Den professionella modellen utgår från principen att välutbildade och erfarna yrkesgrupper inom den offentliga förvaltningen är bäst lämpade att fatta besluten i välfärdsproduktionen (Freidson 2001; Rothstein 2002; Svensson 2002). Istället för att folkvalda politiker detaljstyr innebär den professionella modellen att politikerna ger de offentliga tjänstemännen stor autonomi i utfö-randet av sitt arbete. Men autonomin är villkorad. Autonomin bygger på att staten har förtroende för att tjänstemännen som yrkesgrupper betraktat inne-har en viss kunskap och etik som ligger till grund för deras myndighetsutöv-ning. Under hotet om att autonomin kan dras undan har de folkvalda politi-kerna indirekt ett inflytande över de offentliga tjänstemännen även i den professionella modellen.
Enligt den professionella modellen har de offentliga tjänstemännen stort inflytande över både utbildningen till, och kontrollen av, det egna arbetet. Staten har en mer tillbakadragen position än i den byråkratiska modellen. Den professionella modellen innefattar en kollegial snarare än en politisk hierarki vars maktförhållanden tar sin utgångspunkt i traditionella skråprinci-per där mästaren i kraft av sin kompetens är överordnad lärlingen. Istället för
12 När det gäller beslut som fattas av aktörer inom utbildningssystemet finns det enligt 28 kap i skollagen (2010:800) möjlighet att överklaga vissa beslut till allmän förvaltningsdomstol eller Skolväsendets överkla-gandenämnd (se vidare kapitel 3). Men det är enbart rektors beslut, aldrig direkta lärarbeslut, som kan komma i fråga för överklagande till dessa instanser.
genom formrationalitet vinner den professionella modellen sin legitimitet genom att medborgaren får den bästa möjliga hanteringen (t.ex. behandlingen eller undervisningen).
Marknadsmodellen
Marknadsmodellen bygger på idén att marknadsprinciper utgör det mest effektiva sättet att fördela resurser inom den offentliga sfären (Osborne & Gaebler 1992/1994; Peters 2001, kap. 2; Freidson 2001; Rothstein 2002). Utifrån marknadsmodellen bör därför den offentliga sektorn så långt som möjligt organiseras på ett sätt som gör att relationerna mellan medborgarna och staten motsvarar de som råder på de privata marknaderna. Detta åstad-koms genom att organisatoriskt skilja på ansvaret för regleringen och finan-sieringen av välfärden å ena sidan och produktionen av välfärden å andra sidan. Staten ska enligt marknadsmodellen styra, inte ro (Osborne & Gaebler 1992/1994). Medan politikerna behåller ansvaret för finansiering och regle-ring bör produktionen av välfärden utföras av de serviceenheter som är skick-ligast, oberoende av om dessa serviceenheter ägs av offentliga eller privata aktörer.
Beställar-utförarorganisationer och vouchersystem (eller pengsystem) är sätt att organisatoriskt separera beställarna av servicen från producenterna av densamma. Privata aktörer (t.ex. vinstdrivande friskolor) väntas fungera som förebilder som kan få de offentliga aktörerna att anamma ett mer marknads-mässigt sätt att arbeta när det exempelvis gäller kostnadseffektivitet och kreativitet.
Vilka välfärdsproducenter som är skickligast, och därmed ska få fortsätta att producera välfärden, avgörs enligt marknadsmodellen inte bäst av vare sig politiker eller professionella. Det är företrädelsevis medborgarna som i rollen som ”kunder” och genom att rösta med fötterna som ska avgöra vart resur-serna ska hamna. Genom att utrustas med en ”voucher” eller ”peng” är det medborgarnas efterfrågan som väntas styra resursallokeringen i välfärdspro-duktionen. Verksamheter som inte lockar kunder ska, om de inte lyckas vända utvecklingen, på sikt slås ut. Eftersom serviceproducenternas fortlev-nad blir beroende av framgången när det gäller att attrahera kunder uppstår en konkurrenssituation mellan olika serviceproducenter.
Skapandet av konkurrens är enligt marknadsmodellen avgörande för att åstadkomma de vinster som en marknadsanpassning av välfärdsstaten kan bibringa. Konkurrens kommer enligt marknadsmodellen att fungera som en drivkraft för serviceproducenterna att ständigt öka effektiviteten i användan-det av de resurser som står till buds. Konkurrensen förväntas också leda till att välfärdsproducenterna blir lyhörda för medborgarnas efterfrågan och
KAPITEL 2
44
utvecklar arbetssätt och välfärdsprogram som företrädelsevis motsvarar med-borgarnas, inte politikernas eller tjänstemännens, efterfrågan. Marknadsan-passning utgör därmed, enligt dess förespråkare, en metod för att förstärka medborgarnas ställning i relation till staten. Men för att det ska vara menings-fullt med valfrihet måste medborgarna uppfatta att det föreligger skillnader mellan olika välfärdsproducenter.
I den byråkratiska och professionella modellen föreskriver politikerna re-spektive yrkeskårers företrädare hur de offentliga tjänstemännen ska arbeta. Målet är att skapa likvärdighet och att tillämpa de bästa metoderna. Mark-nadsmodellen implicerar en helt annan logik genom att de lokala serviceen-heterna har en stor autonomi att självständigt avgöra hur verksamheten ska utformas. Denna frihet skapas genom att politikerna stannar vid att formulera övergripande mål för verksamheten medan välfärdsenheterna får ansvaret att besluta om hur, till exempel beträffande metoder och arbetssätt, målen ska uppnås. Den lokala autonomi som följer av marknadsmodellen tillkommer inte huvudsakligen de enskilda tjänstemännen. Istället tillskriver marknads-modellen i synnerhet cheferna inom välfärdsproduktionen ett stort handlings-utrymme att utveckla den lokala serviceenheten och leda närbyråkraternas arbete.
Brukarmodellen
Brukarmodellen vilar ytterst på deltagardemokratiska ideal i så måtto att beslutsprocesserna i den offentliga förvaltningen antas bli mer legitima om de förläggs nära, och helst med direkt inblandning av dem som i slutänden på-verkas av politiken (Peters 2001, kap. 3; Jarl 2004; Held 2002, s. 325–336). I likhet med marknadsmodellen förordar även brukarmodellen ett ökat infly-tande för medborgarna i relation till välfärdsstaten. Men snarare än ett indivi-duellt baserat inflytande genom valfrihet och möjligheten att ”rösta med fötterna” bygger brukarmodellen på att det skapas möjligheter för medbor-garna att genom dialog med de offentliga tjänstemännen kollektivt påverka besluten i den offentliga förvaltningen. Utifrån brukarmodellen förväntas tjänstemännen låta medborgarna vara med och påverka de beslut som lö-pande fattas inom verksamheten. Brukarråd på bland annat skolor och äldre-boenden utgör exempel på brukarmodellens organisatoriska genomslag inom offentlig sektor men brukarmodellens principer kan även sägas ligga till grund för mer temporära möjligheter för medborgerligt inflytande via exem-pelvis ett informellt samtal med en grupp elever om hur ett visst kursinnehåll ska examineras.
* * *
Den byråkratiska och professionella modellen samt marknads- och brukar-modellen implicerar i grunden olika regel- och normsystem. Med utgångs-punkt i det nyinstitutionella perspektivet kan man därför förvänta sig att lä-rare antar fyra olika förhållningssätt i rollen som offentliga tjänstemän. Men enbart med det nyinstitutionella perspektivet kommer vi inte särskilt långt i försöken att precisera vad dessa fyra modeller konkret innebär för lärares myndighetsutövning. Frågan är vad det egentligen betyder att som lärare anta ett byråkratiskt, professionellt, marknadsorienterat och brukarorienterat för-hållningssätt. Hur tänker och agerar en lärare som anpassar sig till den byrå-kratiska modellens lämplighetslogik? Och hur skiljer sig detta sätt att tänka och agera från en lärare som antar ett professionellt, marknadsorienterat eller brukarorienterat förhållningssätt? Genom att närma sig lärares offentliga tjänstemannaskap utifrån teorin om närbyråkrater finns det möjlighet att se vilka typer av attityder och beteenden man kan förvänta sig av lärare i rollen som offentliga tjänstemän när de står under inflytande av dessa fyra organise-ringsmodeller.