Kontrakt så att ett kvantitativt mål uppfylls

Vi har konstaterat att en auktionsform med ersättning baserad på lantbrukar­ nas bud med stor sannolikhet leder till bud som är högre än nettokostnaderna. Vad blir följden av detta? Eftersom auktionsformen bygger på att de vars bud accepteras får en ersättning i enlighet med sitt bud så kommer myndigheterna att betala ”överkompensation” till alla lantbrukare11_.

Vad betyder denna ”överkompensation” för möjligheten att uppfylla mål­ sättningarna med politiken? Hur påverkas ”miljömålsuppfyllandet”, budget­ effektiviteten respektive den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten? För att analysera detta så skiljer vi till att börja med på två olika sätt att bestämma omfattningen av politiken. I det första fallet bedrivs politiken med avsikt att uppfylla ett kvantitativt mål. Alternativt kan politikens omfattning, åtminstone på kort sikt, begränsas av en budgetram. Detta fall beskrivs i avsnitt 5.4 nedan. Vidare så är det illustrativt att skilja på situationerna i) där buden endast något överstiger nettokostnaderna respektive ii) där buden kraftigt överstiger nettokostnaderna. Dessa två principiella fall illustreras i Figur 3 nedan respek­ tive Figur 4 nedan. I Figur 3 illustreras en situation där lantbrukarna avger bud som endast i liten utsträckning överstiger nettokostnaderna. För att myn­ digheterna skall uppnå målsättningen Q₁ med så låga budgetutgifter som möj­ ligt så väljer de att acceptera de lägsta buden, upp till nivån Q₁, och sedan betala ersättning till var och en enligt dennes bud. Notera att myndigheterna alltså inte känner till de verkliga nettokostnaderna. Både detta och utfästelsen i förväg om att betala enligt buden gör att myndigheterna alltså saknar val­ möjligheten att betala lägre ersättning än buden12_.

11 _{Alla blir ”överkompenserade” (relativt sina verkliga nettokostnader) om det är så att alla ger bud som} överstiger kostnaderna. Det är naturligtvis inte med nödvändighet så att alla verkligen ger bud som är högre än kostnaderna även om det finns incitament att göra det. Vidare så kan andra incitament, exem- pelvis kunskap om andras bud, motverka incitamentet att ange ”överbud”. I grunden finns det dock ett tydligt incitament att överdriva buden, och för att tydliggöra effekten antar vi till att börja med att alla överdriver sina bud.

12 _{Strategin att först lova en ersättning enligt bud och sedan betala en lägre ersättning kan, av flera skäl,} knappast rekommenderas. För det första så kan det naturligtvis vara både rättsligt och moraliskt tveksamt att bryta en utfästelse om en viss ersättningsregel. För det andra så vet inte myndigheterna hur mycket buden överstiger nettokostnaderna. Om den faktiska ersättningen blir lägre än buden finns risken att den också blir lägre än nettokostnaden och att lantbrukarna därmed inte accepterar att teckna ett kontrakt. Därmed kan inte uppfyllandet av målsättningen (mängden åtgärder etc.) garanteras. För det tredje så skulle det kunna skapa långsiktiga incitament att ge bud som i ännu högre utsträckning överstiger netto- kostnaderna.

Den lägsta totala ersättning som myndigheten kan betala och samtidigt uppnå målsättningen att Q₁ åtgärder genomförs motsvaras därmed av ytorna A2+B+F i Figur 3. Detta illustreras alltså en ersättning där alla lantbrukare vars bud är lika med eller lägre än E_MAX får ersättning i enlighet med sina bud. Det betyder också att alla som får kontrakt och ersättning gör en vinst, eftersom ersättningen överstiger nettokostnaden. Det innebär också att myndighetens budgetutgifter är högre än de skulle kunna vara om myndigheterna hade full­ ständig kunskap om var och ens nettokostnader. Med sådan kunskap skulle ersätt ning som precis täcker nettokostnaden för var och en betalas och åtgärds­ nivån Q₁ skulle kunna nås med en total utgiftsnivå motsvarande yta B. Men för en auktion med differentierad ersättning i enlighet med de individuella buden så kan vi alltså inte förvänta oss att myndigheterna får den kunskapen. Jämfört med en enhetlig förutbestämd ersättning kan vi konstatera följande:

• Med auktionen nås den önskade mängden åtgärder med större sannolikhet. Auktionen innebär att myndigheterna med relativt stor säkerhet vet att lantbrukarna kommer att acceptera de ersättningar de får; de bud som har inkommit har ju lämnats med just de förutsättningarna. Med en för­ utbestämd enhetlig ersättning så krävs det däremot fullständig kunskap om samtliga aktörers nettokostnader för att man med säkerhet skall nå målsättningen. Ersättningsnivån E i Figur 3 ovan skulle leda till mängden Q1 åtgärder, men den nivån är okänd för myndigheterna.

• Med en auktion kan budgeteffektiviteten förbättras om buden är låga i

förhållande till kostnaderna. För att jämföra budgeteffektiviteten så jäm­ för vi situationerna där målet Q1 uppnås. Det innebär en enhetlig ersätt­ ning på nivån E och en total budgetkostnad på A1+A2+B om en enhetlig ersättning används. För auktionen blir budgetutgiften lägre, nämligen A2+B+F. Eftersom F är mindre än A1 blir myndighetens budgetutgift lägre vid auktionen. Denna slutsats beror helt på antagandet att buden endast något överstiger nettokostnaderna.

MC Q1 MCåtg E Q, åtgärder A2 B Bud A1 F EMAX

Figur 3. Differentierad ersättning ger bud som överstiger nettokostnaderna. Trots detta kan det innebära lägre utgifter för myndigheterna jämfört med en enhetlig ersättning. Auktion medför här att utgiften ökar med F men minskar med A2.

• En auktion innebär att de flesta lantbrukare får lägre ersättning, om buden

är låga. En enhetlig ersättning innebär att de flesta lantbrukare får ersätt­

ning som överstiger nettokostnaderna. Högst vinst gör de lantbrukare som har låga nettokostnader. De lantbrukare vars nettokostnad är lika hög som ersättningen kan medverka men gör ingen vinst. Med en auktion gör alla vars bud accepteras och som lämnat bud som är högre än kostnaderna en vinst. Om alla, som vi här antar, ger bud som endast lite överstiger kost­ naderna så kommer alla lantbrukare som får ersättning att göra en vinst. Jämfört med den enhetliga ersättningen så kommer lantbrukare med låga kostnader att vinna mindre och lantbrukare med höga kostnader att vinna mer. Som vi skall se nedan i avsnitt 5.5 så är det viktigt att studera situa­ tionen när lantbrukarnas bud i olika hög utsträckning överstiger netto­ kostnaderna. Det kommer bland annat att påverka fördelningsprofilen, men också den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten.

• En auktion kan, men behöver inte, leda till bibehållen samhällsekonomisk

kostnadseffektivitet. Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet innebär att

de åtgärder som har lägst kostnader genomförs, så att en viss nivå uppnås till lägsta möjliga totalkostnad. En förutbestämd enhetlig ersättning leder till att en kostnadseffektiv kombination av åtgärder genomförs.

För att utfallet av en auktion också skall leda till en kostnadseffektiv kom­ bination av åtgärder så måste en sortering av budgivarna utifrån budnivå vara densamma som en sortering utifrån kostnader13_{. Som vi skall se nedan,}

i avsnitt 5.5, så finns det dock en risk för att den samhällsekonomiska kost­ nadseffektiviteten äventyras vid ett auktionsförfarande.

Om buden inte allt för mycket överstiger nettokostnaderna skulle myndig­ heterna alltså kunna uppnå förbättrad budgeteffektivitet med ett auktions­ förfarande med differentierad ersättning. Men, det finns alltså incitament för lantbrukarna att lämna bud som överstiger kostnaderna och det kan inte ute­ slutas att buden kraftigt överstiger kostnaderna. Det kan därför vara illustra­ tivt att analysera utfallet om så skulle vara fallet.

I Figur 4 nedan illustreras ett fall där buden kraftigt överstiger netto­ kostnaderna. Även här antar vi att alla ”överdriver lika mycket”, något som i själva verket knappast är troligt. Situationen där olika lantbrukare ”över­ driver” olika mycket diskuteras mer i avsnitten 5.5 och 5.6 nedan. Men först tittar vi alltså närmare på vad just faktorn att buden kraftigt överstiger netto­ kostnaderna betyder. Den avgörande skillnaden mot fallet ovan, med bud som endast lite överstiger kostnaderna, är att ersättningarna, och myndigheternas utgifter, blir högre givet att man skall uppnå ett visst mål.

13 _{Egentligen krävs inte fullständig överensstämmelse, det räcker med att samma åtgärder genomförs vid} kontrakt utifrån bud som skulle genomföras utifrån en kostnadsminimering.

Jämfört med en enhetlig förutbestämd ersättning kan vi, när vi nu antar att buden kraftigt överstiger kostnaderna, konstatera följande:

• Sannolikheten för att nå den önskade mängden åtgärder är större än vid en förutbestämd ersättningsnivå. Myndigheterna vet med relativt stor säkerhet att lantbrukarna kommer att acceptera de ersättningar de erbjuds. Inte heller kommer ”för mycket” åtgärder att genomföras efter­ som endast den önskade mängden åtgärder Q1, kontrakteras. Att målet nås förutsätter naturligtvis att myndigheterna verkligen betalar så mycket som krävts i buden, alltså motsvarande ytorna A2+B+F i Figur 414_{. Även}

i detta fall så skulle alltså en auktion göra att målsättningen kan nås med större säkerhet än vid en förutbestämd enhetlig ersättning.

• Med en auktion kan budgeteffektiviteten försämras om buden är höga. För att jämföra budgeteffektiviteten så jämför vi återigen situationerna där målet Q1 uppnås. Vid en enhetlig ersättning på nivån E är budget utgiften A1+A2+B. Vid en auktion, med budgetutgiften A2+B+F, är alltså myndig­ hetens utgifter i detta fall högre eftersom F är större än A1. För att illus­ trera problematiken är F här betydligt större än A1, vilket kan jämföras med den situationen som illustrerades ovan i Figur 3 (sidan 36). Eftersom myndigheten saknar komplett kunskap om de verkliga nettokostnaderna (MC_åtg i figurerna) så kan de i praktiken inte veta vilket fall som föreligger.

14 _{För att täcka lantbrukarnas kostnader hade det räckt med ersättningar som totalt motsvarade ytan B.} Men, de verkliga nettokostnaderna är okända för myndigheten och även om det är sannolikt att buden överstiger kostnaden så vet myndigheten inte med hur mycket. En ersättning som är lägre än ett angivet bud riskerar därför att vara för låg för att accepteras. Därutöver skulle en sådan strategi från myndig- heterna strida mot ”spelreglerna” för auktionen och sannolikt försämra legitimiteten vilket kan försämra utfallet också för framtida auktioner.

MC Q1 MCåtg E Q, åtgärder A2 B Bud A1 F

Figur 4. Differentierad ersättning så att ett kvantitativt mål (Q1) uppnås. I detta fall antas buden kraftigt överstiga nettokostnaderna för åtgärder. I detta fall ökar myndigheternas budgetutgifter jämfört med en enhetlig ersättning på nivån E. Med den differentierade ersättningen efter auktionen blir den totala budgetutgiften A2+B+F, alltså en högre utgift än A1+A2+B som skulle krävas med en enhetlig förutbestämd ersättning.

• En auktion kan medföra att de flesta lantbrukare får högre ersättning, om

buden är höga. Alla som får ersättning som är högre än vad en enhetlig

förutbestämd ersättning hade varit får en högre vinst vid ett auktionsför­ farande. I Figur 4 ovan illustreras en situation när nästan alla får en högre ersättning. Naturligtvis kan man tänka sig fall där alla bud är högre än vad den enhetliga ersättningen hade varit.

• Den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten blir, under samma för­ utsättningar som ovan, opåverkad. Så länge alla åtgärder som kontrak­ teras har lägre nettokostnader än alla som inte kontrakteras så används en samhällsekonomiskt kostnadseffektiv kombination av åtgärder. Vi kan nu dra vissa slutsatser när det gäller auktioner med efterföljande ersätt­ ningar som är differentierade.

• Genom ökad kunskap om vilka ersättningar som kommer att accepteras så kan myndigheterna förvissa sig om att målsättningen (när det gäller antal åtgärder/kontrakt) kan nås med större säkerhet än med en förut­

bestämd enhetlig ersättning.

• Budgeteffektiviteten kan förbättras eller försämras beroende på i vilken utsträckning buden överstiger nettokostnaderna. Ju bättre lantbrukarna kan förutsäga den högsta accepterade budnivån desto mindre blir skillnaden gentemot en enhetlig ersättningsnivå.

• Enskilda lantbrukare kan vinna eller förlora jämfört med en enhetlig förut­

bestämd ersättning. Något förenklat så kan man säga att den som har

låga nettokostnader och lämnar bud som inte väsentligt överstiger dessa tjänar på en förutbestämd enhetlig ersättning. Den som har höga netto­ kostnader och/eller lämnar bud som kraftigt överstiger dessa, men samti­ digt accepteras, tjänar på en auktion.

• Den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten kan försämras om ”över­

buden” är ojämnt fördelade. För samhällsekonomisk kostnadseffektivitet

krävs att det är de åtgärder som har lägst nettokostnader som genomförs. Om någon med låga kostnader ger högre bud än någon med högre kost­ nader kan det leda till att en åtgärd med högre kostnader genomförs istället för en med lägre kostnader. Ju bättre lantbrukarna kan förutsäga den högsta accepterade budnivån desto mindre blir skillnaden gentemot en enhetlig ersättningsnivå15_{. Därmed finns det, i viss mån, ett val mellan}

budgeteffektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet16_.

15 _{Om lantbrukarna korrekt kan förutse nivån på det högsta accepterade budet så kommer ingen med} låga kostnader att ge ett så högt bud att denne blir utan kontrakt. Därmed minskar risken för en icke kostnadseffektiv fördelning av ersättningarna.

16 _{För att förbättra budgeteffektiviteten jämfört med en förutbestämd enhetlig ersättning så krävs kunskap} om vilka lantbrukare som har låga nettokostnader. Men för att kunna differentiera ersättningen efter en auktion krävs det att den individuella ersättningen baseras på bud. Detta i sin tur ger incitament för lantbrukarna att lämna bud som överstiger kostnaderna. Hur mycket den enskilde lantbrukaren överdriver beror på dennes inställning till risk och på (den subjektiva) bedömningen av hur högt bud som kommer att accepteras. Det innebär att en rangordning av lantbrukarna utifrån bud inte med nödvändighet kom- mer att sammanfalla med en rangordning utifrån nettokostnader. Därmed finns det risk för en kombina- tion av åtgärder som inte är samhällsekonomiskt kostnadseffektiv.

5.4 Kontrakt så att en förutbestämd