Förebyggande luftkvalitetsstrategi (FLIS)

Förslag till ändring i miljöbalken

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Saknas 5 kap. 6 b §

Regeringen får meddela föreskrifter som behövs för att hålla föroreningar under de nivåer som gäller för en miljökvalitetsnorm för utomhusluft enligt 5 kap. 2 § första stycket 1.

Förslag till ändring i luftkvalitetsförordningen (2010:477)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Saknas Förebyggande luftkvalitetsstrategi 30 b §

Om kontrollen enligt 26 och 27 §§ visar att en föroreningsnivå överskrider den övre

utvärderingströskeln enligt bilaga 1 ska kommunen

1. underrätta Naturvårdsverket, och

2. upprätta en förebyggande luftkvalitetsstrategi.

Naturvårdsverket föreslår att ett tvåstegsförfarande för åtgärdsprogram införs.

Detta innebär i praktiken att en kommun som överskrider den övre

utvärderingströskeln ska ta fram en förebyggande luftkvalitetsstrategi (FLIS).

FLIS innebär att kommunen ska ta fram och genomföra ett långsiktigt för luftkvaliteten förbättrande arbete för att undvika att miljökvalitetsnormen överskrids. Vid ett överskridande kan åtgärdsprogrammet som tas fram istället fokusera på de snabba och effektiva åtgärder som behövs för att hålla

överskridandet så kort som möjligt.

FLIS formaliserar arbetet med att hålla nivåerna av luftföroreningar under gränsvärdena och sträva efter att bevara den bästa luftkvalitet som är förenlig med en hållbar utveckling som krävs enligt luftkvalitetsdirektivet.

Förslaget kräver förordningsändring i miljöbalken () och luftkvalitetsförordningen (SFS 2010:477).

95

Den förebyggande luftkvalitetsstrategin ska utgöras av ett långsiktigt och förebyggande luftkvalitetsarbete som syftar till att sänka föroreningshalterna, eller om detta inte är rimligt, bibehålla nuvarande föroreningshalter.

Strategin ska uppdateras vid behov, dock minst vart fjärde år.

Första och andra stycket gäller inte om det finns ett behov av ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 7 § miljöbalken eller om ett sådant har fastställts.

Saknas 37 b §

Den som har upprättat en förebyggande luftkvalitetsstrategi enligt 30 b § ska 1. skicka en kopia av den förebyggande

luftkvalitetsstrategin till Naturvårdsverket och de andra myndigheter och kommuner som berörs, 2. kostnadsfritt genom internet göra information tillgänglig för allmänheten och andra berörda eller intresserade om det systematiska

luftkvalitetsarbetet, om hur det genomförs och om var allmänheten kan få regelbundet uppdaterad information om arbetet och dess genomförande, och

3. till Naturvårdsverket vart annat år redovisa i vilka delar arbetet har genomförts.

Motivering

Förslaget om framtagande av en förebyggande luftkvalitetsstrategi (FLIS) vid överskridanden av den övre utvärderingströskeln (ÖUT) syftar till ett ge incitament till ett förebyggande arbete som öppnar för mer långsiktiga åtgärder för att i möjligaste mån undvika ett överskridande och därmed framtagande av åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken och luftkvalitetsförordningen. Förutom vinsten av att undvika framtagande och ett eventuellt överträdelseärende på grund av överskridande av EU:s gränsvärden kan också en FLIS tydligare innefatta arbete mot hälsovinster och ge både utrymme och tyngd till att mer systematiskt arbeta mot miljömålen. FLIS ger även kommuner ett mer lättadministrerat verktyg med mindre krav än åtgärdsprogram för att bedriva luftvårdsarbete där tillgång samtidigt finns till ett tydligt stöd för hur arbetet ska bedrivas kostnadseffektivt.

Jämfört med de insatser och åtgärder som sätts in vid ett överskridande av MKN i ett

åtgärdsprogram så görs lite för att förebygga och undvika överskridanden. Förslaget med en FLIS innebär att de kommuner där halter över ÖUT uppmätts eller beräknats, ska ta fram en strategi för att förbättra eller bibehålla nuvarande nivå av luftkvalitet så att risken för ett överskridande av MKN minskar. Detta är i enlighet med artikel 12 i luftkvalitetsdirektivet:

96

”… ska medlemsstaterna hålla nivåerna av dessa föroreningar under gränsvärdena och sträva efter att bevara den bästa luftkvalitet som är förenlig med en hållbar utveckling”

I kapitel 7 lyfts att dagens system med MKN och åtgärdsprogram inte ger tillräckliga incitament för det långsiktiga och förebyggande luftvårdsarbetet fram som ett problem. Mycket av det arbete som bedrivs är inriktat på MKN vilket är en övre gräns. MKN har främst satts utifrån EU:s direktiv och inte på en analys av vad som är en samhällsekonomisk effektiv nivå. Att vänta med att sätta in åtgärder för att påverka halterna i ett administrativt tungt åtgärdsprogram tills efter att ett överskridande har konstaterats, är troligen inte det mest kostnadseffektiva tillvägagångssättet eftersom förebyggande åtgärder inte har beaktats. Inte heller långsiktiga åtgärder får prioritet eftersom överskridandet ska hållas så kort som möjligt. Att påbörja ett förebyggande arbete vid lägre nivåer än MKN innebär att fler kommuner kommer att jobba mer aktivt med luftvårdsfrågor men i ett mindre betungande system. På längre sikt bör detta leda till färre överskridanden av MKN och att halterna av luftföroreningar minskas på ett mer kostnadseffektivt sätt eftersom en långsiktig åtgärdsstrategi, tillsammans med övriga lösningsförslag, styr mot ett mer proaktivt och effektivt arbete.

Till skillnad mot MKN blir ÖUT inte en gräns som inte får överskridas enligt miljöbalken. Det blir sålunda lättare för kommuner att anpassa arbetet efter kommunernas specifika förutsättningar.

Vissa kommuner kan utforma program för att jobba ned mot miljömålet Frisk Luft medan andra, där dyrare åtgärder krävs, kan anpassa luftvårdsarbetet efter högre haltnivåer där fokus ligger på att inte överskrida MKN. Det ger en flexibilitet som inte existerar i åtgärdsprogrammen där tillräckliga åtgärder måste tas till för att följa MKN så snart som möjligt.

Hur det fungerar idag

I dagens system tas ett åtgärdsprogram fram först vid ett klarlagt överskridande. Det långsiktiga och förebyggande arbetet ska i dagsläget tas om hand i en rad olika kanaler, till exempel via region-, översikts- och detaljplaner eller stadsmiljöplaner. Under de regionala samrådsmötena framkom dock kommentarer om att luftfrågor har för lite tyngd i översikts- och detaljplaner för att proaktiva och långsiktiga åtgärder ska tas fram där. Flera långsiktiga åtgärder finns dock med i framtagna åtgärdsprogram men det är svårt att bedöma effekten av dessa med tanke på hur

redovisningskraven ser ut för åtgärdsprogrammen. Dessutom syftar inte dessa åtgärder till att hålla ett överskridande så kort som möjligt vilket är huvudsyftet med åtgärdsprogrammen. Sammantaget sker det långsiktiga och förebyggande arbetet via olika kanaler utan någon vägledning av principer för hur arbetet ska bedrivas på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt.

Hur är det tänkt att fungera

Vid överskridande av ÖUT ska kommunen underrätta Naturvårdsverket om detta. Underrättelsen bör innehålla information om hur ett framtagande av den förebyggande luftkvalitetsstrategin kommer att se ut och de relevanta aktörer som ska ingå i arbetet eller bjudas in till framtagandet.

Kommunen i vilket överskridande av ÖUT skett har ansvar för framtagandet av den förebyggande luftkvalitetsstrategin. Kravet ställs på ett framtagande av en strategi men i övrigt baseras arbetet med den förebyggande luftkvalitetsstrategin på rekommendationer och mindre formella krav för att göra verktyget lättare att använda. De få formella kraven bör dock inte tolkas som ett tak för ambitionsnivån i de förebyggande luftkvalitetsstrategierna.

97

Reglerna för vilka kommuner som skulle omfattas av förebyggande luftkvalitetsstrategier kan utformas på olika vis. De alternativ som undersökts är antingen baserade på befolkningsmått eller koncentrationer av luftföroreningar. De befolkningsrelaterade gränser som undersökts är

kommuninvånare över 70 000 eller tätort i kommunen med mer än 30 000 invånare. Detta skulle inkludera 35 respektive 52 kommuner och inkludera de flesta kommuner som har eller har haft ett åtgärdsprogram undantaget Örnsköldsvik (färre än 70 000 kommuninvånare) och Gotland (både färre än 70 000 kommuninvånare och färre än 30 000 invånare i största tätort). Med

befolkningsrelaterade gränser finns dessutom risk att inkludera kommuner som inte har några problem med förhöjda halter av luftföroreningar. Fördelen med en befolkningsgräns är att den är tydlig och (relativt) förutsägbar. Nackdelen är att den inte är precis eftersom den har en stark men inte perfekt korrelation med det faktiska problemet vilket leder till att kommuner utan problem tvingas göra merarbete och kommuner som skulle behöva få hjälp med luftvårdsarbetet inte omfattas.

Vi föreslår istället en gräns baserad på luftföroreningshalter för att ta fram en förebyggande

luftkvalitetsstrategi. Gränsen föreslås till den övre utvärderingströskeln vilken även triggar utökade mätningar i kommunen eller samverkansområdet. En sådan gräns skulle påverka ungefär 28 kommuner när det gäller PM10, varav 8 redan idag omfattas av ett aktivt åtgärdsprogram.

Motsvarande siffror för NO2 är 18 kommuner varav 10 har ett åtgärdsprogram.⁵² Vid nationell modellering (avsnitt 2.2) skulle modellresultatet kunna vara en del i underlaget för att bestämma vilka kommuner som behöver ta fram en FLIS. Valet av att använda ÖUT som gräns är att denna nivå redan finns inom systemet, att den är den högsta koncentrationsnivån som finns angiven med undantag för MKN samt visar på förhöjda halter som indikerar risk för att överskrida normens nivå.

Denna nivå har sålunda högst genomförbarhet och är minst kostnadsdrivande på kort sikt för kommuner. Vi förordar en gräns baserad på luftföroreningshalt då den är träffsäker och riktar in sig på kommuner som har en viss problematik med höga lufthalter utan att skapa merarbete för

kommuner utan dylika problem. Fördelarna med att välja ÖUT som gräns överväger problemen med att fastslå överskridanden av ÖUT, i synnerhet om rapportens förslag rörande kontroll

genomförs (se avsnitt 2.2). En lägre gräns innebär fler kommuner som inte löper någon reell risk att överskrida MKN på längre sikt får krav att bedriva ett aktivt luftvårdsarbete. För att systemet ska bli rättvist och effektivt, och mindre beroende av olika kommuners tillämpning av kontroll av luftkvalitet, är det viktigt att förslaget om nationell modellering i rapporten genomförs (avsnitt 2.2).

Fokus för den förebyggande luftkvalitetsstrategin bör vara kartläggning (källor och omfattning) av problemet, där problemet kan formuleras som att få ner halterna vid hotspots där ÖUT överskrids och/eller att få ned de urbana bakgrundshalterna som bidrar till överskridanden vid hotspots. Till problemen kopplas sedan effektiva åtgärder som kommunen själv kan genomföra men även åtgärder som närliggande kommuner eller andra aktörer kan genomföra. FLIS blir på så vis en kanal till regeringen och statliga myndigheter för att lyfta effektiva verktyg för att förbättra luftkvaliteten som ligger utanför kommunens rådighet. Åtgärderna sammanfattas i en beskrivning och plan för de åtgärder som planeras att vidtas inom strategin. Det är viktigt att en

samhällsekonomisk analys genomförs för att få fram ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningar på problemet. I den samhällsekonomiska analysen ska fokus ligga på att identifiera beteenden och aktiviteter som orsakar överskridanden och hur man på effektivast sätt kan komma tillrätta med dessa genom åtgärder, styrmedel och samhällsplanering. Därför är även förslaget om

52 Fler kommuner som idag har bristfällig mätning kan dock innefattas.

98

framtagande av stöd för hur luftkvalitet och MKN ska hanteras i planeringsprocessen (se avsnitt 5.8) en viktig pusselbit för att FLIS:en ska fungera effektivt. Då åtgärderna kommer vara förebyggande, långsiktiga samt samverka kommer inte effektberäkningar av varje åtgärd att efterfrågas vid framtagandet av en FLIS. En vägledning för den samhällsekonomiska analysen, baserat på Naturvårdsverkets handledning för samhällsekonomiska konsekvensanalyser, kommer att tas fram.

I strategin bör det beskrivas hur luftkvalitet kommer in i det långsiktiga planeringsarbetet för att åtminstone inte överstiga MKN. I de fall kommunen har en miljöhandlingsplan kan man med fördel arbeta in detta i den planen men det bör då ingå i ett speciellt kapitel för luft för att underlätta uppföljning och revidering. I de fall mätningar och beräkningar visar på halter som varaktigt ligger under ÖUT kan FLIS:en fortsätta att användas och uppdateras över tid för att ge kontinuitet i luftvårdsarbetet. Vid ett framtida överskridande av en miljökvalitetsnorm kan FLIS användas som en grund för åtgärdsprogram. FLIS:en ger även ett verktyg för kommuner med avslutade

åtgärdsprogram att fortsätta sitt luftvårdsarbete och ger större utrymme för långsiktiga och förebyggande åtgärder i en arbetsform med betydligt mindre administration.

Uppföljning och redovisning av de åtgärder och insatser som specificeras i en FLIS innefattar att vartannat år redovisa vilka åtgärder i den framtagna FLIS:en som genomförts och för övriga åtgärder redovisa en plan för genomförande. FLIS:en ska uppdateras minst vart fjärde år men kraven på innehåll bör dock vara så lätthanterliga att det kan betraktas som ett levande dokument vilket är lätt att revidera vid behov.

Konsekvenser för Naturvårdsverket

Naturvårdsverket avser att ta fram en vägledning för den samhällsekonomiska analysen samt framtagande av FLIS. Dessa kan bli en del i Luftguiden eller bli separata vägledningar beroende på utformning. Vägledning om samhällsekonomiska konsekvensanalyser som behövs för FLIS ryms inom ramen för förslaget i avsnitt 3.3. Arbetet kommer att ta en del interna resurser i anspråk.

Kommunernas FLIS kommer vara ett användbart underlag för den nationella åtgärdsplanen (avsnitt 4.2) samt ligga till grund för åtgärdsanalysen inom miljömålsuppföljningen. FLIS skulle därmed vara värdefullt för Naturvårdsverkets arbete för att förbättra luftkvaliteten.

Konsekvenser för kommuner och länsstyrelserna

På längre sikt antas färre kommuner behöva ta fram åtgärdsprogram på grund av ett mer förebyggande luftvårdsarbete vilket leder till minskad börda för framförallt kommunerna. Alla kommuner som ligger över ÖUT kommer att behöva ta fram en FLIS. Krav på framtagande av FLIS innebär ytterligare formellt krav som kommer att omfatta fler kommuner än de som i nuläget omfattas av krav på åtgärdsprogram vilket kan vara kostnadsdrivande på kort sikt. Vilken

tidsåtgång detta skulle kräva för berörda kommuner är svårt att uppskatta då kommunernas

förutsättningar skiljer sig åt. Vid den föreslagna gränsen skulle i dagens läge (mätdata t.o.m. 2018) omkring 28 kommuner behöva ta fram ett FLIS på grund av PM10 värden över ÖUT varav 8 redan idag omfattas av ett aktivt åtgärdsprogram för PM10. Motsvarande siffror för NO2 är 18 kommuner varav 10 omfattas av åtgärdsprogram.

99 Konsekvenser för övriga

Att sätta tydliga incitament till mer proaktivt luftvårdsarbete vid ÖUT kommer att leda till generellt lägre halter av luftföroreningar och förbättrad folkhälsa jämfört med om sådant arbete inte bedrivs.

100