Att studera Signe och Axel Höjer som en del av den expertis som hjälpte till att bygga upp den svenska välfärdsstaten kräver först av allt en närmre precisering av begreppet välfärdsstat, och då särskilt i dess svenska betydelse. Välfärdssta-ten har under senare år behandlats ur många olika synvinklar – politiskt, organi-satoriskt, ideologiskt – och definitionerna av vad som egentligen konstituerar en välfärdsstat går delvis isär.80 Gøsta Esping-Andersens uppdelning mellan ”libe-rala” välfärdsregimer (med begränsade, behovsprövade statliga säkerhetssystem och stor privat välfärdssektor: exempelvis USA), konservativa eller ”korporati-vistiska” (som vill bevara klasskillnaderna och lägger störst ansvar på kyrka och
78 Rose och Miller, ”Political Power beyond the State”, s. 175. 79 Jfr Rose, ”Government, Authority and Expertise”, s. 292–293.
80 Vissa författare ser utvecklade socialförsäkringssystem som centrala i en välfärdsstat, medan andra hellre vill framhålla förekomsten av statligt kontrollerad social service. En del pekar på välfärdsstatens utjämnande komponenter, medan åter andra understryker de institutionella aspek-terna och graden av statlig inblandning. Sven E. Olsson [nu Hort], Social Policy and Welfare State in
familj: här tas katolska länder som Italien och Tyskland som exempel) och slut-ligen ”socialdemokratiska” regimer (som antas kombinera liberalism och socia-lism på ett unikt vis, och förespråka universalistiska rättigheter, jämlikhet och hög minimistandard: här räknar Esping-Andersen endast in de skandinaviska länderna) har blivit inflytelserik. Men den har också kritiserats från olika håll, bland annat för att den saknar genusperspektiv, överdriver socialdemokratins insatser och bortser från den historiska utvecklingen genom att fokusera på den ”fullt utvecklade” välfärdsstaten.81 Många forskare menar ändå att det går att urskilja en nordisk, skandinavisk eller mer specifikt svensk välfärdsmodell, som bland annat antas innefatta en stor offentlig sektor, en i huvudsak skattefinansi-erad samhällsservice, en tro på universella lösningar hellre än behovsprövade, kvinnornas relativt starka ställning, ett institutionaliserat samarbete mellan re-gering, fack och arbetsgivare och ett relativt starkt inflytande från den social-demokratiska arbetarrörelsen.82
Tydligt är dock att en historisk dimension måste in. Vissa författare drar helt enkelt en gräns i tiden och sätter likhetstecken mellan välfärdsstaten och det svenska samhället efter andra världskrigets slut, den tid då de generella välfärds-systemen började realiseras i större skala.83 Ser man mer till de idéer som låg bakom byggandet av den svenska välfärdsstaten är det i stället vanligt att fram-hålla tiden kring socialdemokratins maktövertagande i början av 1930-talet som en brytpunkt. Till exempel brukar Per Albin Hanssons så kallade folkhemstal 1928 hållas fram här.84 Andra forskare vill hellre betona välfärdsprojektets par-tiöverskridande aspekter och dess rötter bakåt i tiden, inte minst till sekelskiftets socialliberalism, vars socialpolitiska credo gick ut på att genom olika åtgärder få människor att själva styra in sina liv på ”rätt” väg.85
Vilken terminologi man än väljer är det dock tydligt att det som kommit att kallas välfärdspolitik har utvecklats i olika stadier. Niels Finn Christiansen och Pirjo Markkola delar in välfärdssystemens utveckling i de nordiska länderna i en period före 1920, då fattigvård och filantropi dominerade, en andra period mel-lan 1920 och 1950 då de sociala rättigheterna utökades till alla medborgare och klasskillnaderna började jämnas ut, och den ”guldålder” mellan 1950- och 1980-tal, då de universalistiska principerna verkligen slog igenom och då termen
81 Niels Finn Christiansen och Pirjo Markkola, ”Introduction”, i The Nordic Model of Welfare: A
Historical Reappraisal, red. Niels Finn Christiansen, Klaus Petersen, Nils Edling och Per Haave (Copenhagen: Museum Tusculanum Press, 2006), s. 12–14, jfr Gøsta Esping-Andersen, The Three
Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge: Polity, 1990).
82 Christiansen och Markkola, ”Introduction”, s. 11–12. Jfr Tydén, Från politik till praktik, s. 76– 83; Per Thullberg och Kjell Östberg, ”Inledning”, i Den svenska modellen, red. Per Thullberg och Kjell Östberg (Lund: Studentlitteratur, 1994), s. 5–9.
83 Se ex. Stig Hadenius, Modern svensk politisk historia: Konflikt och samförstånd (Stockholm: Hjalmar-son & Högberg, 2003).
84 Folkhemsmetaforen hade dock använts även tidigare, oftast i konservativa sammanhang. Ung-högern började redan efter unionsupplösningen tala om ”folkhemmet” som en föreställd natio-nell gemenskap. Wisselgren, Samhällets kartläggare, s. 256.
färdsstat också blev mer allmänt spridd, samt en fjärde period, då nya, externa och interna, utmaningar lett till vissa modifieringar av välfärdssystemen.86 Med andra ord tog den andra och tredje periodens välfärdsstat ett större och tydliga-re ansvar för samhällsutvecklingen i sin helhet än den socialliberala staten hade gjort.
Mer generellt kan välfärdsstaten betraktas som ett alternativ till tidigare sätt att organisera den liberala makten, vilka nu uppfattades som otillräckliga för att lösa de sociala problem som kopplades ihop med fortskridande urbanisering och industrialisering. Samtidigt som välfärdsstaten syftade till att garantera såväl individens som näringslivets frihet, skapade den en rad teknologier vars mål var att ”återuppfinna” den solidaritet och gemenskap som antogs ha gått förlorad med modernitetens insteg. Såväl medborgarna som den ekonomiska sfären skulle med hjälp av dessa teknologier socialiseras in i ett kollektivistiskt säker-hetstänkande. Nikolas Rose håller fram socialförsäkringssystem och socialt arbete som två ytterligheter bland dessa nya teknologier – den ena inkluderande och solidarisk, den andra individualiserande och skuldbeläggande.87
Mycket av den forskning som gjorts om den svenska välfärdsstaten fokuse-rar på detta slags ytterligheter. Historikern Klas Åmark identifiefokuse-rar två genom-gående teman i nyare välfärdsstatshistorisk forskning i Norden: det ena utfors-kar trygghetssystemens historia, det andra de tvångsmekanismer som finns inbyggda i samma system.88 På ett liknande sätt urskiljer Urban Lundberg och Mattias Tydén två huvudlinjer i historiografin kring den svenska välfärdsstaten. Den ena, ”traditionella” riktningen skildrar välfärdsstatens tillväxt som en fram-gångssaga, där ”parlamentarisk demokrati och socialdemokratisk välfärdspolitik lyft medborgaren ur Fattigsveriges armod.” Företrädarna för det andra, ”kritis-ka” eller ”konstitutionella”, perspektiv som blev framträdande under 1980- och 90-talen, vill i stället framhäva att samma process verkat inskränkande på män-niskors fundamentala rättigheter.89 Båda dessa typer av historieskrivning lider dock enligt Lundberg och Tydén av att vara alltför reduktionistiska och norma-tiva. Själva förespråkar de en tredje, ”kontextualistisk” väg, där man försöker hålla sig så neutral som möjligt, sätta in förflutna händelser i deras historiska sammanhang och bejaka det faktum att historiska skeenden ofta är fulla av
86 Christiansen och Markkola, ”Introduction”, s. 15–28. Jfr ex. Roddy Nilsson, Kontroll, makt och
omsorg: Sociala problem och socialpolitik i Sverige 1780–1940 (Lund: Studentlitteratur, 2003), s. 12; Eric S. Einhorn och John Logue, Modern Welfare States: Scandinavian Politics and Policy in the Global Age (Westport & London: Praeger, 2003), s. 193–198; Björkman, Vård för samhällets bästa, s. 20. 87 Rose, ”Government, Authority and Expertise”, s. 293
88 Klas Åmark, ”Trygghet och tvång – två teman i aktuell nordisk välfärdsstatshistorisk forsk-ning”, Arkiv: för studier i arbetarrörelsens historia (2004), nr 91, s. 1–18.
89 Urban Lundberg och Mattias Tydén, ”Stat och individ i svensk välfärdspolitisk historieskriv-ning”, i Staten som vän eller fiende? Individ och samhälle i svenskt 1900-tal, red. Marika Hedin (Stock-holm: Institutet för framtidsstudier, 2007), s. 17–39. Axel Höjers bror Karl Johan Höjer räknas genom sin lärobok Svensk socialpolitisk historia in i den demokratiska–traditionella skolan, liksom Åke Elmér, Walter Korpi och Gøsta Esping-Andersen. Bland kritikerna–konstitutionalisterna nämns debattörer och forskare som Vilhelm Moberg, Gustaf Petrén, Maciej Zaremba, Anders Isaksson, Assar Lindbeck och Lars Trägårdh.
motsägelser. Kännetecknande för kontextualisterna är också att de undviker ”stora berättelser” och gör jämförelser i tid och rum.90
Jag identifierar mig på flera sätt med denna tredje position, även om jag stäl-ler mig tvivlande till möjligheten att som historiker förhålla sig helt neutral till sitt material. Inte heller en syn på välfärdsstaten som motsägelsefull är neutral, även om den kan knytas mer eller mindre explicit till olika sätt att se på samhäl-let och dess styrning. Min bedömning är dock att den passar väl ihop med en syn på makt som potentiellt både frigörande och begränsande, både produktiv och restriktiv, som jag ansluter mig till.91 Jag vill också poängtera att jag räknar med välfärdsstatens framväxt som en process, där den institutionaliserade väl-färdsstaten föregicks av välfärdspolitiska aktiviteter. Ett syfte med att följa paret Höjer ända från första världskrigets slut och framåt är också att undersöka om idéer som gjordes till allmängods under socialdemokratins långa period vid makten hade sitt ursprung längre bakåt i tiden.
Att det ansvar staten tilldelas har varierat mycket mellan olika länder står klart. I Sverige innebar välfärdsstatens etablering en stark tillväxt av den offent-liga sektorn. Liksom i andra välfärdsstater knöts också ett antal experter, som genom sin kunskap kunde legitimera nya sätt att organisera det sociala, närmare maktens centrum. Men statsapparatens tillväxt behöver inte betyda att makten i alla avseenden centraliserades. Jag antar att även den svenska välfärdsstaten också kan betraktas som en sambandscentral för vidsträckta nätverk av under-statliga och utomunder-statliga instanser, som samverkade med de människor som tillsammans utgjorde befolkningen. 92
De roller experterna spelat kan också antas ha varierat mellan olika välfärds-stater. Det svenska kommittéväsendet har traditionellt lyfts fram som en struk-tur som sammanfört politiker och forskare och bidragit till konsensus och sam-förståndsanda.93 Forskare har också pekat på att svenska experters ovanligt goda tillgång till den politiska apparaten stärktes genom den socialdemokratiska regimens tilltro till expertis i sina rationaliseringssträvanden.94 Men vad innebar
90 Lundberg och Tydén, ”Stat och individ”, s. 17–39. Författarna ser Jenny Björkmans avhandling om tvångsvård (Björkman, Vård för samhällets bästa) och Yvonne Hirdmans studie av socialdemo-kratins utopiska aspekter (Hirdman, Att lägga livet tillrätta) som lyckade försök att spegla välfärds-statens paradoxer, även om Hirdmans bok ofta åberopats för att ensidigt kritisera välfärdsvälfärds-statens repressiva sidor.
91 Jfr Signild Vallgårda, som i sin tur hänvisar till Michel Foucault och Nikolas Rose. Vallgårda,
Folkesundhed som politik, s. 13–18.
92 Jfr Rose, ”Government, Authority and Expertise”, s. 285, 292–94.
93 Jan Johansson, Det statliga kommittéväsendet: Kunskap, kontroll, konsensus (Stockholm: Stockholms universitet, 1992), s. 9–13; Thullberg och Östberg, ”Inledning”, s. 5. En äldrehistorisk tradition har gärna spårat den svenska ”samarbetstraditionen” hundratals år bakåt i tiden, gärna ända till medeltiden. Åsa Linderborg, Socialdemokraterna skriver historia: Historieskrivning som ideologisk
makt-resurs 1892–2000 (Stockholm: Atlas, 2001), s. 383–384.
94 Dorothy Porter, ”Eugenics and the Sterilization Debate in Sweden and Britain before World War II”, Scandinavian Journal of History, vol. 24 (1999), s. 145–162; Ron Eyerman, Between Culture
and Politics: Intellectuals in Modern Society (Oxford: Polity Press, 1994), s. 150–160; Christiansen och Markkola, ”Introduction”, s. 20.
det egentligen att experterna hade tillgång till staten (och att staten hade tillgång till dem)? Vilka personer utsågs till experter och vilka roller hade de möjlighet att spela? Och präglades beslutsprocesserna verkligen av den konsensus som målades upp som ideal? Den ofta åberopade svenska ”samförståndsandan” kan ifrågasättas som en historisk konstruktion.95 Och även om Sverige präglades mindre av klassmotsättningar än exempelvis Storbritannien betyder det inte att expertisen var frikopplad från särintressen. Expertisen kan knappast förutsättas ha varit så neutral som den utgav sig själv för att vara.
Debatten kring Yvonne Hirdmans uppmärksammade bok Att lägga livet
till-rätta i början av 1990-talet kan illustrera nödvändigheten av att nyansera diskus-sionen kring experternas roll, och undersöka olika aspekter av expertis i upp-byggnaden av den svenska, socialdemokratiskt dominerade välfärdsstaten. I boken, som publicerades 1989 som en del av den statliga Maktutredningen, lyfte Hirdman fram ”sociala ingenjörer” som Alva och Gunnar Myrdal som drivande i det socialdemokratiska reformtänkandet under 1930- och 40-talet. Genom att anvisa människor hur de skulle organisera ”det lilla livet” – hem, familj, sexualitet – efter rationella principer mutade dessa samhällsvetenskapliga experter in nya maktarenor samtidigt som de etablerade en rad utopiska ideal. Att staten, via den samhällsvetenskapliga expertisen, gjorde anspråk på makt över människors privatliv skapade enligt Hirdman en rad problem ur demokra-tisk synvinkel.96 Hirdman bemöttes av bland andra Ann-Sofie Ohlander och statsvetaren Bo Rothstein. Ohlander ifrågasatte Hirdmans val av makarna Myr-dal som idealtypiska folkhemsideologer och menade att de mer kontrollbetona-de kontrollbetona-delarna av paret Myrdals befolkningspolitiska tänkankontrollbetona-de snarare hörkontrollbetona-de hem-ma i en tidigare epok. Det verkligt nya som började hända från och med 1930-talet var enligt Ohlander snarare att en form av socialpolitik som satte mödrars och barns välfärd före de befolkningspolitiska argumenten, och som tidigare främst framförts av liberala och socialdemokratiska kvinnor, började slå igenom i politiken.97 Bo Rothstein hävdade att den tidiga socialdemokratiska välfärdspo-litiken i praktiken knappt alls präglades av makarna Myrdal och den paternalis-tiska naturalinje de förespråkade. Avgörande enligt Rothstein var i stället soci-alminister Gustav Möllers linje, som gick ut på att ersätta den stigmatiserande fattigvården med ett generellt rättighetssystem.98
Kritiken är värd att beakta. Men Bo Rothsteins ensidiga framhävande av Gustav Möller som ”den man som bestämde var det socialpolitiska skåpet
95 Linderborg, Socialdemokraterna skriver historia, s. 383–385.
96 Hirdman, Att lägga livet tillrätta, cit. s. 10. Hirdmans teser kom sedan att populariseras och drivas till sin spets av välfärdskritiska nyliberaler, vilket hon själv beklagat. Ami Lönnroth, ”‘Kris är ett bra begrepp för att döda all debatt’”, Svenska Dagbladet, 8 jan 2001.
97 Ann-Sofie Ohlander, ”Positiva utopier förverkligade”, Upsala Nya Tidning, 15 nov 1990. Jfr Ohlanders tidigare nämnda avhandling, Kälvemark, More children of better quality?.
98 Bo Rothstein, ”Myrdals inflytande var ringa”, Upsala Nya Tidning, 29 nov 1990; se också Bo Rothstein, Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik (Stockholm: SNS förlag, 1994), s. 206–216. Jfr Bo Rothstein, ”Att administrera välfärdsstaten: Några lärdomar från Gus-tav Möller”, Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia, vol. 36–37 (1987), s. 68–81.
le stå under 1930- och 40-talet” kan, menar jag, redan utifrån befintlig litteratur bedömas som problematiskt.99 Även om just makarna Myrdals betydelse möjli-gen överdrivits, var det knappast så att Möller regerade utan hjälp av experter. I sin mer nyanserade artikel framhåller Ohlander att även de myndigheter som låg under Möllers socialdepartement – Medicinalstyrelsen och Socialstyrelsen – spelade viktiga ideologiska roller. Andra forskare har, som jag redan nämnt, pekat mer specifikt på Axel Höjer som en nyckelperson inom svensk social-, hälso- och befolkningspolitik, med stort inflytande på bland annat sterilise-ringspolitikens utfall.100 Vilka roller Signe Höjer spelade i dessa processer är mindre utrett.