problem- och åtgärdsanalyser
3.6 Naturvårdsverket ges möjlighet att rapportera behov av nytt åtgärdsprogram direkt till kommun
Förslag till ändring i luftkvalitetsförordningen (2010:477)
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
31 §
Naturvårdsverket ska undersöka behovet av ett åtgärdsprogram enligt 5 kap.
miljöbalken
1. efter en underrättelse enligt 30 §, eller
2. om kontrollen enligt 28 § 1, 2 eller 3 visar att en föroreningsnivå som anges i miljökvalitetsnormerna kan antas komma att överskridas.
Om Naturvårdsverket finner att ett åtgärdsprogram behövs, ska verket rapportera detta till de berörda
Om Naturvårdsverket finner att ett åtgärdsprogram behövs, ska verket rapportera detta till de berörda
Naturvårdsverket ska få möjlighet att rapportera direkt till berörda kommuner att det behövs ett åtgärdsprogram. Det förtydligas även att flera kommuner kan upprätta ett åtgärdsprogram.
Om Naturvårdsverket bedömer att det är lämpligt att ett åtgärdsprogram upprättas av en eller flera kommuner ska Naturvårdsverket rapportera detta till den eller dessa. Den eller de kommuner som tagit emot en sådan rapport ska upprätta förslag till, och fastställa, ett åtgärdsprogram. Förslaget innebär att kommunen ska ha samma möjlighet som länsstyrelsen att, för det fall att Naturvårdsverkets bedömning av behovet av ett åtgärdsprogram inte delas, överlämna denna fråga till regeringens bedömning. Förslaget innebär inga förändring när det gäller kommunens eller kommunernas möjlighet att motsätta sig att det är deras uppgift att ta fram ett åtgärdsprogram, förutom att det istället för länsstyrelsen är Naturvårdsverket som har att överlämna frågan till regeringen om det råder delade meningar i denna fråga.
De flesta åtgärdsprogram upprättas idag av kommuner men Naturvårdsverket måste rapportera behovet till länsstyrelsen som därefter överlåter uppgiften till kommunen eller kommunerna. Detta framstår som en omständlig och tidskrävande ordning som riskerar att fördröja igångsättandet av arbetet med att ta fram ett åtgärdsprogram.
Hälso- och miljöskäl talar för att framtagandeprocessen effektiveras. Sverige har även en skyldighet att överlämna åtgärdsprogram till Europeiska kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades. En effektivare process innebär större möjligheter att uppfylla detta krav.
Naturvårdsverket bedömer att förslaget kräver ändringar i luftkvalitetsförordningen (2010:477).
74
länsstyrelserna. länsstyrelserna eller kommunerna.
Naturvårdsverket ska rapportera behovet av åtgärdsprogram till regeringen om det 1. finns särskilda skäl för att det inte ska vara en länsstyrelse eller en kommun som upprättar ett förslag till eller fastställer ett åtgärdsprogram, eller
2. behövs ett åtgärdsprogram på grund av betydande gränsöverskridande föroreningar som innebär att artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet ska tillämpas.
32 §
En länsstyrelse som har tagit emot en rapport enligt 31 § andra stycket ska snarast
1. upprätta ett förslag till åtgärdsprogram, eller
2. överlåta till en eller flera kommuner att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram, om det är lämpligt att göra en sådan överlåtelse och de berörda kommunerna är överens med länsstyrelsen om detta. någon åtgärd enligt första stycket. Ett sådant överlämnande ska innehålla en redogörelse för länsstyrelsens syn på behovet av åtgärdsprogram.
Om länsstyrelsen inte kan komma överens med en kommun om att kommunen ska upprätta ett förslag till åtgärdsprogram, får länsstyrelsen
32 §
En länsstyrelse som har tagit emot en rapport enligt 31 § andra stycket ska snarast upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.
En eller flera kommuner som har tagit emot en rapport enligt 31 § andra stycket ska snarast upprätta ett förslag till åtgärdsprogram, om den eller de berörda kommunerna är överens med Naturvårdsverket om detta. någon åtgärd enligt första eller andra stycket. Ett sådant överlämnande ska innehålla en redogörelse för
länsstyrelsens, kommunens eller kommunernas syn på behovet av åtgärdsprogram.
Om Naturvårdsverket inte kan komma överens med en kommun eller flera kommuner om att kommunen eller kommunerna ska upprätta ett förslag till åtgärdsprogram, får Naturvårdsverket
75 överlämna frågan till regeringen. Ett
sådant överlämnande ska innehålla en redogörelse för varför det är lämpligt att kommunen upprättar förslaget samt en redovisning av det som har kommit fram vid överläggningarna i ärendet.
överlämna frågan till regeringen. Ett sådant överlämnande ska innehålla en redogörelse för varför det är lämpligt att kommunen eller kommunerna upprättar förslaget samt en redovisning av det som har kommit fram vid
överläggningarna i ärendet.
Motivering
Enligt artikel 23.1 luftkvalitetsdirektivet ska luftkvalitetsplanerna (åtgärdsprogrammen) överlämnas till Europeiska kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades. Det finns alltså en bortre tidsgräns för när ett
åtgärdsprogram behöver vara upprättat och detta utgör ett viktigt skäl för att se över processen för framtagande och fastställande av åtgärdsprogram. Eventuella ändringar när det gäller processen får naturligtvis inte medföra att kvaliteten på åtgärdsprogrammen försämras eller att processen inte uppfyller de krav som gäller för den. Det är naturligvits även positivt ur miljö- och hälsoaspekter om tiden för att ta fram ett åtgärdsprogram hålls så kort som möjlig, utan att avkall görs på kvaliteten, eftersom detta innebär att möjligheten att hålla tiden för överskridande så kort som möjligt ökar. Detta är utgångspunkten för Naturvårdsverkets överväganden och förslag i denna del.
LÄNSSTYRELSENS OCH NATURVÅRDSVERKETS ROLL
I de fall Naturvårdsverket konstaterat att det finns ett behov av ett åtgärdsprogram är det viktigt att ett sådant tas fram så snabbt som möjligt och av rätt kommun eller myndighet. En del i att
framtagandet ska ske så snabbt som möjligt är att minimera den tid från det att behovet konstaterats till det att den utpekade myndigheten eller kommunen kan inleda framtagandet av programmet.
Naturvårdsverket bedömer därför att det finns skäl att nuvarande ordning ändras så att
Naturvårdsverket förutom att kunna rapportera till länsstyrelsen även ska kunna rapportera direkt till en eller flera kommuner, som därmed ska ta fram och fastställa åtgärdsprogrammet. Förändring bedöms medföra tidsvinster för de allra flesta åtgärdsprogram. Detta eftersom det oftast är
kommuner som upprättar och fastställer åtgärdsprogram. Med dagens system får kommunen denna möjlighet först efter att Naturvårdsverket rapporterat till länsstyrelsen som därefter överlåtit uppgiften till en eller flera kommuner. En ordning där Naturvårdsverket har möjlighet att, utöver till länsstyrelsen, rapporterar att det finns behovs av åtgärdsprogram direkt till berörda kommun eller kommuner föreslås därför.
Naturvårdsverket bedömer att det är möjligt för Naturvårdsverket att ta ställning till om det är länsstyrelsen eller en eller flera kommuner som ska upprätta och fastställa programmet. I förarbetena till miljöbalken anges bl.a. hur denna fråga kan bedömas37. Redan idag har Naturvårdsverket som uppgift att rapportera till regeringen för det fall att det av särskilda skäl varken ska vara länsstyrelsen eller kommunen som ska upprätta och fastställa ett åtgärdsprogram38. Länsstyrelsens möjlighet att överlåta framtagandet av åtgärdsprogrammet till en eller flera
kommuner föreslås därmed tas bort.
37 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 50.
38 31 § luftkvalitetsförordningen.
76
Naturvårdsverket anser att det är viktigt att det, precis som idag, finns möjlighet för den som Naturvårdsverket rapporterar behovet av åtgärdsprogrammet till att överlämna frågan till regeringen för det fall att Naturvårdsverkets bedömning inte delas. Därför föreslås att även kommunen eller kommunerna som Naturvårdsverket rapporterar till får en sådan möjlighet. Idag krävs för att en eller flera kommuner ska få upprätta ett åtgärdsprogram att det är överens med länsstyrelsen om en sådan överlåtelse och länsstyrelsen får i annat fall överlämna frågan till regeringen. Naturvårdsverkets förslag innebär att kommunen eller kommunerna alltjämt ska ha kvar denna möjlighet till påverkan men att det är Naturvårdsverket som får överlämna frågan till regeringen.
Idag är det möjligt för länsstyrelsen att överlåta upprättandet och fastställandet av åtgärdsprogram till flera kommuner. I förarbetena till miljöbalken anges bl.a. att länsstyrelsen vanligtvis bör åläggas skyldighet att upprätta åtgärdsprogrammet om det är fråga om åtgärdsprogram för flera kommuner i samma län39. Samtidigt är det möjligt att överlåta åt flera kommuner att upprätta förslag till åtgärdsprogram40, vilket är det som verkar vara det vanligaste förfarandet. I många fall är det också lämpligare. Naturvårdsverket anser att möjligheten att rapportera till flera kommuner, som därmed ska upprätta och fastställa åtgärdsprogrammet, är mycket viktig och att denna
möjlighet behöver förtydligas och föreslår därför författningsändringar i enlighet med det.
Med de övriga förändringar som föreslås när det gäller regeringens och Naturvårdsverkets roller bedömer Naturvårdsverket att den föreslagna förändringen av länsstyrelsens roll inte riskerar att medföra att kvalitén på åtgärdsprogrammen försämras. Det ska samtidigt framhållas att
länsstyrelsen har en betydelsefull roll och att myndigheten även fortsättningsvis kommer att ha det enligt Naturvårdsverkets förslag. Länsstyrelsen har t.ex. i många fall tillsyn över de större
miljöfarliga verksamheterna och är därför en naturlig och viktig aktör att involvera i samrådet i de fall kommunen tar fram åtgärdsprogrammet. Länsstyrelsens kompetens när det gäller t.ex. planers inverkan på möjligheter att följa miljökvalitetsnormerna för utomhusluft är också viktig att ta tillvara på vid framtagandet och fastställandet av åtgärdsprogram.
Hur det fungerar idag
När ett överskridande kan antas ska kommunen underrätta Naturvårdsverket och berörda
länsstyrelser41. Naturvårdsverket ska undersöka behovet av åtgärdsprogram. Om åtgärdsprogram behövs ska Naturvårdsverket rapportera det till länsstyrelsen. Om det finns särskilda skäl för att det inte ska vara länsstyrelsen eller kommun som ska upprätta och fastställa ett åtgärdsprogram ska rapportering istället ske till regeringen42. Anser länsstyrelsen att det inte finns något behov av åtgärdsprogram får länsstyrelsen överlämna frågan till regeringen43. Länsstyrelsen ska annars snarast upprätta ett förslag till åtgärdsprogram eller överlåta till en eller flera kommuner att ta fram förslag till åtgärdsprogram, om det är lämpligt med en sådan överlåtelse och de berörda
kommunerna är överens med länsstyrelsen om detta44.
39 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 50.
40 5 kap. 8 § miljöbalken och 32 § luftkvalitetsförordningen.
41 30 § luftkvalitetsförordningen.
42 31 § luftkvalitetsförordningen
43 32 § luftkvalitetsförordningen
44 32 § luftkvalitetsförordningen.
77
Naturvårdsverket bedömer att det framstår som en omständlig ordning att det är till berörda länsstyrelsen som Naturvårdsverket ska rapportera att det finns ett behov av åtgärdsprogram när Naturvårdsverket bedömer att det är lämpligare att det är en eller flera kommuner som ska upprätta ett åtgärdsprogram. Detta eftersom länsstyrelsen i de allra flesta fall därefter överlåter uppgiften att ta fram och fastställa åtgärdsprogrammet till en kommun. Naturvårdsverket ser att det finns ett behov av och möjlighet till regelförenkling genom att Naturvårdsverket har möjlighet att, utöver till länsstyrelsen, rapportera till en eller flera kommuner.
Hur det är tänkt att fungera
Förslaget innebär att Naturvårdsverket har möjlighet att, utöver till länsstyrelsen eller i särskilda fall regeringen, rapportera behovet av åtgärdsprogram till en eller flera kommuner. Detta innebär att det därmed är den länsstyrelse, kommun eller kommuner som Naturvårdsverket rapporterar till som kommer att få ta fram och upprätta åtgärdsprogrammet, under förutsättning att den mottagande aktören inte motsätter sig detta eller anser att det inte finns behov av åtgärdsprogram. I de fallen kan det bli aktuellt för regeringen att ta ställning till den fråga där det finns olika uppfattningar.
Konsekvenser för Naturvårdsverket
Förslaget innebär att Naturvårdsverket kommer att behöva ta ställning till om ett åtgärdsprogram ska upprättas och fastställas av länsstyrelsen eller en eller flera kommuner till skillnad från nuvarande regler som innebär att Naturvårdsverket endast behöver ta ställning till om det finns särskilda skäl för att det inte ska vara en länsstyrelse eller kommun som ska upprätta och fastställa ett åtgärdsprogram.
Konsekvenser för länsstyrelserna
Förslaget innebär att länsstyrelsen inte i samma utsträckning som med dagens system kommer att få rapport från Naturvårdsverket om att det behövs åtgärdsprogram. Det innebär minskade möjligheter för länsstyrelsen att själv upprätta och fastställa åtgärdsprogram. Mot bakgrund av att denna möjlighet utnyttjats i begränsad utsträckning bedöms förslaget i denna del inte medföra några betydande konsekvenser. Länsstyrelserna har istället i de flesta fall överlåtit uppgiften att ta fram och fastställa åtgärdsprogram till kommunerna. Förslaget innebär att länsstyrelsen inte längre ska ha en sådan möjlighet.
Konsekvenser för kommuner
Förslaget innebär att Naturvårdsverket har möjlighet att rapportera behovet av åtgärdsprogram direkt till berörda kommuner som därefter ska ta fram och upprätta åtgärdsprogram. Mot bakgrund av att länsstyrelsen endast undantagsvis utnyttjat möjligheten att ta fram och fastställa
åtgärdsprogram bedöms förslaget inte medföra några större konsekvenser för kommuner.
78