Myndigheterna har dålig kunskap om kostnader generellt Myndigheterna

vet alltså inte hur stor anslutning en viss enhetlig ersättningsnivå skulle ge och därmed inte heller vilka kostnader enskilda aktörer har.

Detta är de förutsättningar som sannolikt, kanske endast implicit, ligger bakom idén att överväga auktioner. Det är också detta antagande som ligger bakom det mesta av analyserna i denna rapport. De två ovan­ stående fallen tydliggör på vilka sätt detta antagande är betydelsefullt för slutsatserna kring auktioner.

När myndigheterna saknar kunskap, eller har dålig kunskap, om kostnaderna så kan båda de studerade typerna av auktioner leda till en förbättrad måluppfyllelse. I fallet med differentierad ersättning så beror detta alltså inte på att myndigheterna får kunskap om de faktiska netto­ kostnaderna. Men de får åtminstone kunskap om vilka ersättningsnivåer som är tillräckliga för att åstadkomma måluppfyllelse.

När det gäller samhällsekonomisk kostnadseffektivitet så finns det, under normala förhållanden, inte någon förbättring att göra relativt en förutbestämd enhetlig ersättning. I bästa fall så kan alltså en auktion innebära att kostnadseffektiviteten inte försämras. Vid en auktion med enhetlig ersättning så har aktörerna goda skäl att ge bud i enlighet med sina verkliga nettokostnader och rangordningen av åtgärder kommer därmed att spegla nettokostnaderna. Myndigheterna kommer därmed

att välja att ge kontrakt till en kostnadseffektiv kombination av åtgärder även om deras mål enbart skulle vara budgeteffektivitet. När det däremot gäller en auktion med prisdifferentiering så finns det alltid, större eller mindre, incitament att avge bud som är högre än kostnaderna. Därmed finns det en risk för olika grad av ”överdrift” hos olika aktörer vilket kan leda till att den rangordning som görs utifrån buden inte speglar en rang­ ordning utifrån kostnader.

Myndigheternas brist på kunskap om kostnader, som vi här antar råder, innebär sannolikt att också aktörerna har dålig kunskap om var­ andras kostnader. Detta behöver naturligtvis inte vara fallet, men det är ett rimligt antagande39_{. Just den situationen, att aktörerna är osäkra på}

varandras kostnader, medför att de sannolikt är relativt försiktiga i bud­ givningen. Myndigheten kan därmed förvänta sig att buden visserligen är högre än kostnaderna, men ändå inte väsentligt högre (denna situation illustreras i Figur 3, sidan 36). Därmed finns det goda förutsättningar att auktionen leder till förbättrad budgeteffektivitet.

Enkelt kan man sammanfatta det som att omständigheten med dåligt spridd kunskap om kostnader både leder till att myndigheten har ett behov av auktioner och till att aktörerna har ett incitament att avge låga bud. I den situation där behovet av auktioner är som störst finns också, åtminstone vissa av, förutsättningarna för att de skall fungera som bäst. Men, det finns andra faktorer som kan medföra att budgivarna inte beter sig enligt förhoppningarna och avger låga bud.

Okunskap om andras kostnader är inte tillräckligt för att garantera låga bud. Det kan finnas andra faktorer, än andras kostnader, som signa­ lerar en sannolik högsta ersättningsnivå. Dålig konkurrens i budgivningen är en sådan faktor. Om aktörerna vet att målsättningen är hög i förhål­ lande till alla potentiella budgivare kan de förvänta sig att myndigheterna accepterar höga bud och betalar höga ersättningar. I situationer där det tidigare har funnits enhetliga ersättningar kan nivån på dessa skicka en signal om vilken ersättningsnivå som kommer att accepteras.

Sammanfattningsvis är det alltså främst i situationen där myndigheterna sak­ nar kunskap om kostnader, såväl generellt som specifikt, som auktioner skulle kunna ha fördelar gentemot förutbestämda enhetliga ersättningar. En auktion kan leda till bättre måluppfyllelse men det finns samtidigt viss risk för försäm­ rad kostnadseffektivitet. När det gäller budgeteffektivitet innebär sannolikt situationen med okunskap också till att aktörerna ger relativt låga bud, något som är önskvärt för att förbättra budgeteffektiviteten. Men, det kan finnas andra faktorer som gör att auktioner inte bör rekommenderas ens i situatio­ nen med osäkra kostnader.

39 _{Det är naturligtvis fullt möjligt att aktörerna har kunskap om varandras kostnader, eller om varandras} bud, som inte är tillgänglig för myndigheterna. Det kanske tydligaste exemplet på detta är om budgivarna samråder med varandra inför budgivningen.

I situationer där myndigheten har, eller kan skaffa, tillräcklig kunskap om kostnader på annat sätt kan man alltså inte generellt rekommendera auktioner. Men, utifrån andra kriterier än de tre som huvudsakligen studerats här så kan det ändå finnas situationer när auktioner bör övervägas.

7.3.1 Hur mycket varierar kostnaderna

När det är skillnad på hur stora kostnader aktörerna har (för en viss åtgärd eller miljöeffekt) utan att myndigheterna har kännedom om hur, finns det argu­ ment för auktioner relativt enhetliga ersättningar (Rolfe and Windle, 2011, p 495). Detta gäller om det finns anledning att minimera statens/myndighetens utgifter, alternativt om budgeten är så begränsad att den kvantitativa målsätt­ ningen inte kan uppnås annars.

7.3.2 Hur god kunskap om kostnaderna kan myndigheterna få på annat sätt?

Det har visats att målet att minska budgetutgifterna inte alltid kan uppfyllas på ett bättre sätt med hjälp av auktioner. Om budgeteffektivitet uppfattas som en viktig målsättning bör man därför fråga sig om det finns andra sätt att upp­ fylla det målet.

Den viktigaste egenskapen hos ett auktionsförfarande, relativt andra sätt att styra, förefaller vara den information om aktörernas kostnader som myndigheterna kan få. Om det finns andra sätt att skaffa den kunskapen så försvagas argumenten för ett auktionsförfarande.

Andra sätt att få kunskap om kostnader kan exempelvis vara:

– Kostnadskalkylering. Utifrån kalkyler kan ”förväntade genomsnittskost­ nader” beräknas. Det är svårt/dyrt att fånga lokala variationer och det finns alltid en risk för att kostnader varierar på ett oförutsett sätt.

– Ersättning utifrån redovisade kostnader. Ersättning skulle kunna utbetalas i efterhand mot uppvisade kvitton och/eller på annat sätt redovisade kost­ nader. För att undvika för dyra åtgärder skulle ett ersättningstak behöva klargöras. Ett problem med denna utformning är att det saknas incitament för kostnadsminimering.

– Upprepade kontraktsperioder, där ersättningsnivån revideras med hänsyn till tidigare perioders utfall.

Auktioner ger dock inte någon garanti för att myndigheterna erhåller full­ ständig och korrekt information om kostnaderna för åtgärder/miljötjänster (Latacz­Lohmann and Van der Hamsvoort, 1998). För den enskilde lantbru­ karen så finns det, beroende på hur ersättningen utformas, incitament att ge ett bud som överstiger kostnaderna. Om auktionsförfarandet skall spara utgifter eller ge mer åtgärder för samma utgift så måste ersättningarna dif­ ferentieras. En sådan differentiering skapar alltså ett incitament att överdriva kostnaderna vilket i sin tur gör att vinsterna i ”utgiftseffektivitet” blir mindre än man annars skulle kunna förvänta sig.