditionella kulturlandskap) uppnås.
Ursprunglighetskriterier kan komma i konflikt med lokal landsbygdsutveckling och näringsverksamhet, som krävs för social service. Även infrastruktur som behövs för att skapa tillgänglighet för turism som vill nyttja den storslagna fjällmiljön, kan komma i konflikt med ursprunglighetskriterier.96
Slutsats
För att skapa förutsättningar att nå Storslagen fjällmiljö behöver de förändringstryck som fjällen utmanas av hanteras. De mest utmärkande förändringarna är:
Klimatförändringar. Ökad medeltemperatur och förändrat
nederbördsmönster kommer att orsaka stora förändringar i de areella näringarnas grundförutsättningar.
Global jakt på naturresurser. Förbrukning av material och minskande reserver av strategiska ämnen kan leda till att intresset för att bryta mineraler i Sverige ökar. Sveriges tillgångar på mineraler och metaller är rikliga och ansökningarna om undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) i fjällområdet har ökat kraftigt och visar ingen tendens att minska.97 Prospektering kan inte ske i nationalparker, men kan ske i andra
skyddade områden efter samråd med eller tillstånd från länsstyrelsen. Utbyggnad av vindkraft. I fjällen finns stor vindenergipotential och
utbyggnad kan ge både positiva och negativa effekter.
Ökade turistströmmar. Turismen i fjällen består av naturorienterad turism som uppskattar det enkla och naturnära, men även urban turism som är nöjesorienterad och bygger på bland annat anläggningar och arrangerade upplevelser. De båda typerna av turism är beroende av varandra och använder både anläggningar och infrastruktur.
Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö är främst beroende av nationella insatser, men flera internationella faktorer avgör om målet kan nås. Ett förändrat klimat förväntas leda till förhöjd trädgräns och förbuskning och därmed minskade öppna fjällområden. Ett internationellt styrmedel i form av gemensamt klimatavtal skulle därför kunna ha effekter på fjällmiljön. Buller i fjällmiljön påverkas av hur flygrutter förläggs, vilket beslutas internationellt. Begränsning av bullernivå för terrängskotrar är ett styrmedel som regleras i EU-direktiv. Sveriges möjlighet att påverka ljudnivån är låg eftersom skoterproduktion i huvudsak sker i Nordamerika. Förutom tillåten bullernivå per skoter, bidrar antalet skotrar och körsträckor till den totala bullernivån i fjällen. Antalet snöskotrar och terrängmotorcyklar blir allt fler och körsträckorna blir längre, vilket gör att störningar och skador förväntas öka utan ytterligare förebyggande åtgärder. För att begränsa buller och skador behöver terrängkörningen kanaliseras, både gällande var och när körning får ske.
Utveckling och ökad användning av elskotrar skulle kunna leda till att buller och utsläpp minskar i fjällen.
Behov finns att skärpa vissa styrmedel för att de ska skapa incitament för aktörer att förändra det beteende som idag har stor negativ påverkan på
miljökvalitetsmålet. Terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen behöver skärpas så att terrängkörning förbjuds där den förstör mark. Det gäller barmarkskörning som främst sker i samband med samernas näringsverksamhet. Även rennäringslagen bör ses över för att klargöra vad man kan och inte kan göra. Kombinationen av skärpt lagstiftning, information och uppföljning som kräver finansiering bedöms kunna skapa den förändring som behövs.
Det saknas kunskap kring hur djur påverkas av buller och därför behövs forskning. Friluftsliv påverkas av buller, men påverkan är subjektiv hos personerna som tar del av friluftsliv i fjällen.
Behovet att tydliggöra kulturmiljövärden i fjällområdet är som tidigare nämnt stort och inventering av nödvändig. Nittio procent av arealen har inte inventerats och därför råder kunskapsbrist. Befintliga skyddsformer räcker inte när
kulturmiljövärden inte har identifierats.
För att bättre kunna bedöma förutsättningarna för att uppnå Storslagen fjällmiljö, behövs utvärderingar av de styrmedel som finns idag. Utvärderingar kan visa vilka effekter styrmedlen ger och om de behöver justeras för att leda till att
miljökvalitetsmålet uppnås. Dessutom kan behov av nya styrmedel identifieras genom uppföljning av befintliga styrmedel.
Avgörande faktorer för att uppnå miljökvalitetsmålet är att skapa förtroende mellan lokala aktörer och myndigheter, liksom att skapa en strategi för Storslagen
fjällmiljö med ett helhetsgrepp för fjällpolitiken.
SOCIALT KAPITAL
Genomförandet av miljökvalitetsmålet i fjällregionen hindras av att olika aktörer upplever att myndigheters respekt för lokala perspektiv brister. Myndigheters legitimitet och trovärdighet är många gånger låg hos fjällbefolkningen på grund av tidigare agerande. För att skapa förutsättningar att nå miljökvalitetsmålet ingår att bygga förtroende, så kallat socialt kapital, mellan lokala aktörer och myndigheter. Utan förtroende och samarbete riskerar föreslagna styrmedel och åtgärder inte vara de bästa. Även då styrmedel och åtgärder är lämpliga finns risken att de inte genomförs i praktiken på grund av bristande förtroende för myndigheter hos lokala aktörer. För att nå större legitimitet och genomslag för statlig miljöpolitik i
fjällområdet är lokal förankring därför avgörande. Arbetsprocesser som är förtroendeskapande behöver utvecklas.98
HELHETSGREPP MED SAMLAD FJÄLLPOLITIK
Ett helhetsperspektiv med samlad landsbygds- eller fjällpolitik efterlyses från det lokala perspektivet. Nu bedrivs skogs-, jordbruks-, industri-, turism- och
miljöpolitik som separata spår. En strategi för Storslagen fjällmiljö har även efterlysts av Miljömålsberedningen.99 Helhetsgrepp behövs för att kunna skapa
förutsättningar att uppnå miljökvalitetsmålet. Dessutom sker bruket av
fjällanskapet regionalt och inte efter landgränsen mellan Sverige och Norge. Ur ett
98 Naturvårdsverket (2010)
ekologiskt perspektiv behöver likartade hotade naturmiljöer och resurser inte skyddas i samtliga nordiska länder, men det är viktigt att fjällområdet skyddas ur ett regionalt perspektiv. Därför kan nordiskt samarbete vara en möjlighet för fjällområdet. Det kräver politiska beslut.100