5 Auktioner med differentierad ersättning
5.4 Kontrakt så att en förutbestämd budget används
I avsnitt 5.3 ovan analyserades effekterna av en auktion med differentierad ersättning när myndigheterna accepterar så många bud så att en förutbestämd mängd åtgärder vidtas. Eftersom myndigheterna inte i förväg känner till vare sig nettokostnader eller ersättningskrav så går det inte att med säkerhet förut säga hur stora budgetutgifterna blir. Som det konstaterades så påverkas bud geteffektiviteten av i vilken mån buden överstiger nettokostnaderna. Men, om myndigheterna, istället för att acceptera bud så att en viss mängd åtgärder vidtas, har en viss begränsad budget som får användas, vad kan vi då förvänta oss för utfall?
I Figur 5 nedan illustreras en situation när lantbrukarnas bud endast något överstiger nettokostnaderna. Vi såg ovan att myndigheterna i princip skulle kunna använda mindre budgetmedel för att kontraktera en viss mängd åtgärder jämfört med en förutbestämd, enhetlig ersättning. Men, om det alltså finns en viss budget så skulle denna istället kunna användas för att betala ersättning så att fler åtgärder kan vidtas.
I Figur 5 nedan finns en viss budget avsatt för en viss slags åtgärd. Med den enhetliga ersättningen E kr per Q så skulle mängden Q1 kunna ersättas för budgeten A1+A2+B. Efter en auktion skulle en differentierad ersättning inne bära att samma budget skulle räcka till mängden Q2 eftersom figuren är ritad så att ersättningen A2+B+F+C+D är lika stor som ersättningen A1+A2+B.
Genom att undvika ”överkompensation” av lantbrukare med låga netto kostnader kan myndigheterna minska utbetalningarna till dessa och därmed spara utgifter (motsvarande A1 i figuren). Samtidigt ökar dock ”överkompen sationen” till lantbrukare med högre nettokostnader (med motsvarande F i figuren). Men, i detta fall blir det budgetmedel över som alltså kan användas för att betala ersättningar så att mängden åtgärder ökar till Q217.
Jämfört med en enhetlig förutbestämd ersättning kan vi, när vi nu antar att myndigheterna skall använda en viss budget samtidigt som buden antas överstiga kostnaderna relativt lite, konstatera följande:
• En auktion gör det enklare att avsätta en lagom stor budget för att nå
ett visst kvantifierat mål. Med en förutbestämd enhetlig ersättning och
en politik som bygger på att en viss förutbestämd budget skall användas till en åtgärd så är det dock inte uppenbart hur kriteriet ”måluppfyllelse” skall tolkas. Om användningen av avsatta budgetmedel snarast är ett medel för att uppnå en viss mängd åtgärder så kan måluppfyllelsen i prin cip utvärderas som ovan (avsnitt 5.3), med slutsatsen att måluppfyllelse underlättas.
17 Huruvida mängden Q
1 eller Q2 är att föredra beror, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, på nyttan av åtgärderna. Här utgår vi dock ifrån att myndigheterna har budgeteffektivitet som mål och därmed föredrar fler åtgärder framför färre åtgärder givet en viss budgetutgift. Det skall dock noteras att högre budgetef- fektivitet kan innebära försämrad samhällsekonomisk effektivitet.
Men om auktionen genomförs efter det att budgeten har fastställts blir situa tionen något annorlunda. Budgeten har då fastställts utifrån en gissning/ uppskattning om vilken total ersättning som krävs. En budget som har fast ställts utifrån hur mycket som skulle krävas för att, med en förutbestämd enhetlig ersättning, nå målsättningen skulle i detta fall räcka till fler åtgärder. Budgeten A1+A2+B i Figur 5 ovan skulle efter ett auktionsförfarande räcka till ersättningen A2+B+F+C+D och därmed mängden Q2 åtgärder. Samma budget skulle alltså, när buden endast något överstiger kostnaderna, räcka till en större mängd åtgärder.
Å andra sidan verkar det rimligt att anta att myndigheten när budgeten fastställs känner till att ett auktionsförfarande skall användas. Om så är fallet så finns det ingen större anledning att anta att en budget avsätts utifrån vad som skulle krävas med ett annat styrmedel. Mer troligt är att budgeten avsätts med tanke på att en auktion skall genomföras och utifrån en uppskattning av vilka utbetalningar som kommer att krävas för att uppnå den önskvärda mängden åtgärder. För att i det fallet med säkerhet nå denna mängd åtgärder krävs det att myndigheterna har kunskap om vilka bud som kommer att ges. Det i sin tur kräver i princip kunskap både om kostnader och om i vilken utsträckning buden överstiger dessa. I ett sådant fall finns det alltså knappast någon garanti för att en lagom stor budget avsätts.
• Med en auktion kan budgeteffektiviteten förbättras, om buden är låga.
För att utvärdera budgeteffektiviteten så jämför vi nu situationerna där auktioner med en viss budget används gentemot förutbestämda och enhetliga ersättningar. En lika stor budget skulle, som konstaterats ovan, räcka till mängden Q1 om en enhetlig och förutbestämd ersättning används men till mängden Q2 om en auktion med differentierad ersätt ning används. Budgeteffektiviteten kan alltså potentiellt förbättras om ett auktionsförfarande används.
Figur 5. Differentierad ersättning och en viss förutbestämd budget. Relativt låga bud leder till fler åtgärder än vid en förutbestämd och enhetlig ersättning.
MC Q1 MCåtg E Q, åtgärder A2 B Bud A1 F EMAX Q2 C D
• En auktion kan medföra att de flesta lantbrukare får lägre ersättning,
om buden är låga. Precis som i fallet där en viss målsättning skall upp
nås, och budgeten inte är låst, så innebär bud som endast något överstiger kostnaderna att de flesta lantbrukare får lägre ersättning än vad de skulle fått med en förutbestämd enhetlig ersättning.
• När det gäller den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten kan slut satserna bli något annorlunda i fallet med en förutbestämd budget. En enhetlig ersättning kan alltid förväntas leda till samhällsekonomisk kostnads effektivitet. Men, detta kräver att alla som skulle acceptera ersätt ningen verkligen får ersättning. Med en begränsad budget finns inte denna garanti. Om inte alla som har marginalkostnader som är lägre än eller lika med ersättningsnivån verkligen får ersättning så finns det ingen garanti för att det är de med lägst marginalkostnader som får kontrakt. Om ersättningarna betalas exempelvis utifrån ansökningstidpunkt så
kan det inte uteslutas att åtgärder med högre kostnader får ersättning på
bekostnad av åtgärder med lägre kostnader. Om de senare t.ex. inkom mer sent så kan de bli utan kontrakt och ersättning trots att de har lägre kostnader än åtgärder som får ersättning.
Med ett auktionsförfarande finns det därför en potential att förbättra den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten. I auktionsförfarandet ingår att inkomna bud skall sorteras och myndigheterna kommer därför att välja de åtgärder som har de lägsta buden. Om rangordningen utifrån bud är densamma som rangordningen utifrån kostnader så kommer ett auktions förfarande att leda till samhällsekonomisk kostnadseffektivitet med större säkerhet än vad en förutbestämd enhetlig ersättning skulle göra. Men, detta motverkas potentiellt av olika stort ”påslag” i olika bud. I Figur 6 nedan illustreras en situation när lantbrukarnas bud relativt kraftigt överstiger nettokostnaderna. Med en begränsad budget så kan detta innebära att det finns utrymme att teckna färre kontrakt än vad som hade varit fallet vid en förutbestämd enhetlig ersättning. Det betyder alltså att budgeteffektivi teten kan försämras; en viss budget räcker till en mindre mängd miljöåtgärder med en auktion än vid en förutbestämd enhetlig ersättning.
I Figur 6 nedan finns en viss budget avsatt, exempelvis för en viss åtgärd inom landsbygdsprogrammet. Med den enhetliga ersättningen E (kr/Q) skulle mängden Q1 kunna ersättas för budgeten A1+A2+B kronor. Efter en auktion skulle en differentierad ersättning innebära att samma budget skulle räcka till mängden Q2 eftersom figuren är ritad så att ersättningen A2+B+F+C+D är lika stor som ersättningen A1+A2+B.
Trots att buden generellt är betydligt högre än nettokostnaderna så är några bud, och därmed ersättningar, lägre än vid en förutbestämd enhetlig ersätt ning. Några lantbrukare får alltså, i auktionsfallet, en lägre ersättning än vad de då skulle ha fått och myndigheterna sparar därmed utgifter (motsvarande A1 i figuren) på dessa. Men de flesta bud är så höga att ersättningen och utbe talningen blir högre till än fler lantbrukare (sammanlagt motsvarande yta C i figuren). Eftersom budgeten i auktionsfallet bara räcker till Q2 åtgärder så minskar då antalet utbetalningar och därmed de utbetalda beloppen (motsva rande yta A3+B2 i figuren).
Förutsättningen här var alltså att en viss bestämd budget används. Det betyder att myndighetens utgifter, och därmed lantbrukarkollektivets intäkter, är lika stora oavsett om en förutbestämd enhetlig ersättning eller en auktion tillämpas. Budgeteffektiviteten försämras, vilket kommer till uttryck i att färre åtgärder (Q2 istället för Q1) genomförs. Som kollektiv så tjänar lantbrukarna på auktionen; de får lika stor total ersättning men de slipper kostnaderna för att genomföra åtgärderna Q1–Q2. Inom lantbrukarkollektivet kan dock tre grupper urskiljas.
1) Gruppen med riktigt låga kostnader (längst till vänster i figuren) förlorar (motsvarande yta A1) på auktionen. De har lämnat bud som kraftigt överstiger sina kostnader men buden är lägre än den förutbestämda enhet liga ersättningen skulle ha varit. Även om de tjänar på auktionen (ersättningen är högre än nettokostnaderna) så skulle de tjänat ännu mer vid en förutbestämd enhetlig ersättning på nivån E. Om alla lantbrukare ger bud som är högre än den förutbestämda enhetliga ersättningen skulle vara så finns det inga i denna grupp.
MC Q1 MCåtg E Q, åtgärder A2 B1 Bud A1 EMAX Q Q2 C B2 A3
Figur 6. Differentierad ersättning kan, om buden är betydligt högre än kostnaderna, leda till sämre budgeteffektivitet än en förutbestämd och enhetlig ersättning. E anger nivån, i kronor per Q, för den förutbestämda och enhetliga ersättningen.
2) Gruppen med mellanhöga kostnader (i mitten av figuren) vinner (mot svarande yta C) på auktionen. Denna grupp har gett bud som överstiger den förutbestämda enhetliga ersättningen men som är tillräckligt låga för att de skall accepteras. Denna grupp skulle ha tjänat pengar även vid en ersättning på nivå E, men med en auktion så tjänar de alltså ännu mer. 3) Gruppen men höga kostnader (mellan Q2 och Q1 i figuren) förlorar (mot
svarande yta A3) på auktionen. Denna grupp har gett så höga bud att de inte får några kontrakt. Vid en enhetlig ersättning hade de tjänat (motsva rande yta A3), men med en auktion går de alltså miste om den vinsten. Utöver dessa tre grupper så finns de lantbrukare med allra högst kostnader (till höger om Q1 i figuren) som inte genomför några åtgärder vid något av styrmedlen. För dessa kan det förefalla som att det inte spelar någon roll vilket av styrmedlen som används. Men, som utreds mer i avsnitt 5.6 nedan, åtminstone vissa av dessa skulle kunna påverkas. Vid en auktion finns det nämligen en viss chans att få tillräcklig kompensation även för en åtgärd med en kostnad som överstiger E (den förutbestämda enhetliga ersättningen). Detta framgår såväl i Figur 5 som i Figur 6 ovan där EMAX illustrerar den högsta utbetalade ersättningsnivån i respektive fall. I båda fallen finns det lantbrukare som har blivit utan kontrakt, eftersom de har bud som är högre än EMAX, men som har nettokostnader som är lägre än EMAX. Dessa skulle alltså kunna ha avgett ett lägre bud och därmed fått ett kontrakt samt en ersättning som är högre än nettokostnaden. Därmed skulle de kunna tjäna på ett auktionsförfarande relativt en förutbestämd enhetlig ersättning. Men, det kan också vara så att de förbereder och skickar in anbud utan att få något kontrakt. De kan då dra på sig högre transaktionskostnader, utan att kompen seras för dessa, och därmed förlora på ett auktionssystem.