KOSTNADS EFFEK
7.2 Hur stor anslutningsgrad krävs?
Lägre krav på anslutning skapar konkurrens – auktioner blir mer intressanta för myndigheterna om inte alla potentiella aktörer behövs
Den generella slutsatsen att en auktion som följs av en enhetlig ersättning inte ger något incitament att ge bud som överstiger kostnaderna är inte giltig i alla fall. Om all budgivare kan förvänta sig att få ett kontrakt så finns det, tvärtom, skäl för varje enskild budgivare att ge bud som överstiger dennes kostnader.
34 Här måste vi tänka oss att aktörerna är säkra på fördelningen av kostnader men att de saknar kunskap om att myndigheten har en begränsad budget.
En av målsättningarna med auktioner är att inte betala ut högre ersättningar än vad som behövs för att uppnå målsättningen, alltså att öka budgeteffekti viteten. För att detta mål skall uppnås så måste ersättningarna differentieras, vilket i sin tur kräver att myndigheterna har kunskap om enskilda aktörers kostnader. Det har tidigare konstaterats att en auktion som följs av differentie rade ersättningar ger vissa incitament för aktörerna att ge bud som överstiger kostnaderna, men att en auktion som följs av en enhetlig ersättning oftast inte medför detta incitament. Men, det noterades också, i avsnitt 6.3, att det kan finnas skäl för den enskilde att avge bud som är högre än den egna kostnaden
även om auktionen följs av en enhetlig ersättning. Så är fallet i en situation när
det, för att målet skall uppnås, krävs att alla potentiella aktörer får kontrakt. Om en målsättning innebär att alla som kan producera tjänsten måste ges kontrakt så finns det ingen risk för den enskilde att bli utan kontrakt. Det är ju, som tidigare diskuterats, just risken att bli utan kontrakt som utgör en stark anledning att hålla nere nivån på sitt bud. Om man är säker på att få ett kontrakt, oavsett budets nivå, finns det alltså inte längre detta skäl att hålla ner budet. I ett sådant fall så har den enskild möjlighet att påverka ersättningsnivån inte bara när ersättning betalas utifrån den enskildes bud utan också när alla får en enhetlig ersättning. I det senare fallet innebär ett högre högsta bud att alla, inklusive budgivaren, får en högre ersättning.
Ett exempel på en sådan situation är när det finns ett bevarandemål som är (åtminstone i det närmaste) 100 %. Just bevarande (till skillnad från när en tjänst/produkt skapas eller produceras) innebär ju i praktiken att det finns en begränsad mängd objekt för vilka kontrakt kan tecknas. Detta innebär en avgörande skillnad från situationer där det inte finns någon absolut gräns för hur många bud som skulle kunna avges i an auktion. Bevarande innebär att mängden bud är begränsade. Om målsättningen inte (väsentligt) skiljer sig från denna mängd så uppstår alltså inte den konkurrenssituation som är en förutsättning för att ge incitament till låga bud.
Ett annat exempel på en situation utan konkurrens är när enstaka unika åtgärder skall genomföras. Det kan också handla om bevarande men det gäller också skapande/anläggande av objekt/miljöer på specifika och unika platser. Om det, exempelvis, finns en strategisk plats där en våtmark skall placeras så är det ju bara markägaren på denna plats som kan delta i en auktion. Nu kan det ju invändas att det i regel finns alternativa placeringar för en våtmark. Men, även om det är så kan en rätt placerad våtmark vara så mycket effekti vare och kostnaden för alternativen så mycket högre att det i praktiken inte blir en konkurrenssituation. Visserligen innebär de alternativa placeringsmöj ligheterna att det finns en viss återhållande effekt på budet men i praktiken kan den med ”monopol på en strategisk plats” vinna en budgivning med bud som kraftigt överstiger kostnaderna.
När det gäller bevarande bör två ytterligare aspekter nämnas. Den ena handlar om att det trots allt kan finnas potentiella alternativ och den andra om att det över tiden kan bli färre reella alternativ.
1. När det gäller bevarande av specifika objekt (en historiskt intressant bygg nad etc.) så finns det inga alternativa åtgärder att välja på. Om bevarande målet däremot gäller exempelvis att en viss mängd objekt skall bevaras så kan man tänka sig att det i vissa fall skulle gå att skapa nya sådana objekt. Därmed skulle det inte finnas en begränsning i mängden potentiella bud givare och konkurrensen i budgivningen skulle kunna upprätthållas. Men, även om det i vissa fall skulle gå att skapa nya objekt som bidrar till upp fyllandet av ett bevarandemål så är det stor sannolikhet för att detta är ett dyrare (om alls fungerande?) sätt att uppfylla målet. Det principiella problemet skulle därmed kvarstå; även om det finns alternativa åtgärder så är de så dyra att bevarandemålet i praktiken måste uppfyllas genom att bevara existerande objekt. Ägarna av dessa har därmed möjligheten att erhålla kontrakt även om de avger relativt höga bud.
Det bör här noteras att det är viktigt att specificera vad som är det egentliga/bakomliggande målet med politiken. Om en målsättning är speci ficerad som att 100 % av ängsmarkerna skall bevaras så är konkurrensen sanno likt begränsad. I princip skulle det naturligtvis gå att skapa nya ängs marker (de som finns är ju skapade) men det skulle vara omöjligt eller väl digt dyrt att åstadkomma en kvalitet som kan jämföras med marker som hävdats kontinuerligt under en lång period. Om ett av de bakomliggande syftena är att bevara just den historiska kontinuiteten så finns det ingen möjlighet att ”nyanlägga historisk kontinuitet”. Om det bakomliggande syftet, å andra sidan, är att bevara förekomsten av vissa arter så kan det
Bild 6. Sannolikheten för att auktioner med differentierad ersättning skall leda till budgetbesparingar minskar när auktionen upprepas. Om åtgärden är mer av engångskaraktär, t ex anläggning av en våt- mark, föreligger inte denna risk. Anläggningskostnad och miljönytta varierar dessutom mycket mellan olika våtmarker. Auktionen kan därför bli mer budgeteffektiv. Foto: Knut Per Hasund.
åtminstone delvis uppnås med andra metoder än genom att bevara just ängsmarker. I ett sådant fall skulle det vara viktigt att utforma auktionen så att budgivningen gäller det som samhället efterfrågar. Detta är nödvän digt både för att uppnå samhällsekonomisk kostnadseffektivitet och för att skapa den konkurrens i budgivningen som kan bidra till förbättrad budgeteffektivitet.
Det är alltså viktigt att beakta att det kan finnas alternativa åtgärder även när det gäller bevarande. Men, det är också viktigt att inse att dessa kan ha så höga kostnader att de i praktiken inte utgör något alternativ. 2. I de flesta fall är det rimligt att utgå ifrån att bevarandemål i huvud
sak uppfylls just genom bevarande av existerande objekt. Konkurrens i budgivningen skulle dock kunna åstadkommas ändå, om målsättningen är tydligt lägre än 100 %. Antag exempelvis att målsättningen är att bevara 50 % av befintliga ängsmarker. En sådan auktion skulle skapa en konkurrenssituation som bidrar till att hålla nere buden och därmed utbetalningarna. En auktion skulle därmed kunna leda till förbättrad budgeteffektivitet jämfört med en förutbestämd enhetlig ersättning. Men om auktionen, vilket är rimligt att anta, gäller skötsel/bevarande av ängs markerna under en begränsad tidsperiod så innebär det att en ny auktion måste genomföras när tidsperioden har förflutit. De 50 % av ängsmar kerna som inte fick kontrakt i första omgången har vid nästa auktions omgång sannolikt lägre kvalitet. Det innebär att kostnaden för att försätta dem i tillräckligt bra skick är (betydligt) högre än kostnaden för de ängs marker som fick kontrakt efter första auktionsomgången. Detta innebär att man över tiden närmar sig en situation där målsättningen i praktiken utgör 100 % av det som finns kvar vid de senare auktionstillfällena. I detta avsnitt har det argumenterats för att den återhållande effekt på bud givningen som konkurrens medför uteblir, eller blir alltför svag, när den åtgärd som efterfrågas är bevarande. Det gäller framför allt när målsättningen är (närmare) 100 % men över tiden kan antalet potentiella objekt minska och målsättningen därmed närma sig 100 %. Argumentationen byggdes delvis upp ifrån utgångspunkten att budgivarna vet att alla bud kommer att accepteras. Därmed skulle det inte finnas något skäl att hålla nere buden. I praktiken är det dock inte troligt att den extrema situationen att alla bud accepteras skulle uppstå. Även om det finns en målsättning som är 100 % så finns det i regel också en budgetbegränsning som gör att denna målsättning i praktiken måste överges eller omprövas. Myndigheterna betalar inte hur mycket som helst, det är sällan målsättningen är så bindande. Därmed är aktörerna sällan helt säkra på att få kontrakt. Men, redan det faktum att man är ganska säker leder till att buden med stor säkerhet blir högre än vid stor konkurrens om kontrakten.
7.2.1 Enstaka, eller få, unika objekt/åtgärder skall köpas upp. Varför omvägen via en auktion?
I extremfallet när ett enstaka, unikt, objekt skall köpas upp så finns i princip ingen konkurrens. Om myndigheten anser att måluppfyllelse är så viktig att någon budgetbegränsning inte finns så skulle en auktion kunna leda till hur höga bud som helst. Naturligtvis är den extrema situationen att det inte finns
någon budgetbegränsning inte så sannolik. Men, den generella slutsatsen att
incitamenten till låga bud minskar vid dålig konkurrens är viktig att beakta. I många sådana fall är det sannolikt effektivare med direkta förhandlingar än med en auktion.
Men även där kan naturligtvis lantbrukaren överdriva kostnaderna. Men, även om säljaren/lantbrukaren har monopol och kan påverka priset så har även köparen/staten en stark ställning. Kanske minst lika stark. I vissa fall är staten ensam köpare. Det kan visserligen finnas alternativ användning av marken och därmed andra köpare, som staten konkurrerar med. Men staten har i makt att, åtminstone inom vissa gränser, besluta vilka handlingsalternativ som är tillgäng liga. I vissa situationer har staten möjlighet att bestämma exempelvis hur mark skall skötas, t.ex. genom bildande av naturreservat, och markägarens möjlighet att, via strategiska bud, driva upp ersättningen blir då mer begränsad. Det är inte heller orimligt att tänka sig att staten har enklare att beräkna lantbrukarens kostnader än vad lantbrukaren har att gissa statens betalningsvilja, och i en för handling är det därför inte givet vem som är i överläge.