Erfarenheter från genomförda auktioner

Även om auktioner inte används i någon större omfattning i praktiken så finns det exempel både på mindre experiment och mer omfattande program. Sammanfattningsvis kan man konstatera att det är svårt att dra några enty­ diga slutsatser grundade på dessa erfarenheter. Det beror dels på att erfaren­ heterna varierar och på att det inte alltid finns något uppenbart och genomfört handlingsalternativ att jämföra med.

Exempelvis kan auktioner vara utformade för att upphandla mer kom­ plexa eller sammansatta miljövaror. Exempel på detta är att auktionen inte ”bara” gäller en viss typ av mark utan att aktörerna får specificera kvaliteten på marken i ett antal dimensioner. Dessa dimensioner vägs sedan samman av myndigheterna till någon form av miljöindex. Buden rangordnas sedan utifrån ersättningskrav per miljöpoäng. I USA finns ett system med denna utformning. CPR (Conservation Reserve Program) utformades till att börja som en auktion där ersättning betalades per hektar som togs ur produktion (se t.ex. Latacz­ Lohmann & Schilizzi, 2005). En erfarenhet som gjordes var att, precis som teorin i denna rapport förutsäger, buden över tiden konvergerade mot nivå på tidigare högsta accepterade bud. En auktion med betalning för en mer komplex tjänst har därför fördelar. För det första så styr den mer träffsäkert mot de egentliga målsättningarna med politiken (biologisk mångfald, kväve reduktion, etc. istället för t.ex. hektar våtmark med godtycklig placering och effekt). För det andra så blir det svårare för budgivarna att ”genomskåda” hur högt bud som skulle accepteras. Betalningen har gjorts för ett antal kvaliteter som har vägts samman till ett index. I och med att budgivarna har fått betalt för olika tjänster så kan inte ersättningsnivåerna jämföras direkt. Det blir därmed svårare att, vid en upprepad auktion, anpassa sitt bud till tidigare högsta accepterade bud. För att göra systemet ytterligare ”svårgenomskådligt” skulle

myndigheterna kunna förändra viktningen i miljöindexet samt hålla denna hemlig mellan auktionsomgångarna (se t.ex. Latacz­Lohmann & Schilizzi, 2005). Det skulle skapa incitament för lägre bud och därmed leda till lägre budgetutgifter. Däremot skulle det leda till sämre incitament när det gäller anpassning till de dimensioner/aspekter som samhället uppfattar som mest värdefulla. Slutligen skall det understrykas att betalning för ”miljö poäng”/ miljö index naturligtvis också kan göras med förutbestämda och enhetliga ersättningar. Huruvida ett styrmedel bör riktas mot åtgärder, mot enstaka effekter eller mot ”miljöindex” är en fråga som ligger utanför syftet med denna rapport. Oavsett om man väljer att styra med auktioner eller med för­ utbestämda och enhetliga ersättningar så är konstruktionen av sådana index en svår och omfattande uppgift. Men, det måste konstateras att betalning för ”komplexa index” gör auktionen mer svårgenomskådlig och utfallet mer svårförutsägbart. En möjlig fördel med det är att när möjligheten att förutsäga nivån på högsta accepterade bud så blir buden lägre och budgeteffektiviteten ökar. Om fördelarna med denna ”brist på transparens” överstiger nackdelarna (i form av t.ex. lägre acceptans för hela systemet) måste förstås noga övervägas. Erfarenheter från en nyligen genomförd studie i Finland visar exempelvis på en generellt låg vilja att delta i en auktion och att attityderna till själva auktio­ nen påverkar viljan att delta (Grammatikopoulou et al., 2012). Låg transparens skulle alltså kunna leda till lägre bud, men det leder samtidigt sannolikt till ett lägre deltagande i auktionen. Det i sin tur kan medföra försämrad samhälls­ ekonomisk kostnadseffektivitet i och med att vissa aktörer med åtgärder med låga kostnader kanske inte ens deltar i auktionen.

I den just refererade studien i Finland genomfördes en pilotstudie där lant­ brukare i en region via bud fick kräva ersättning för att vidta vattenskydds­ åtgärder (Grammatikopoulou et al., 2012). En central slutsats i den studien var att viljan att delta i auktioner generellt var låg, men att fler kunde tänka sig att delta i en framtida auktion. Sannolikheten för att en lantbrukare skall vilja delta i en framtida auktion visades vara högre om denne tidigare har del­ tagit, om gården är större och om denne har positiva attityder till ”miljö” och till själva auktionsformen. En central slutsats i studien är att det i viss mån finns en konflikt mellan önskan om ”många auktionsdeltagare” och om låga bud. Över tiden, med goda erfarenheter av auktioner, skulle antalet deltagare kunna öka. Men, det innebär samtidigt att allt fler deltagare lär sig att avge strategiska bud. Detta stödjer alltså den generella slutsatsen i denna rapport att man kan förvänta sig att upprepning av en auktion leder till allt färre bud som är väsentligt lägre än en enhetlig ersättning. Till denna slutsats skall också läggas den viktiga erfarenheten om att tveksamheten till att ens delta i auktio­ ner kan vara utbredd.

Även om det alltså är svårt att i praktiska fall visa på en förbättrad budget­ effektivitet så finns det exempel som tyder på att auktioner ändå i praktiken kan leda till relativt stora budgetbesparingar. Detta är ju också i linje med vad teorin förutsäger: om aktörerna inte anpassar sina bud till en förväntad högsta

accepterad budnivå utan istället mer till sin kostnadsnivå så förbättras budget­ effektiviteten relativt en enhetlig ersättning.

Fokus i denna rapport ligger på att kostnaderna varierar mellan jord­ brukare och att det sannolikt är så att myndigheterna har sämre kunskap om kostnaderna än vad aktörerna själva har. Det är denna asymmetri som gör auktionsformen till ett alternativ att överväga men det är också det som gör att budgivarna, om det inte finns motverkande incitament, har möjlighet att tjäna på att ge bud som överstiger kostnaderna. I rapporten har vi i huvudsak bortsett från det faktum att det ofta finns olika kvaliteter på den producerade miljövaran eller att en viss åtgärd ger olika effekt beroende på var den genom­ förs. Naturligtvis måste sådana variationer beaktas vid detaljutformningen av en auktion, precis på samma sätt som vid utformningen av ersättningar i all­ mänhet. Men, ytterliga en aspekt bör noteras. Om det är så att myndigheten har bättre kunskap om miljökvaliteten än vad jordbrukaren har så har myn­ digheten ett informationsövertag som kan utnyttjas för att ge incitament till lägre bud. Cason et al. (2003) drar, efter att ha genomfört ett experiment, slut­ satsen att budgeteffektiviteten kan förbättras genom att myndigheterna hem­ lighåller informationen om miljönyttan. Om denna information hålls hemlig så minskar möjligheten för den enskilde aktören att förutsäga vilken budnivå som kommer att accepteras. I experimentet jämfördes buden från en grupp som fick information om miljönyttan med buden från en grupp där myndig­ heten hemlighöll denna information. Det visade sig att buden från de aktörer som fick kunskap om miljönyttan i högre utsträckning översteg kostnaderna. Även denna erfarenhet bekräftar den generella slutsaten i denna rapport, att större säkerhet om vilket bud som kommer att accepteras leder till lägre bud­ geteffektivitet. En slutsats från experimentet är alltså att budgeteffektiviteten kan öka om myndigheterna hemlighåller informationen om miljönyttan. Detta förutsätter dock för det första att lantbrukarna har sämre kunskap om miljö­ värdet än vad myndigheten har. Vidare bör risken för misstro och minskat del­ tagande beaktas.